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English to Italian: An general overview of state aid General field: Marketing Detailed field: Economics
Source text - English An general overview of state aid
The European Commission has been exercising and documenting its actions in favour of competition and the construction of the internal market for more than forty years. The control of state aid has become a key element within these policies to ensure fair competition. Member states sometimes use public resources to promote or protect certain economic activities. Despite state aid being prohibited by the Treaty of the Functioning of the European Union, there are certain exceptions that are justified by objectives of common interest (European Union, 2013).
The state aid system has been developed gradually from a situation in which a series of complex national regimes existed (Mayhew, 1998). In 1973 , the Court of Justice gave the Commission legal authority to ask member states, and specifically the recipient companies, to pay back any aid that was received unlawfully according to the Treaty. The subsequent decade saw the structured application of this principle within an effective and articulated policy framework and the 1989 Report on Competition Policy reaffirmed the notion that, although being tolerated in the past, state aid would be reviewed in order to evaluate its compatibility with the common market. The rules on state aid in Europe are very complex (Friederiszick, et al. 2006).
One of the consequences of the increased focus on regulation in the field of state aid, is the evolution of the aid itself, from being widely distributed to being reduced and allocated strictly since the total amount of aid given reduced from 1.2% of EU GDP in 1992 to less than half in 2011 , excluding anti-crisis measures. Following the reforms mentioned, national competition authorities along with national courts were authorised to apply all EU antitrust rules, becoming equivalent to the Commission of the European Competition Network. While the above refers to the internal market, it should be emphasized that, since the nineties, the Commission has sought to encourage major trading partners to implement similar policies through bilateral negotiations.
2. The rules on state aid
Title XII of the TFUE , Chapter 1 (Competition rules) Section 2, is comprised of Articles 107, 108 and 109 the contents of which are of particular interest to this study . Article 107 states that any aid granted by a Member State, namely any State resources in any form, that favours specific enterprises or the production of certain goods falsifying or threatening to falsify competition, are incompatible with the internal market as they can affect trade between Member States. Article 107, paragraph 1 of the TFUE in particular, provides a general definition of state aid that consists of the four cumulative factors given below :
- The aid must be granted by the state or through state resources;
- The aid must confer a selective advantage (i.e. favouring certain enterprises, the production of certain goods or the provision of certain services);
- The aid must lead to a (potential) distortion of competition;
- The aid must affect trade between Member States.
With regards to state aid in the railway sector, it is evident that even if it assumes a monopolistic structure, which is gradually being overcome as a result of the development of the EU community rules, it is at least able to confer a selective advantage for rail transport to the detriment of competing modes, such as air transport. This aid can be justified, however, as the re-balancing of means of transport, dictated by the more favourable environmental impact of rail transport. The risks of competition distortion are much more significant when the monopolistic structure of the railway sector is overcome as a result of EU rules that are applied to the community as in the case of freight transport, or as a result of voluntary choices of the nation, such as those adopted in Italy and in other countries for passenger transport. In such cases, aid granted to individual railway companies requires deep insight and specific assessment of fairness and proportionality, while aid granted to network operators is less problematic, provided that they are adequately separated from transport companies and thus unable to offer cross-subsidies. The EEA (2007) attempts to define the structure and the amount of subsidies paid to the different modes of transport.
In the previously outlined general framework, aid of a social nature granted to individual consumers, (provided that they are given without discrimination related to the origin of the products), aid to cover costs arising from natural disasters or exceptional occurrences, and aid granted to the economy of certain regions, are all considered compatible. The following can also be considered compatible: aid to promote the economic development of areas where the standard of living is relatively low or there is high unemployment or underemployment; aid to promote the execution of an important project of common European interest or to remedy a serious disturbance in the economy of a Member State; aid to facilitate economic activities in certain regions that do not adversely affect trading conditions; aid to promote heritage conservation; other categories of aid determined by Council decisions on EU Commission proposals.
Article 108 outlines that the Commission examines, along with the Member States, the existing aid systems in the same Member States. In the event that the Commission finds that aid granted by a State is not compatible with the internal market or it has been given unlawfully, it states that the country concerned must abolish or change it within the specified period of time. The regulation (EC) no. 800/2008, lists certain categories of aid that are compatible with the common market, authorising the Commission to exclude them from the notification obligation . The compatible aid categories are: (INSERIRE IMMAGINE)
Railways sector aid does not fall among those exempt from the notification obligation.
Services of general economic interest (SIEG)
The concept of services of general economic interest can be deduced from the glossary of terms used in EU competition policy: antitrust and merger control (2003) according to which the SIEG are economic services, the provision of which can be considered in public interest, such as, for example, the basic supply, accessible by the public, of energy, telecommunications, postal services, transport, water and waste disposal services. Their definitions are, however, subject to controls by the Commission for any manifested errors in cases where Member States have specifically instructed some companies, in accordance with Article 86, paragraph 2, of the EC Treaty, to supply services of general economic interest. The precise definition of the tasks assigned to the company in charge of the public services is an important element in assessing whether and to what extent the state granting the company exclusive rights or funds to ensure the fulfilment of the assigned task is justified.
Specific aid
The “special aid” category includes a series of state aids: to support investment in venture capital in SMEs, in the form of guarantees, to provide short-term export credit, to sell publicly owned land and buildings, in direct corporation tax measures, in favour of the film and audio-visual industry, for the distribution of public services, in public broadcasting services and, the industry of interest of this study, in railways (a sector that has been the subject of the “Community guidelines for state aid for railway companies” to which we will refer in the following paragraphs).
Aid available for railway transport
Although Article 107 says that aid granted by a Member State or through state resources is incompatible with the internal market due to the extent to which it affects trade of any kind between Member States by favouring specific companies or certain production and distorting or threatening to distort competition, the examination of the compatibility of aid is carried out in accordance with the objective of common interest at which the aid aimed.
In principle, when assessing the compatibility of aid, the Commission will apply specific criteria defined for each of the categories of aid related to the rail sector, such as, aid related to the needs of transport coordination, aid for the restructuring of railway companies, aid for small and medium-sized companies, aid for the protection of the environment, aid given to offset the costs of certain public service obligations and, in the context of public service contracts, regional aid. In a recent article, Wellings (2013) highlights that railway sector aid has risen significantly in recent years in several countries, and supports the need for further structural reforms in order to ease the burden for taxpayers.
Following are the criteria used for the evaluation of each typology.
Support and funding of infrastructure
Paragraph 2.2 of the Community guidelines on state aid for railway companies highlights the fundamental role of railways, for both interoperability and the development of high-speed rail, as well as for safety . Public funding for infrastructure development may constitute state aid. According to the Court of Justice, it must be assessed whether the provision in favour of the infrastructure is able to generate a reduction in costs that burden the balance sheet of railway companies. In order for this to happen, the beneficiary companies must derive a selective advantage from the financing of infrastructure. In cases where the use of the infrastructure is open to all potential users in a non-discriminatory way, and the access fee is accounted for according to the methods and levels consistent with Community legislation (Directive 2001/14/CE), the Commission considers that public financing of infrastructure should not be regarded as state aid. The reforms initiated by the Directive 91/440/EEC have three main objectives: build traffic, enhance the quality of service and improve economic efficiency; Dehornoy (2011) attempts to assess the third objective.
The purchase and renewal of rolling stock
The paragraph concerning aid for the purchase and renewal of rolling stock is based on the consideration of the type and, in particular in Europe, the age of the fleet that is particularly dated in many countries. The Commission has set itself the goal of renewing the rolling stock – quantifiable as 1% per year – necessary for:
- The maintenance of the competitiveness of rail transport compared to other modes of transport;
- To reduce the environmental impact of rail transport.
Therefore, under certain conditions, aid classified as aid for the purchase and renewal of rolling stock, is compatible with Community rules on competition. Even if, in terms of regional aid for initial investments, expenditure on the purchase of rolling stock in the transport sector is not eligible for aid, this rule may be waived in the case of rail passenger transport. This is due to the fact that rolling stock in this sector can be permanently assigned to specific lines or services. Therefore, whilst subject to certain conditions, expenses for the purchase of rolling stock are deemed eligible for assistance.
This exemption applies to all types of investment, both for the initial purchase and the replacement of the material, provided it is used for services on lines that regularly serve a region that benefits from aid under Article 87 of the Treaty, an outermost region or a region with a low population density . Finally, if the recipient company is entrusted with the provision of SIEG involving, either or both, the buying or renewal of rolling stock and already in receipt of compensation, this must be taken into account when granting regional aid to the company, in order to avoid over compensation.
Cancellation of Debt
This typology is based on the historical consideration that railway companies have often experienced phases of heavy indebtedness due to investments, a phenomenon that still affects a number of network operators. Directive 91/440/CEE addresses this situation and states that the Member States must «ensure that existing publicly owned railway companies are given a sound financial structure» foreseeing the possibility of «financial restructuring». The Directive also states that Member States «establish, together with the existing publicly owned railway companies, appropriate mechanisms to help reduce the indebtedness of said companies to a level that does not impede sound financial management, and to help recover their financial situation». The same article also considers the hypothesis of giving state aid «to cancel the debts of those referred to in the article» and says that the granting of such aid must be in compliance with Articles 73, 87 and 88 of the EC Treaty. Following this Directive, the restructuring of debts is carried out using different instruments.
- The transfer of a part or all of the debt to the institution responsible for the management of infrastructure;
- The creation of separate entities for the financing of infrastructure projects (such as high-speed lines);
- The financial restructuration of railway companies, carried out in particular through the cancellation of a part or all of the debt.
The restructuration of a freight branch
State aid for the restructuring of a freight branch in economic difficulty is a special case, of minor interest for this paper. Generally, compatibility is assessed based on the 2004 guidelines in force on aid for restructuration, which do not foresee exemptions for railway companies. Additionally, restructuration aid is usually intended for economic entities with a legal personality, while railway companies do not normally separate the freight transport branch from the passenger branch. Despite these difficulties, some aid given to railways companies that allowed them to resolve critical situations of a freight segment may be deemed legitimate, in certain circumstances, in a transitional period that included restructurings carried out before the 1st of January 2010.
Transport Coordination
Aid requested for transport coordination needs is considered compatible with the Treaty provided that it does not harm the general interests of the Community. The term ‘transport coordination’ does not mean merely facilitating development, but specifically intervening to guide the evolution of the transport sector in the interests of the public. However, following the pro liberalisation measures, the need for coordination has lessened. In fact, in a liberalised and efficient market, coordination is carried out by the operators. Despite this, in many cases investments for the development of infrastructure continue to be given by the public sector and, even after liberalisation, there may be failures that justify state intervention.
Again, in this case aid may be in various forms:
- Infrastructure use, given to railway companies that shall bear the costs of the infrastructure used;
- Aimed at reducing external costs;
- In favour of interoperability, security, the elimination of technical barriers, the reduction of noise pollution;
- For research and development.
Ultimately, aid for these purposes, when necessary and proportionate, is considered compatible.
Guarantees granted by the state
Communication by the Commission on the application of Articles 87 and 88 of the Treaty to state aid given in the form of guarantees, defines the rules applicable to guarantees from the state in the rail transport sector. The communication of the Commission (GU C 71 of the 11.3.2000, p.14) states: «The Commission also considers preferential funding terms obtained by enterprises whose legal form excludes bankruptcy and other insolvency procedures or explicitly foresees the granting of state guarantees or the coverage of losses by the state, as state aid granted in the form of guarantees». In general, guarantees granted in relatively competitive sectors are incompatible with the EC Treaty. These guarantees represent effective aid and the interested Member States have to tell the Commission how they will grant this type of aid and the measures that they intend to take to remove it.
3. Dimensions and trends of state aid in the EU and Italy
Over a long period of time, the three decades since the eighties until today, the level of state aid in the European economies shows a clear downward trend. In fact, in the eighties, the total GDP share of the European Union amounted to around 2%, in the following decade it reduced to 1% before stabilising at levels ranging between 0.5 and 0.6% in recent years. In 2011, the latest year available , EU states guaranteed financial coverage of just less than 64,3 billion euros (the previous year was 74 billion euros) of aid, classed as aid not related to crisis situations (non-crisis aid), equal to approximately 0.5% of European GDP.
This data however, which can be distinguished based on the recipient sector (manufacturing, financial and non-financial services, agriculture, fisheries and transport companies), excludes rail transport aid, a sector that seems to benefit from a special regime even from a statistical point of view. In fact, while data on all other sectors is regularly updated and offers complete coverage, in the railway sector, there are many shortcomings and delays in reporting, and consequently (as you will see in the second part of this paper) the data cannot be integrated with that of others without altering its completeness and significance. For these reasons, the data is traditionally accounted for and published by the Commission separately.
In 2011, state aid for the railway sector submitted to the Commission amounted to 30.7 billion, however state aid granted by the states that had not yet been communicated needed to be added, estimated at just under 17 billion. Thus, the total amount of aid granted to the railway sector was more than 47 billion, and the total general state aid in Europe more than 111 billion. Of these, the sector that benefits from most aid, excluding railways, is that of manufacturing, with 39 billion and 33% of the total (Graph 1). The aid given to railways that was regularly reported represents 28% of the total, a figure that rises to 43% if we include the estimation for non-notified aid. The rail sector is therefore the number one beneficiary of state aid in the EU.
A second consideration is the fact that railway aid, as a share of GDP, does not appear to have reduced sharply over time unlike it has for state aid in all other sectors. As Graph 2 illustrates, aid has gone from 1.2% of GDP at the beginning of the 90s to 0.5% in 2011. As for aid given to the railway sector however, the decline was much less pronounced and was only seen in the 90s: from 0.5% of GDP in 1992 to just under 0.4% in the early 2000s. For the rest of the decade, the share instead remained stationary, except for its growth in the recession perhaps demonstrating a substantial inability to reduce public railway expenditure.
Graph 1 – State aid in the European Union per recepient sector (2011)
(Figures in % of total with the exception of 'crisis-aid')
Source: Based on data from the EU Commission.
The different dynamic of state aid in the railway sector compared to other sectors in the EU is made particularly evident by the different inclination of the two trend lines drawn in Graph 2 in relation to the two variables. They highlight a convergence between the two values, with subsidies to rail transport supposedly destined, in the absence of interventions, to overtake all of the rest in a few years.
Graph 2 – State aid in the European Union (1990-2011)
(Figures in % of GDP)
Source: Based on data from the EU Commission.
The previous analysis on the trends of EU state aid to the rail sector compared to the other sectors produces equivalent, if not more, interesting results when looking at Italy. In this case, it is necessary to point out that while it was easy to reconstruct absolute values of Italian aid excluding the rail sector and its weight on GDP, not much more can be said for this sector before the year 2000 .
Graph 3 – State aid in the EU and Italy, excluding the railway sector (1990-2011)
(Figures in % of GDP)
Source: Based on data from the EU Commission.
Graph 3 shows the fastest reduction path regarding state aid excluding the rail sector in Italy compared to the EU: at the beginning of 90s, its weight on GDP was almost double compared to that of the European Union, but throughout the course of the decade, probably as a result of the public finance constraints that affected our country, it reduced by around three-quarters bringing it below the EU average. In 2011, it represented less than a quarter of a point of GDP, half compared to the entire EU.
This virtuous path of reduction has not yet extended to state aid for the Italian rail sector. As verified by Graph 4, there was a reduction in aid as a share of GDP in the second half of the 90s, but this was recuperated in early 2000. Additionally, from 2007 onwards, aid for railways was steadily more consistent compared to the total aid granted to all other economic sectors. This distinctive characteristic of the situation in Italy is illustrated by Graph 5, which highlights that almost 60% of the total state aid granted in our country in 2010, amounting to just under 10.5 billion euros, was given to the rail sector. It therefore seems necessary to try to identify which dimensional factors of rail transport or specific objectives of transport policy justify such a consistent and stable financial commitment for public coffers .
Graph 4 – State aid in Italy (1994-2011)
(Figures in % of GDP)
Source: Based on data from the EU Commission.
Graph 5 – State aid in Italy per recepient sector (2010)
(Figures in % of total with the exception of 'crisis-aid')
Source: Based on data from the EU Commission.
4. State aid for the railway sector in individual EU countries
After having given an overview of the institutional framework for the regulation of state aid to the railway sector in the European Union and the general dimensions of the phenomenon, we will now look in depth at each of the individual countries in an attempt to identify benchmarks with which to compare the Italian situation. The EU Commission annually renews a summary table, the latest version of which can be seen in Table 1, showing the total aid for each country, as reported by the states, that are awarded to the actors of rail transport: network operators and transport operators.
Table 1 – State aid to the rail sector in the EU-27, 2000-2011, in millions of €.
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
EU-27 - - - - - - 42807 46345 43866 46216 38320 30674
Austria 649 649 664 647 632 533 637 636 1900 1593 1537 0
Bulgaria - - - - - - 61 102 121 155 168 173
Belgium 2.164 2.205 2.278 2.412 2.057 3.129 3.226 2.588 2.666 2.462 2.929 3.239
Czech Rep. - - - 239 239 264 270 317 407 499 0 0
Denmark 672 731 714 813 813 916 891 9.45 1.125 1.140 1.195 1.281
Germany 9.308 9.385 9.515 9.144 8.239 8.114 8.001 8.435 13.234 13.485 9.390 9.496
Estonia - - - 12 12 12 12 14 16 17 421 18
Greece 446 625 552 636 329 257 275 397 397 549 536 436
Spain 1.350 1.349 1.346 1.338 1.370 455 563 1.009 1.019 970 800 0
Finland 403 359 412 489 562 516 467 461 521 500 99 103
France 6.482 8.770 9.132 7.921 9.120 9.912 10.100 9.695 10.326 10.895 10.769 12.043
Ireland 373 440 491 544 416 576 603 797 728 613 587 400
Italy 6.246 6.839 7.236 6.006 5.699 6.040 5.126 8.320 8.104 6.125 0
Latvia - - - 3 15 23 31 37 50 41 37 31
Lithuania - - - 0 5 6 3 6 9 2 3 3
Luxemburg 208 255 264 293 310 315 394 418 411 281 290 0
Hungary - - - 451 411 439 530 810 815 708 728 745
Netherlands 2.051 2.686 2.946 3.322 2.936 2.686 2.719 2.210 1.943 1.883 0 0
Poland - - - 104 172 184 310 341 277 340 417 438
Portugal 16 22 25 58 56 64 74 80 84 91 93 0
Romania - - - - - - 3 11 553 445 543 525
Slovenia - - - 125 331 176 186 148 153 42 49 48
Slovakia - - - 0 165 218 223 266 286 0 0
Sweden 851 852 892 1.003 1.167 1.271 1.415 1.653 1.113 1.401 1.604 1.695
UK 2.061 6.817 4.261 4.002 5371 6.592 6.689 6.650 5.712 0 0
Source: DG MOVE. Data for EU-10 Member States are included from 2003 onwards, for Bulgaria and Romania from 2006. Includes all public subsidies communicated to the Commission as well as subsidies that have been notified and authorized by the Commission under relevant State aid rules. The figures exclude compensation for services of general economic interest. EU- 27: Represents all Member States, which the calculation includes as of the year when data were available. SK: DG TREN estimates for 2008; UK: DG TREN estimates for 2006, 2007 and 2008.
In the above table, the EU Commission includes aid communicated by the states that are obliged to do so according to the European Treaties as members of the union (therefore where indicated in the table, the zero value means that they did not communicate aid and not that the aid amounted to nothing). The most recently joined members are thus included only after their admission to the Union, and the data for previous years are not reported as there were no notification requirements. As a result, the data relative to the total EU-27 is only shown as of 2006, the year in which a total of 42.8 billion euros of aid were distributed in the 25 countries (Cyprus and Malta do not have railways), while in the following year, 2007, this figure grew to 46.3 billion euros. In 2008, this figure seemingly reduced to 43.9 billion, however the table highlights an absence of notification of state aid by Italy. Considering that the total amounts both in the previous and following years were around 8 billion euros, we can estimate that the total payments of the 25 countries in that year amounted to around 52 billion.
In the following year, 2009, total state aid shown in the table was 46.2 billion, however the notifications of Great Britain and Slovakia are missing. Considering their total amounts, amounting to 6 billion for both countries together, we can estimate that, similarly, in this year total payment exceeded 52 billion. In 2010, the official total is 38.3 billion, however, the number of states that did not submit their notifications increased, now including the Netherlands and the Czech Republic as well as the UK and Slovakia. The estimated total for these four countries is 8.5 billion, bringing the total to just under 47 billion, a sharp reduction compared to the previous year.
Finally, in 2011, the latest year available, the official total amounted to 30.7 billion, however this is not very reliable due to the number of states not submitting notifications increasing to nine. Altogether, it can be estimated that the missing amount is around 17 billion, bringing the Union total to around 47-48 billion euros, probably higher than the previous year. Over the six-year period, 2006-11, total state aid in the Union is estimated at a little less than 290 billion, corresponding to an annual average of around 48 billion.
State aid to the railway sector in the EU pre-enlargement
The previous data, despite being incomplete, is very interesting and can be assessed for individual countries in comparison to the size of the national rail networks, the number of trains in circulation and the number of passengers and goods carried. Before proceeding with this analysis however, the 10 countries that have recently joined the EU should be excluded, both for their incomplete data over time and for their railway sectors being characterised differently from those of Western European Countries. Luxembourg, Ireland and Greece should also be excluded due to their small geographical size and limited rail networks.
For the remaining 12 countries that we will analyse, it should be noted that in 2011, half of them did not submit notifications for state aid. As a result, it is not possible to accurately reconstruct the missing values, and therefore, pending further updates from the EU Commission, the analysis is limited to the data from 2010.
Table 2 – State aid to the rail sector in the EU-12, 2000-2010, in millions of €.
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 TOTAL
EU-12 32.254 40.664 39.421 37.155 38.021 40.228 39.906 42.681 47.340 47.731 40.975 446.377
Austria 649 649 664 647 632 533 637 636 1900 1593 1537 10.076
Belgium 2.164 2.205 2.278 2.412 2.057 3.129 3.226 2.588 2.666 2.462 2.929 28.115
Denmark 672 731 714 813 813 916 891 945 1.125 1.140 1.195 9956
Germany 9.308 9.385 9.515 9.144 8.239 8.114 8.001 8.435 13.234 13.485 9.390 106.250
Spain 1.350 1.349 1.346 1.338 1.370 455 563 1.009 1.019 970 800 11.568
Finland 403 359 412 489 562 516 467 461 521 500 99 4.789
France 6.482 8.770 9.132 7.921 9.120 9.912 10.100 9.695 10.326 10.895 10.769 103.121
Italy 6.246 6.839 7.236 6.006 5.699 6.040 5.126 8.320 7.697 8.104 6.125 73.438
Netherlands 2.051 2.686 2.946 3.322 2.936 2.686 2719 2.210 1.943 1.883 1.794 27.176
Portugal 16 22 25 58 56 64 74 80 84 91 93 664
Sweden 851 852 892 1.003 1.167 1.271 1.415 1.653 1.113 1.401 1.604 13.222
UK 2.061 6.817 4.261 4.002 5.371 6.592 6.689 6.650 5.712 5.207 4.640 58.003
Source: DG MOVE. The data with a grey background has been estimated based on figures from regulators or the recipient national companies.
The data used is show in Table 2. In this table, four values not reported by the states were estimated on the basis of information available from national regulators or financial statements of the entities concerned. For Italy, the 2008 data includes only the payments to companies of the FS group in that year, derived from company accounts. The result given, therefore, is underestimated as it does not include state aid given to minor railway companies and any transfers made to the FS group in 2008 pertaining to different financial years and consequently not reported in the financial accounts.
As show in Table 2, in the 11 years considered, the 12 EU countries have received a total of 446 billion in state aid, equivalent to a 40.6 billion annual average. The country with the largest amount of subsidies is Germany, with 106 billion in total for this period, followed by France with 103 billion and Italy with 73 billion. In Italy, however, the 13.1 billion of debt until 2006 for the construction of high-speed lines, borne by the Treasury, was not notified. Considering this considerable figure, Italy’s total rises to nearly 87 billion over the period. Countries with sizable networks that have carried out important processes of market liberalisation are far apart in the total ranking of state aid: Great Britain with 58 billion and Sweden with only 13 billion.
It is evident that in order to assess the importance of state aid to the railway sector in the different countries, their annual amounts should be compared to the size of the national networks and its traffic. Italy and Great Britain, for example, have similar networks in terms of lengths (between 16 and 17 thousand kilometres) and very different subsidies; Germany and France have recorded much larger amounts of aid in absolute value than both Italy and the United Kingdom, but have roughly double the networks: 34 thousand km in Germany and 30 thousand km in France. Finally, Spain and Sweden have much lower amounts of aid in absolute value, despite having relatively large networks: 14 thousand km in Spain and 11 thousand km in Sweden. This simple exercise does not seem, however, to have so far been carried out systematically, probably due to difficulty at a Community level in obtaining complete and consistent data on the size and characteristics of the national rail networks and associated traffic.
Graph 6 summarises the weight of Italy on the overall railway sector of the 12 Western EU countries, the object of the study, in relation to certain dimensional aspects of the sector and the total state aid granted. As you can see, the Italian rail network only accounts for 11.5% of the total of the 12 countries, the track length is 9.7% and the annual units of traffic transported (passenger km plus tonne km of goods) is 11.3%. Instead, state aid in 2010 was almost 17% of the total.
Graph 6 – Weight of the Italian railway sector on the EU-12 total (2010)
(Values in %)
Source: Based on data from DG MOVE, EUROSTAT and UIC.
State aid in relation to the size of the rail sector
For the different countries included in the study, an analysis on state aid to the sector in relation to different dimension aspects is needed: (i) the total length of the network; (ii) the total length of the track, these two measures are justified by the fact that subsidies are mostly given to the networks; (iii) train km circulating on the network (variable as data for a larger number of countries is missing); (iv) total traffic (represented by traffic units that are conventionally given by passenger km plus tonne km of goods). In order to carry out this analysis, the length of the networks and tracks in the 12 countries have been verified by combining data available from Eurostat, the EU Commission and the UIC and verifying it with that of individual network operators where discrepancies or uncertainties were present.
The following graphs show these relationships for each of the 12 countries considered and for the 11 countries together with the exclusion of Italy. In relation to the extension of the network, the average annual state aid for the past four years (2007-10) has amounted to 457 thousand euros per km of line in Italy compared to an average value for all of the other countries of 291 thousand euros (Graph 7). The largest value for Italy compared to that given is 57%. Other major countries in the EU other than Italy (UK, FR, DE) recorded significantly lower values than outs between 330 and 350 thousand euros per year per km of line; finally, greatly reduced, are the values of Sweden, 130 thousand euros, and Spain, 71 thousand.
Graph 7 – Annual state aid per km of network
(Average value for the period 2007-2010 in thousands of euro)
Source: Based on data from DG MOVE, EUROSTAT and UIC.
Since this data for Italy may be influenced in an anomalous way by the cost of the completion of high-speed lines (even if the assumption of 13 million euros of debt until 2006 for the AV were not included), we redid the exercise for the entire 2001-2010 period, which shows that the average annual aid per km of network over the 11 years was 411 thousand euros in Italy compared to an average value for the other 11 countries of 265 thousand euros (Table 3). The highest value for Italy is 55%, thus almost identical to that of the most recent four years. All of the other countries total values are significantly less than ours: France and the UK around 320, Germany 280, Sweden 110 and Finland and Spain 70-80 thousand.
Table 3– State aid to the railway sector per km of network, 2000-2010, in €/1000
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 AVERAGE
EU-11 201 262 249 240 253 270 273 268 310 311 273 265
Belgium 624 638 647 685 582 883 906 725 759 688 818 723
Denmark 241 262 256 292 307 346 337 357 425 431 452 337
Germany 254 261 266 254 237 237 234 249 391 400 279 278
Spain 110 110 109 106 107 35 43 75 76 73 58 82
France 221 298 311 271 312 338 343 324 345 364 361 317
Italy 391 426 453 376 358 372 315 509 466 486 367 411
Netherlands 732 956 1.050 1.182 1.045 960 971 765 671 652 622 873
Austria 114 114 115 112 111 94 109 109 335 297 305 165
Portugal 6 8 9 21 20 23 26 28 30 32 33 21
Finland 69 61 70 84 98 90 79 78 88 84 17 74
Sweden 77 77 80 91 106 115 128 151 101 126 144 109
UK 121 400 250 235 325 407 413 410 352 322 287 320
Source: Our elaboration of data from DG MOVE (for aid), EUROSTAT and UIC (for network lengths). The EU-11 data excludes Italy.
Graph 8 – State aid per year per km of track
(Average value for the 2007-2010 period in thousands of euro)
Source: Based on data from DG MOVE, EUROSTAT and UIC.
A refinement of the previous analysis is relating the annual subsidies to the railway sector not in terms of network km, but in terms of track km, a relationship that can be considered more accurate than previous years (given the apparent correlation between management and construction costs and track lengths) and one that is able to avoid distortions in favour of countries that have a number of single-track lines that is lower than average (e.g. Sweden and Finland) and to the detriment of countries that have a number that is above-average (e.g. Belgium and the Netherlands).
In relation to km of track, the average yearly subsidy in the last four years in Italy was 317 thousand euros compared to an average total of 167 thousand for the other 11 countries (Graph 8). Italy consequently results as 90% higher. Even in this case all of the other major EU countries have significantly lower values than that of Italy: France around 210, the UK 180, Germany 160 and Sweden 90.
The final analysis, in not having enough statistical data in relation to annual train km circulating on the networks, we will examine subsidies in relation to the total traffic of passengers and goods measured by the units of traffic (conventionally given by passenger km plus tonne km of goods transported). Over the four-year period considered, the average annual subsidy per unit of traffic in Italy was 10.8 cents compared to an average value of the other 11 countries of 6.8 cents (Graph 9). In this case, the aid given to Italy is 59% higher than the European average. The other three major countries (UK, FR, DE) reported values between 5.9 and 8.6 cents per km, Sweden only 4.3 cents.
Graph 9 – State aid per year per unit of traffic (passenger km + tonne km of goods)
(Average value for the period 2007-2010 in cents)
Source: Based on data from DG MOVE, EUROSTAT and UIC.
In summarising the results of the previous analyses, we can see that the subsidies given to the rail sector in Italy fall into the average of the previous four years for which data regarding state aid given by the EU countries is available (2007-2010):
- 55% higher than the average of the other 11 countries of Western Europe in relation to the length of the national railway network (km of line);
- 90% higher in relation to the length of the track of the national network;
- 59% higher in relation to the units of traffic, passenger and freight, transported on the network.
The average of the three values, equal to 68%, may be used as a summary measure of the excess public subsidies paid to the Italian railway system compared to the EU average. In essence, compared to the average behaviour of the other states concerned, around three-fifths of the subsidies granted in Italy were equally distributed, while the remaining two-fifths would remain in public coffers. This proportion, derived from the experience of the four most recent years, can be reasonably extended to the whole period taken into consideration.
5. The effects of excess subsidies on public finance
Since Italian public finance granted the rail sector, according to the results of the EU Commission, 73.4 billion euros between 2001 and 2010, rising to 86.5 billion euros if we include the debt for the construction of the high speed lines transferred to the Treasury as of 2007, around 35 billion would not have been awarded if these choices were made in line with others made in Europe. The public sector would have not only saved this 35 billion euros in state aid, but it would also have spent less in interest on the public debt as a result of borrowing a lower sum to finance railway expenditure.
The costs accumulated by Italian public finance deriving from excess state aid, compared to the European average, given to the Italian railway sector between 2000 and 2010 are shown in Graph 10.
Graph 10 – Cumulative burden of public finances in Italy as a result of excessive state aid
(Millions of euros)
Source: Based on data from DG MOVE (state aid) and Banca d’Italia (average cost of public debt)
As can be observed, to the 35 billion of excess transferred between 2000 and 2010, emerging for this study, an additional 15 billion euros must be added for financial expenses accrued for interest on the public debt, estimated by assuming that the excess transfers to the rail sector were financed by the Treasury every year through borrowing and that annual interests paid on this borrowing is equal to the average cost of the public debt, calculated as the ratio between annual interest expenditure and the average debt stock over twelve months.
This leads to a total estimated cost of just under 50 billion for Italian public finance. However, this amount is considered underestimated, as it does not include transfers to the rail sector in the three years between 2011-2013, since it was not notified according in accordance with the periodic statistics on state aid published by the EU Commission. Considering a rough estimate of the latter, the magnitude of the excess rail expenditure in Italy would increase to around 60 billion in total for the 2000-2013 period.
6. Concluding Observations
This study represents a first attempt at analysing state aid to the railway sector in the Western countries of the European Union, carried out with the aim of assessing the dimensions of aid in relation to the main size variables of the sector, such as the lengths of the networks and tracks and total passenger and freight traffic transported. Although this is a very simple and preliminary exercise compared to a more complex analysis, it would seem that it has never been done before, probably due to the absence, on a Community level, of comprehensive and reliable data on the length and other features of national rail networks (the information and data on the Eurostat database are incomplete and inconsistent).
From the analysis, a highly differentiated situation in Europe emerges: (i) a group of countries with permanently lower subsidies (the Iberians, the Scandinavians and Austria); (ii) a group of countries with a medium level of subsidies (all of the major countries: Germany, France and the UK); (iii) a group of countries with permanently high subsidies (Italy, Denmark, Belgium and the Netherlands). These differences cannot be explained by analysing the relevant differences in network characteristics or levels of transport and therefore require important in-depth study in the future.
Over the last twenty years, the EU Commission has paid a lot of attention to the monitoring and comparison of state aid in many sectors of the economy, however, rail transport seems to represent a relevant exception, despite having been the major beneficiary of the aid in recent years, with a share higher than 40% of its total value in the Union, excluding those related to the economic crisis (and equal to nearly 60% in Italy). A consequence of the limited attention paid to state aid to the rail sector is that it is stationary over time in relation to EU GDP, contrasting with the tendency to lower it, which has instead occurred in all of the other remaining sectors and led to its reduction by half (and reduced to a quarter in Italy) in relation to GDP since the Commission began its systematic monitoring at the start of the 90s.
The idea that emerges from the reading of the specific rules and guidelines for the assessment of state aid to the rail sector, together with the severity demonstrated for other sectors and for different types of transport, for example aviation, is that rail transport has so far benefited from weakened forms of application that appear to be motivated: (i) partly by the need for modal rebalance recognised by national transport policies; (ii) partly by the natural monopolistic character of the network whose duplication is not economically feasible and thus does not adversely affect competition, at least intermodal, public financial support for construction, maintenance and exercise of the network; (iii) finally, by the non-competitive traditional structure, from a legal point of view, of even the transport service.
This situation, however, is set to change drastically with the opening up of services to competition, which has already been done in the European Union for the freight sector and in some countries, although only on a voluntary basis, even for the passenger sector. Today, aid consequently risks being distortive in those countries that have chosen to spontaneously bring forward liberalisation of the national passenger transport sector, however, like Italy, they have failed to remove the high levels of subsidies or at least make their allocation means non-distortive.
One gets the impression that the Commission’s approach has not yet been able to take these changes into account and that it is running the risk, in not opposing the aid as in the absence of competition it is not distortive, that potential competition is not able to occur due to state aid not being thwarted. The question that emerges is: “In the past, there was no competition in the rail transport sector as it was against the law, and as a result, state aid to the rail transport sector could not be harmful. Now that, at least in some states, the possibility of competition has been legally introduced, does state aid continue to not be detrimental as there is no competition at all? Or is there no competition because state aid given impedes its manifestation and it is therefore the aid that is detrimental?”.
This can be, for example, the case in Italy, a country in which according to this study state aid to the railway sector has resulted on average, over the most recent four years of data available (2007-2010), 55% higher than the average of the other 11 Western European countries with regards to network length, 90% with regards to the length of the track and 59% with regards to the units of traffic, passengers and goods, transported. The average of these three values, equal to 68%, can be used as a summary measure of the excess aid to the rail transport sector compared to the European average. In monetary terms, this illustrates an excess of 35 billion euros in public transfers in the 2000-2010 period, which highlighted an overall cost for public finance of around 50 billion euros if we add the interest charges accrued as a result of financing the aid with public debt.
The elevated state aid to the rail sector consequently results in both a major public finance problem and a potential factor of competition distortion in markets such as Italy that have already been legally opened.
Translation - Italian Quadro generale sugli aiuti di Stato
La Commissione Europea esercita e documenta da oltre quarant’anni le proprie azioni a favore della concorrenza e della costruzione del mercato interno. All’interno di queste politiche il controllo degli aiuti di Stato è divenuto un elemento fondamentale per garantire l’equa concorrenza. I Paesi membri intervengono talvolta mediante risorse pubbliche per promuovere o proteggere alcune attività economiche. Nonostante gli aiuti di Stato siano vietati dal trattato sul funzionamento dell’Unione europea, esistono alcune eccezioni giustificate da obiettivi di comune interesse (Unione europea, 2013).
Il regime di aiuti di Stato è stato elaborato gradualmente a partire da una situazione in cui vigevano una serie di complessi regimi nazionali (Mayhew, 1998). Nel 1973 la Corte di giustizia riconobbe alla Commissione la facoltà giuridica di chiedere agli Stati membri la restituzione, da parte delle imprese beneficiarie, degli aiuti illecitamente ricevuti in quanto non compatibili con il trattato. Nel decennio successivo si arrivò all’applicazione del suddetto principio in maniera strutturata all’interno di un quadro di una politica effettiva ed articolata e nella Relazione sulla politica della concorrenza del 1989 venne ribadito il concetto secondo cui, anche se tollerati in passato, gli aiuti di Stato andavano riesaminati nella loro compatibilità con il mercato comune. La disciplina degli aiuti di stato in Europa risulta complessa (Friederiszick, et al. 2006).
Una conseguenza dell’aumentata attenzione sulla disciplina in ambito di aiuti di Stato è stata l’evoluzione degli aiuti stessi da un’emanazione a pioggia ad un’erogazione mirata e verso una loro contrazione dato che gli aiuti complessivamente concessi sono passati dall’1,2% del PIL comunitario nel 1992 a poco meno della metà nel 2011 , al netto delle misure anticrisi. A seguito delle riforme accennate, le autorità nazionali garanti della concorrenza così come i tribunali nazionali hanno ricevuto l’autorizzazione per l’applicazione di tutte le norme antitrust dell’Unione europea, venendo di fatto equiparate alla Commissione all’interno della Rete europea della concorrenza. Se quanto sopra si riferisce al mercato interno, è da sottolineare che, a partire dagli anni novanta, la Commissione ha cercato di incoraggiare i principali partner commerciali ad attuare politiche analoghe attraverso negoziati bilaterali.
2. Le regole degli aiuti di Stato
Il titolo XII del TFUE , capo 1 (Regole di concorrenza) sezione 2, è composto dagli articoli 107, 108 e 109 il cui contenuto è di particolare interesse per questo studio .L’articolo 107 dispone che sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui sono in grado di incidere sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati ovvero mediante risorse statali sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza. In particolare, l’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE fornisce una definizione generale di aiuto di Stato che consiste nei quattro elementi cumulativi riportati qui di seguito :
- La misura deve essere concessa dallo Stato o tramite risorse statali;
- La misura deve concedere un vantaggio selettivo (ossia favorire alcune imprese, la produzioni di taluni beni o la fornitura di taluni servizi);
- La misura deve comportare una (potenziale) distorsione della concorrenza;
- La misura deve incidere sugli scambi tra Stati membri.
Nel caso degli aiuti statali al settore ferroviario è evidente che anche nell’ipotesi di assetto monopolistico del medesimo, comunque in via di graduale superamento per effetto dell’evoluzione della disciplina comunitaria, essi sono almeno in grado di concedere un vantaggio selettivo al trasporto ferroviario a danno di modalità concorrenti, quali il trasporto aereo. Qui vi può essere tuttavia la giustificazione del riequilibrio modale, dettato anche dal ben più favorevole impatto ambientale del trasporto ferroviario. Molto più rilevanti sono invece i rischi di distorsione della concorrenza quando l’assetto monopolistico del settore ferroviario viene superato, per effetto di norme comunitarie che si applicano all’intera Unione come nel caso del trasporto merci, oppure per scelte nazionali volontarie, come risultano quelle adottate in Italia e in alcuni altri paesi per il trasporto passeggeri. In tale ipotesi gli aiuti concessi a singole imprese di trasporto ferroviario richiedono adeguati approfondimenti e valutazioni specifiche di congruità e proporzionalità mentre meno problematici appaiono gli aiuti ai gestori di rete, purché risultino adeguatamente separati dalle imprese di trasporto e in tal modo non siano in grado di operare sovvenzioni incrociate. L’EEA (2007) tenta di definire la struttura e l’ammontare dei sussidi erogati alle differenti modalità.
Nel quadro generale sugli aiuti in precedenza delineato sono considerati compatibili gli aiuti a carattere sociale concessi ai singoli consumatori, a condizione che vengano dati senza discriminazioni determinate dall'origine dei prodotti, gli aiuti destinati a coprire le spese derivanti da calamità naturali o da altri eventi eccezionali e gli aiuti concessi all'economia di determinate regioni. Inoltre possono considerarsi compatibili: gli aiuti destinati a favorire lo sviluppo economico di regioni dove il tenore di vita sia relativamente basso o vi sia forte disoccupazione o sottoccupazione; gli aiuti destinati a promuovere la realizzazione di un importante progetto di comune interesse europeo o a porre rimedio a un grave turbamento dell'economia dello Stato membro; gli aiuti destinati ad agevolare alcune attività economiche di determinate regioni che non alterino le condizioni degli scambi; gli aiuti volti a promuovere la conservazione del patrimonio; altre categorie di aiuti determinate con decisione del Consiglio su proposta della Commissione U.E.
L'Articolo 108 afferma che la Commissione esamina con gli Stati membri i regimi di aiuti esistenti negli Stati stessi. Nel caso in cui la Commissione constati che un aiuto concesso da uno Stato non è compatibile con il mercato interno o che questo sia stato attuato in modo abusivo, decide che il Paese interessato debba sopprimerlo o modificarlo nel termine da essa fissato. Il Regolamento (CE) n. 800/2008, elenca alcune categorie di aiuti compatibili con il mercato comune, autorizzando la Commissione ad esentarli dall'obbligo di notifica . Le categorie di aiuti compatibili sono: (INSERIRE IMMAGINE)
Gli aiuti al settore ferroviario non rientrano pertanto tra quelli esentabili dall’obbligo di notifica.
Servizi di interesse economico generale (SIEG)
Il concetto di Servizi di interesse economico generale è desumibile dal Glossario dei termini utilizzati nell’ambito della politica di concorrenza dell’UE: antitrust e controllo delle concentrazioni (2003) secondo cui i SIEG sono servizi di natura economica la cui fornitura può essere considerata nell’interesse generale, quale, ad esempio, la fornitura di base, accessibile al pubblico, di energia, telecomunicazioni, servizi postali, trasporti, acqua e servizi di smaltimento rifiuti.. Le loro definizioni sono tuttavia soggette al controllo della Commissione per eventuali casi di errore manifesto laddove gli Stati membri incaricano specificatamente alcune imprese, a norma dell’articolo 86, paragrafo 2, del trattato CE, di fornire i servizi d’interesse economico generale. La definizione precisa dei compiti assegnati all’impresa incaricata del servizio pubblico è un elemento importante per valutare se e in quale misura sia giustificato che lo Stato conceda all’impresa diritti esclusivi o fondi per assicurare l’adempimento del compito assegnatole.
Aiuti specifici
Sotto la voce “aiuti specifici” rientrano una serie di aiuti di Stato: a sostegno degli investimenti in capitale di rischio nelle PMI, sotto forma di garanzia, nell’assicurazione del credito all’esportazione a breve termine, nelle vendite di terreni e di fabbricati di proprietà pubblica, nelle misure di tassazione diretta delle imprese, a favore del cinema e dell'audiovisivo, per la diffusione di servizi pubblici, nei servizi pubblici di radiodiffusione e, caso di nostro diretto interesse,alle imprese ferroviarie (settore che è stato oggetto delle “Linee guida comunitarie per gli aiuti di Stato alle imprese ferroviarie” di cui si riferisce nei prossimi paragrafi).
Aiuti ammissibili nel trasporto ferroviario
Sebbene, l’articolo 107 disponga che sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza, l’esame della compatibilità degli aiuti è effettuato con riferimento all’obiettivo d’interesse comune alla cui realizzazione l'aiuto è finalizzato. In linea di principio, nel valutare la compatibilità degli aiuti, la Commissione applica specifici criteri definiti per ciascuna delle categorie di aiuti riferibili al settore ferroviario quali, ad esempio,aiuti richiesti dalle necessità del coordinamento dei trasporti, aiuti alla ristrutturazione delle imprese ferroviarie, aiuti alle piccole e medie imprese, aiuti per la protezione dell'ambiente, aiuti erogati per compensare i costi di certi obblighi di servizio pubblico e, nell'ambito di contratti di servizio pubblico, aiuti a finalità regionale. In un recente articolo, Wellings (2013) sottolinea come gli aiuti al settore ferroviario siano aumentati notevolmente negli ultimi anni in diversi paesi e sostiene la necessità di ulteriori riforme strutturali al fine di alleggerire il peso per i contribuenti.
Di seguito sono esposti i criteri indicati per la valutazione di ogni tipologia.
Sostegno e finanziamento delle infrastrutture
Il paragrafo 2.2 delle Linee guida comunitarie per gli aiuti di Stato alle imprese ferroviarie mette in evidenza il ruolo fondamentale delle infrastrutture ferroviarie, tanto per l’interoperatività quanto per lo sviluppo dell’alta velocità, nonché per la sua sicurezza . I finanziamenti pubblici per lo sviluppo delle infrastrutture possono costituire un aiuto di Stato. Secondo la Corte di giustizia occorre valutare se il provvedimento a favore delle infrastrutture sia in grado di generare un alleggerimento degli oneri ordinari che gravano sul bilancio delle imprese ferroviarie. Affinché ciò avvenga è necessario che le imprese beneficiarie ricavino un vantaggio selettivo derivante dal finanziamento delle infrastrutture. Nei casi in cui l’utilizzo dell’infrastruttura sia effettivamente aperto a tutti gli utenti potenziali in maniera non discriminatoria ed il canone d’accesso fatturato nei metodi e a livelli conformi alla legislazione comunitaria (direttiva 2001/14/CE), la Commissione ritiene che il finanziamento pubblico delle infrastrutture non debba considerarsi aiuto di Stato. Considerando che le riforme avviate con la Direttiva 91/440/EEC hanno principalmente tre obiettivi: sviluppare il traffico, favorire la qualità del servizio e migliorare l'efficienza economica, Dehornoy (2011) tenta di valutare il terzo obiettivo.
Acquisto e rinnovo del materiale rotabile
Il paragrafo relativo agli aiuti per l’acquisto e il rinnovo del materiale rotabile si fonda sula considerazione della tipologia e soprattutto sull’età della flotta in Europa che in molti Stati è particolarmente datata. La commissione si è posta come obiettivo il rinnovo del parco rotabile – quantificabile nell’ 1% annuo – in quanto necessario:
- Al mantenimento della competitività del trasporto ferroviario rispetto alle altre forme di trasporto;
- Per ridurre l’impatto ambientale del trasporto ferroviario.
Pertanto, a determinate condizioni, gli aiuti classificabili come aiuti all’acquisto e rinnovo del materiale rotabile sono compatibili con le regole comunitarie in materia di concorrenza. Anche se, in tema di aiuti regionali in favore degli investimenti iniziali, nel settore dei trasporti le spese destinate all'acquisto di materiale rotabile non sono ammissibili per gli aiuti, tale norma può essere derogata quando si tratti del trasporto passeggeri per ferrovia. Ciò in virtù del fatto che il materiale rotabile in questo settore può essere stabilmente assegnato a linee o servizi specifici. Pertanto, nel rispetto di alcune condizioni le spese per l'acquisto del materiale rotabile si considerano sovvenzionabili.
La deroga vale per tutti i tipi di investimento, sia per l'acquisto iniziale che per la sostituzione del materiale, purché sia adibito al servizio su linee che servono regolarmente una regione che beneficia degli aiuti di cui all'art. 87 del trattato, una regione ultra periferica o una regione a bassa densità di popolazione . Infine, se all'impresa beneficiaria è stata affidata la prestazione di SIEG implicanti l'acquisto, il rinnovo o entrambi di materiale rotabile e già percepisce una compensazione, questa deve essere presa in considerazione in sede di concessione all'impresa di un aiuto regionale, al fine di evitare una sovra compensazione.
Cancellazione di debiti
Questa tipologia si basa sulla considerazione storica che le imprese ferroviarie hanno spesso conosciuto fasi di pesante indebitamento a causa degli investimenti, fenomeno che ancora interessa diversi gestori di rete. La direttiva 91/440/CEE riconosce questa situazione indicando che gli Stati membri devono «garantire che le imprese ferroviarie pubbliche esistenti godano di una sana struttura finanziaria» prevedendo la possibilità di «ristrutturazione finanziaria». La direttiva stabilisce inoltre che gli Stati membri «istituiscono, insieme alle imprese ferroviarie pubbliche esistenti, meccanismi adeguati per contribuire a ridurre l'indebitamento di tali imprese fino ad un livello che non ostacoli una gestione finanziaria sana e per attuare il risanamento della loro situazione finanziaria». Il medesimo articolo prevede l'ipotesi della concessione di aiuti di Stato «destinati all'eliminazione dei debiti di cui al presente articolo» e dispone che la concessione di questi aiuti deve avvenire nell'osservanza degli articoli 73, 87 e 88 del trattato CE. A seguito della direttiva suddetta, la ristrutturazione dei debiti avviene con strumenti differenti.
- Trasferimento di una parte o di tutti i debiti all'ente incaricato della gestione delle infrastrutture;
- Creazione di enti separati per il finanziamento dei progetti d'infrastruttura (ad esempio le linee ad alta velocità);
- Ristrutturazione finanziaria delle imprese ferroviarie, effettuata in particolare mediante la cancellazione di una parte o della totalità dei debiti.
Ristrutturazione di un ramo merci
L’aiuto statale per la ristrutturazione di un ramo merci in difficoltà economica è un caso particolare, di minor interesse per il presente lavoro. In linea generale la valutazione della compatibilità è basata sugli orientamenti in vigore per gli aiuti per la ristrutturazione del 2004, i quali non prevedono deroghe per le imprese ferroviarie. Inoltre gli aiuti alla ristrutturazione sono solitamente destinati ad unità economiche provviste di personalità giuridica mentre solitamente le imprese ferroviarie non hanno separato il ramo merci da quello passeggeri. Nonostante queste difficoltà, alcuni aiuti destinati alle imprese ferroviarie che consentivano di risolvere situazioni critiche del segmento merci potevano essere considerati leciti, a determinate condizioni,in un periodo transitorio che comprendeva le ristrutturazioni notificate fino al 1° gennaio 2010.
Coordinamento dei trasporti
Gli aiuti richiesti dalle necessità di coordinamento dei trasporti sono considerati compatibili con il trattato purché non rechino pregiudizio agli interessi generali della Comunità. Con l’espressione “coordinamento dei trasporti” non si intende solo il fatto di agevolare lo sviluppo, ma uno specifico intervento pubblico che orienti l'evoluzione del settore dei trasporti nell'interesse generale. Tuttavia a seguito delle misure pro liberalizzazione, la necessità di un coordinamento si è affievolita. Infatti, in un mercato liberalizzato ed efficiente, il coordinamento avviene ad opera degli operatori. Nonostante questo, in molti casi gli investimenti per lo sviluppo delle infrastrutture continuano ad essere realizzati dal settore pubblico e, anche dopo la liberalizzazione, possono sussistere fallimenti che giustificano un intervento dello Stato. Anche in questo caso gli aiuti possono assumere differenti forme:
- All'utilizzazione dell'infrastruttura, concessi alle imprese ferroviarie che si fanno carico delle spese relative all'infrastruttura utilizzata;
- Diretti a far diminuire i costi esterni;
- A favore dell’interoperatività, alla sicurezza, all’eliminazione di ostacoli tecnici, alla riduzione dell’inquinamento acustico;
- Alla ricerca e sviluppo.
In definitiva gli aiuti per queste finalità che risultano necessari e proporzionati sono da considerarsi compatibili.
Garanzie concesse dallo Stato
La comunicazione della Commissione sull'applicazione degli articoli 87 e 88 del trattato agli aiuti di Stato concessi sotto forma di garanzie definisce le regole applicabili alle garanzie di Stato anche nel settore del trasporto ferroviario. La comunicazione della Commissione (GU C 71 dell'11.3.2000, pag. 14.) recita: «La Commissione considera come aiuti di Stato concessi in forma di garanzia anche le condizioni di finanziamento preferenziali ottenute da imprese il cui regime giuridico escluda il fallimento o altre procedure concorsuali oppure preveda esplicitamente la concessione di garanzie statali o il ripianamento delle perdite da parte dello Stato». In linea generale, le garanzie concesse in settori relativamente concorrenziali sono incompatibili con il trattato CE. Le garanzie suddette costituiscono aiuti effettivi e gli Stati membri interessati sono invitati a comunicarne alla Commissione le modalità di applicazione e i provvedimenti che intendono adottare per abrogarli.
3. Dimensioni e tendenze degli aiuti di Stato nell’U.E. e in Italia
In un orizzonte di lungo periodo, il trentennio compreso dagli anni ottanta ad oggi, il livello degli aiuti di Stato nelle economie europee mostra un netto trend al ribasso. Infatti, negli anni ottanta la quota del Prodotto interno lordo totale dell’Unione europea destinato agli aiuti si attestava a circa il 2%, nel decennio successivo si è ridotta all’1% per poi assestarsi a valori oscillanti tra lo 0,5 e lo 0,6% negli anni più recenti Nel 2011, ultimo anno disponibile , gli stati membri dell’UE hanno garantito una copertura finanziaria di poco inferiore ai 64,3 miliardi di euro (l’anno precedente era di 74 miliardi di euro) di aiuti, categorizzati come non riconducibili a situazioni di crisi (non-crisisaid),pari a circa lo 0,5%del Pil europeo.
Questi dati, che possono essere distinti in base al settore beneficiario (imprese manifatturiere, di servizi finanziari e non finanziari, dell’agricoltura, della pesca e dei trasporti) escludono tuttavia gli aiuti al trasporto ferroviario, settore che sembra godere di un regime speciale anche in senso statistico. Infatti mentre i dati relativi a tutti gli altri settori godono di un regolare aggiornamento dei dati e di una completa copertura, nel caso degli aiuti al settore ferroviario vi sono numerose carenze e ritardi di comunicazione, come si vedrà nella seconda parte del lavoro, che rendono i dati non sommabili a quelli degli altri se non alterandone completezza e significatività. Per queste ragioni essi sono tradizionalmente contabilizzati e pubblicati dalla stessa Commissione in forma separata.
Per l’anno 2011 gli aiuti di Stato al settore ferroviario comunicati alla Commissione ammontano a 30,7 miliardi ai quali vanno tuttavia aggiunti gli aiuti erogati dagli Stati che non ancora provveduto alla notifica, stimabili in poco meno di 17 miliardi. Il totale degli aiuti al settore ferroviario ammonterebbe in conseguenza ad oltre 47 miliardi e il totale generale degli aiuti di stato europei ad oltre 111 miliardi. Di essi il settore che beneficia degli aiuti più consistenti, ferrovie escluse, è quello manifatturiero con 39 miliardi e il 33% del totale (Graf.1). Gli aiuti alle ferrovie regolarmente notificati rappresentano invece il 28% del totale, valore che sale tuttavia al 43% se vi includiamo la stima degli aiuti non notificati. Il trasporto ferroviario risulta pertanto il primo settore beneficiario di aiuti di Stato nell’Unione.
Una seconda considerazione riguarda il fatto che gli aiuti alle ferrovie come quota del Pil non risultano inoltre essersi ridotti in maniera netta nel tempo a differenza di quanto si è verificato per l’insieme degli aiuti di Stato a tutti i restanti settori. Come illustrato nel Graf. 2, questi ultimi sono passati dall’1,2% del Pil all’inizio del decennio ’90 allo 0,5% nel 2011. Per quanto riguarda invece gli aiuti al settore ferroviario la riduzione è stata molto meno marcata e ha riguardato solo il decennio ’90: dallo 0,5% del Pil del 1992 a poco meno dello 0,4 all’inizio degli anni 2000. Per tutto il resto del decennio la quota è invece rimasta stazionaria, salvo risalire negli anni della recessione forse a dimostrazione di una sostanziale incomprimibilità di fatto della spesa pubblica ferroviaria.
Graf. 1 – Aiuti di Stato nell’Unione Europea per settore beneficiario (2011)
(Dati in % del totale con esclusione dei ‘crisis-aid’)
Fonte: elaborazioni su dati Commissione U.E.
La differente dinamica degli aiuti di Stato tra settore ferroviario e restanti settori nell’U.E. è resa particolarmente evidente dalla differente inclinazione delle due linee di trend tracciate nel Graf. 2 in relazione alle due variabili. Esse evidenziano una convergenza tra i due valori, con i sussidi al trasporto ferroviario apparentemente destinati, in assenza di interventi, a superare in pochi anni l’insieme dei rimanenti.
Graf. 2 – Aiuti di Stato nell’Unione Europea (1990-2011)
(Dati in % del Pil)
Fonte: elaborazioni su dati Commissione U.E.
L’analisi precedente sulle tendenze degli aiuti di Stato nell’U.E. al settore ferroviario rispetto ai restanti settori produce risultati di equivalente se non maggiore interesse qualora ripetuta per il caso italiano. In questo caso occorre precisare che mentre è stato agevole ricostruire valori assoluti e peso sul Pil degli aiuti italiani al netto del settore ferroviario, non altrettanto più dirsi per questo settore prima dell’anno 2000 .
Graf. 3 – Aiuti di Stato nell’U.E. e in Italia, ferrovie escluse (1990-2011)
(Dati in % del Pil)
Fonte: elaborazioni su dati Commissione U.E.
Il Graf. 3 mostra il più rapido percorso di riduzione che ha riguardato gli aiuti di Stato al netto del settore ferroviario in Italia rispetto all’U.E.: all’inizio del decennio ’90 il loro peso sul Pil era quasi il doppio rispetto all’Unione Europea ma nel corso del decennio, probabilmente per effetto dei vincoli di finanza pubblica che hanno interessato il nostro paese, si riduceva di circa tre quarti portandosi al di sotto di quello medio comunitario. Nel 2011 essi rappresentavano meno di un quarto di punto di Pil, la metà rispetto all’intera Unione.
Questo virtuoso percorso di riduzione non si è tuttavia esteso agli aiuti di Stato alle ferrovie italiane. Come si può verificare dal Graf. 4, una diminuzione degli aiuti come quota del Pilè avvenuta nella seconda metà degli anni ’90 ma essa è stata recuperata nei primi anni 2000. Dal 2007 in avanti, inoltre, gli aiuti alle ferrovie risultano stabilmente più consistenti rispetto agli aiuti aggregati a tutti gli altri settori economici. Questa peculiarità del caso italiano è illustrata dal Graf. 5 il quale evidenzia come quasi il 60% degli aiuti di Stato totali erogati nel nostro paese nell’anno 2010, pari a poco meno di 10,5 miliardi di euro, sia stato destinato al settore ferroviario. Appare pertanto necessario cercare di individuare quali fattori dimensionali del trasporto ferroviario od obiettivi specifici di politica dei trasporti giustifichino un così consistente e stabile nel tempo impegno finanziario per le casse pubbliche .
Graf. 4 – Aiuti di Stato in Italia (1994-2011)
(Dati in % del Pil)
Fonte: elaborazioni su dati Commissione U.E.
Graf. 5 – Aiuti di Stato in Italia per settore beneficiario (2010)
(Dati in % del totale con esclusione dei ‘crisis-aid’)
Fonte: elaborazioni su dati Commissione U.E.
4. Gli aiuti di Stato al settore ferroviario nei singoli paesi dell’U.E.
Dopo aver ricostruito il quadro istituzionale della regolazione degli aiuti di Stato al settore ferroviario nell’Unione Europea e le dimensioni complessive del fenomeno, si approfondiscono ora i singoli paesi con la finalità di individuare dei benchmark con i quali confrontare il caso italiano. La Commissione U.E. aggiorna annualmente una tabella riepilogativa, la cui ultima versione è integralmente riportata nella Tab. 1, indicante per ogni paese gli aiuti complessivi, comunicati dagli Stati, che sono conferiti all’insieme degli attori del trasporto ferroviario: gestori di rete e operatori del trasporto.
Tab. 1– Aiuti di Stato al settore ferroviario nell’EU-27, 2000-2011, in milioni di €.
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
EU-27 - - - - - - 42807 46345 43866 46216 38320 30674
Austria 649 649 664 647 632 533 637 636 1900 1593 1537 0
Bulgaria - - - - - - 61 102 121 155 168 173
Belgium 2.164 2.205 2.278 2.412 2.057 3.129 3.226 2.588 2.666 2.462 2.929 3.239
Czech Rep. - - - 239 239 264 270 317 407 499 0 0
Denmark 672 731 714 813 813 916 891 9.45 1.125 1.140 1.195 1.281
Germany 9.308 9.385 9.515 9.144 8.239 8.114 8.001 8.435 13.234 13.485 9.390 9.496
Estonia - - - 12 12 12 12 14 16 17 421 18
Greece 446 625 552 636 329 257 275 397 397 549 536 436
Spain 1.350 1.349 1.346 1.338 1.370 455 563 1.009 1.019 970 800 0
Finland 403 359 412 489 562 516 467 461 521 500 99 103
France 6.482 8.770 9.132 7.921 9.120 9.912 10.100 9.695 10.326 10.895 10.769 12.043
Ireland 373 440 491 544 416 576 603 797 728 613 587 400
Italy 6.246 6.839 7.236 6.006 5.699 6.040 5.126 8.320 8.104 6.125 0
Latvia - - - 3 15 23 31 37 50 41 37 31
Lithuania - - - 0 5 6 3 6 9 2 3 3
Luxemburg 208 255 264 293 310 315 394 418 411 281 290 0
Hungary - - - 451 411 439 530 810 815 708 728 745
Netherlands 2.051 2.686 2.946 3.322 2.936 2.686 2.719 2.210 1.943 1.883 0 0
Poland - - - 104 172 184 310 341 277 340 417 438
Portugal 16 22 25 58 56 64 74 80 84 91 93 0
Romania - - - - - - 3 11 553 445 543 525
Slovenia - - - 125 331 176 186 148 153 42 49 48
Slovakia - - - 0 165 218 223 266 286 0 0
Sweden 851 852 892 1.003 1.167 1.271 1.415 1.653 1.113 1.401 1.604 1.695
UK 2.061 6.817 4.261 4.002 5371 6.592 6.689 6.650 5.712 0 0
Fonte: DG MOVE. Data for EU-10 Member States are included from 2003 onwards, for Bulgaria and Romania from 2006. Includes all public subsidies communicated to the Commission as well as subsidies that have been notified and authorized by the Commission under relevant State aid rules. The figures exclude compensation for services of general economic interest.EU- 27: Represents all Member States which the calculation includes as of the year when data were available. SK: DG TREN estimates for 2008; UK: DG TREN estimates for 2006, 2007 and 2008.
Nella tabella precedente la Commissione U.E. include gli aiuti comunicati dagli Stati che sono obbligati in tal senso in base ai trattati europei in quanto aderenti all’Unione (e dunque ove indicato in tabella il valore zero si intende che non vi sono stati aiuti notificati e non che essi sono nulli). I paesi di più recente adesione sono dunque compresi solo a seguito alla loro ammissione all’Unione e i dati relativi agli anni precedenti non sono riportati in quanto non sussistevano obblighi di notifica. Per questa ragione i dati relativi al totale UE-27 sono indicati solo a partire dal 2006, anno in cui sono stati erogati nei 25 paesi (Cipro e Malta non hanno reti ferroviarie) aiuti complessivi per un ammontare di 42,8 miliardi di euro mentre nell’anno successivo, il 2007, essi crescono a 46,3 miliardi. Nel 2008 essi si riducono apparentemente a 43,9 miliardi ma la tabella evidenzia tuttavia l’assenza di notifica degli aiuti di Stato da parte italiana. Considerando che il loro ordine di grandezza tanto nell’anno precedente quanto nel seguente è di 8 miliardi di euro, possiamo stimare che l’esborso totale nei 25 paesi sia stato in realtà pari nell’anno a circa 52 miliardi.
Nell’anno successivo, il 2009, il totale degli aiuti di stato risultante dalla tabella è di 46,2 miliardi, mancando tuttavia le notifiche di Gran Bretagna e Slovacchia. Considerando il loro ordine di grandezza, pari a 6 miliardi per l’insieme dei due paesi, possiamo stimare che anche in questo anno l’esborso totale abbia superato i 52 miliardi. Nel 2010 il totale ufficiale è di 38,3 miliardi ma tuttavia si accresce il numero di stati che non presentano notifiche, oltre a UK e Slovacchia anche Olanda e Rep. Ceca. Il totale stimato per questi quattro paesi è di 8,5 miliardi, dato che porterebbe il totale a poco meno di 47 miliardi, dunque in netta riduzione rispetto all’anno precedente. Infine nel 2011, ultimo anno disponibile, il totale ufficiale è di 30,7 miliardi, risultando tuttavia poco attendibile per effetto della crescita a nove del numero di stati che non presentano notifiche. Nel loro insieme è stimabile che il dato mancante si avvicini ai 17 miliardi, portando il totale dell’Unione ancora a 47-48 miliardi, probabilmente in crescita rispetto all’anno precedente. Nei sei anni considerati, 2006-11, il totale degli aiuti di stato nell’Unione è in conseguenza stimabile in poco meno di 290 miliardi, corrispondenti a una media annua di 48 miliardi.
Gli aiuti al settore ferroviario negli Stati dell’U.E. pre allargamento
I dati precedenti, pur incompleti, sono di elevato interesse e si prestano ad essere valutati per singoli paesi in raffronto alle dimensioni delle reti ferroviarie nazionali, al numero dei treni che vi circolano e alla quantità dei passeggeri e delle merci che su di esse trasportano. Prima di procedere con tale analisi è tuttavia opportuno escludere dalla valutazione i 10 paesi di più recente adesione all’U.E., sia per l’incompletezza temporale dei loro dati sia soprattutto in quanto caratterizzati da una storia del settore ferroviario differente da quella dei paesi dell’Europa occidentale. E’ inoltre opportuno escludere anche tre paesi caratterizzati da limitate dimensioni geografiche e reti ferroviaria contenuta quali Lussemburgo, Irlanda e Grecia.
Per i restanti 12 paesi per quali si desidera proseguire l’analisi occorre inoltre constatare che nell’anno 2011 la metà di essi non risulta aver presentato notifiche per aiuti di Stato. In conseguenza, non essendo possibile ricostruire con precisione i valori mancanti, si è dovuto, nell’attesa di ulteriori aggiornamenti da parte della Commissione U.E.,limitare l’analisi all’anno 2010.
Tab. 2– Aiuti di Stato al settore ferroviario EU-12, 2000-2010, in milioni di €.
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 TOTALE
EU-12 32.254 40.664 39.421 37.155 38.021 40.228 39.906 42.681 47.340 47.731 40.975 446.377
Austria 649 649 664 647 632 533 637 636 1900 1593 1537 10.076
Belgium 2.164 2.205 2.278 2.412 2.057 3.129 3.226 2.588 2.666 2.462 2.929 28.115
Denmark 672 731 714 813 813 916 891 945 1.125 1.140 1.195 9956
Germany 9.308 9.385 9.515 9.144 8.239 8.114 8.001 8.435 13.234 13.485 9.390 106.250
Spain 1.350 1.349 1.346 1.338 1.370 455 563 1.009 1.019 970 800 11.568
Finland 403 359 412 489 562 516 467 461 521 500 99 4.789
France 6.482 8.770 9.132 7.921 9.120 9.912 10.100 9.695 10.326 10.895 10.769 103.121
Italy 6.246 6.839 7.236 6.006 5.699 6.040 5.126 8.320 7.697 8.104 6.125 73.438
Netherlands 2.051 2.686 2.946 3.322 2.936 2.686 2719 2.210 1.943 1.883 1.794 27.176
Portugal 16 22 25 58 56 64 74 80 84 91 93 664
Sweden 851 852 892 1.003 1.167 1.271 1.415 1.653 1.113 1.401 1.604 13.222
UK 2.061 6.817 4.261 4.002 5.371 6.592 6.689 6.650 5.712 5.207 4.640 58.003
Fonte: DG MOVE. I dati su sfondo grigio sono stati stimati in base a dati dei regolatori o delle imprese nazionali beneficiate.
I dati utilizzati sono riportati nella Tab. 2. In essa quattro valori non comunicati dagli Stati sono stati stimati sulla base delle informazioni disponibili dai regolatori nazionali o dai bilanci degli enti interessati. Nel caso dell’Italia il dato del 2008 comprende solo le erogazioni alle imprese del gruppo FS di competenza dell’esercizio, desunte dai bilanci aziendali. Si tratta in conseguenza di un dato sottostimato in quanto non include gli aiuti di Stato alle imprese ferroviarie minori ed eventuali trasferimenti al gruppo FS effettuati nel 2008 ma di competenza di esercizi diversi e in conseguenza non riportati nel bilancio.
Come riportato nella Tab. 2 negli 11 anni considerati i 12 paesi dell’Unione hanno assorbito complessivamente 446 miliardi di aiuti di Stato, corrispondenti a 40,6 miliardi medi annui. Il paese con le sovvenzioni maggiori risulta la Germania, con 106 miliardi totali nel periodo, seguito dalla Francia con 103 miliardi e dall’Italia con 73 miliardi. Nel caso dell’Italia non risultano tuttavia notificati nell’anno 2006 i 13,1 miliardi di accollo in capo al Tesoro del debito sino ad allora contratto per la costruzione delle linee ad alta velocità. Considerando anche questa consistente cifra il totale dell’Italia sale a quasi 87 miliardi nel periodo. Risultano invece molto distanziati nella classifica totale degli aiuti di Stato i paesi con reti rilevanti che hanno realizzato importanti processi di liberalizzazione del mercato: la Gran Bretagna con 58 miliardi di euro e la Svezia con soli 13 miliardi di euro.
E’ evidente che al fine di valutare la consistenza degli aiuti al settore ferroviario nei diversi paesi il loro ammontare annuo va rapportato alle dimensioni delle reti nazionali e del relativo traffico. Italia e Gran Bretagna, ad esempio, hanno reti di lunghezza molto simile (tra i 16 e i 17 mila km) e sussidi molto diversi; a loro volta Germania e Francia hanno registrato aiuti molti più consistenti in valore assoluto sia dell’Italia che del Regno Unito ma dispongono di reti all’incirca doppie: 34 mila km la Germania e 30 mila la Francia. Spagna e Svezia, infine, hanno beneficiato di aiuti ridotti in valore assoluto pur essendo dotate di reti relativamente estese: 14 mila km la Spagna e 11 mila la Svezia. Questo semplice esercizio non sembra tuttavia essere stato sinora sistematicamente svolto probabilmente anche per una certa difficoltà a livello comunitario a disporre di dati completi ed omogenei sull’estensione e caratteristiche delle reti ferroviarie nazionali e del relativo traffico.
Il Graf. 6 sintetizza il peso dell’Italia all’interno del settore ferroviario complessivo dei 12 paesi dell’U.E. occidentale, oggetto dello studio, in relazione ad alcuni aspetti dimensionali del settore e agli aiuti di Stato complessivi erogati. Come si può osservare, la rete ferroviaria italiana è solo l’11,5% di quella totale dei 12 paesi, la lunghezza dei binari il 9,7% e le unità di traffico annue trasportate (passeggeri km più tonnellate km di merci) l’11,3% Invece gli aiuti di Stato sono stati nel 2010 quasi il 17% di quelli totali.
Graf. 6 – Peso del settore ferroviario italiano sul totale EU-12 (2010)
(Valori %)
Fonte: elaborazioni su dati DG MOVE, EUROSTAT e UIC.
Gli aiuti di Stato in relazione alle dimensioni del settore ferroviario
Per i diversi paesi oggetto dello studio è necessaria un’analisi che consideri gli aiuti di Stato al settore in rapporto a diversi aspetti dimensionali del medesimo: (i) lunghezza totale della rete; (ii) lunghezza totale dei binari, queste due grandezze giustificate dall’essere i sussidi prevalentemente destinati alle reti; (iii) treni km circolanti sulle reti (variabile per la quale mancano tuttavia i dati per un numero elevato di paesi); (iv) traffico complessivo (rappresentato dalle unità di traffico che sono date convenzionalmente dai passeggeri km più le tonnellate km di merci).Al fine di effettuare questa analisi si è preventivamente verificata la lunghezza della rete e dei binari nei 12 paesi incrociando i dati disponibili di fonte Eurostat, Commissione U.E. ed UIC e verificando i dati con quelli dei singoli gestori nazionali di rete ove presenti discrepanze o incertezze.
I grafici seguenti riportano tali rapporti per ognuno dei 12 paesi considerati e per l’insieme degli 11 con esclusione dell’Italia. In relazione all’estensione della rete gli aiuti di Stato medi annui per il quadriennio più recente (2007-10) sono stati pari in Italia a 457 mila euro per km di linea rispetto a un valore medio per l’insieme degli altri 11 paesi di 291 mila euro(Graf. 7). Il maggior valore per l’Italia rispetto a tale dato è del 57%. Itre maggiori paesi diversi dall’Italia (UK, FR, DE) hanno registrato valori sensibilmente inferiori al nostro in quanto compresi tra 330 e 350 mila euro annui per km di linea; molto ridotti, infine i valori di Svezia, 130 mila euro, e Spagna, 71 mila.
Graf. 7 – Aiuti di Stato annui per km di rete
(Valore medio per il periodo 2007-2010 in migliaia di euro)
Fonte: elaborazioni su dati DG MOVE, EUROSTAT e UIC.
Poiché questi dati potrebbero risultare influenzati in maniera anomala per l’Italia dai costi del completamento delle linee ad alta velocità (pur non avendovi incluso l’accollo dei 13 miliardi di debito acceso sino al 2006 per l’AV) abbiamo rifatto l’esercizio per l’intero periodo 2001-2010 da cui emerge che l’aiuto medio annuo per km di rete negli 11 anni è stato in Italia di 411 mila euro rispetto a un valore medio per gli altri 11 paesi di 265 mila euro(Tab.3). Il maggior valore per l’Italia è del 55%,dunque quasi identico a quello riscontrato nel quadriennio più recente. Tutti gli altri principali paesi registrano valori sensibilmente inferiori al nostro: Francia e Regno Unito circa 320, Germania 280, Svezia 110, Finlandia e Spagna 70-80 mila.
Tab. 3– Aiuti di Stato al settore ferroviario per km di linea, 2000-2010, in €/1000.
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 MEDIA
EU-11 201 262 249 240 253 270 273 268 310 311 273 265
Belgium 624 638 647 685 582 883 906 725 759 688 818 723
Denmark 241 262 256 292 307 346 337 357 425 431 452 337
Germany 254 261 266 254 237 237 234 249 391 400 279 278
Spain 110 110 109 106 107 35 43 75 76 73 58 82
France 221 298 311 271 312 338 343 324 345 364 361 317
Italy 391 426 453 376 358 372 315 509 466 486 367 411
Netherlands 732 956 1.050 1.182 1.045 960 971 765 671 652 622 873
Austria 114 114 115 112 111 94 109 109 335 297 305 165
Portugal 6 8 9 21 20 23 26 28 30 32 33 21
Finland 69 61 70 84 98 90 79 78 88 84 17 74
Sweden 77 77 80 91 106 115 128 151 101 126 144 109
UK 121 400 250 235 325 407 413 410 352 322 287 320
Fonte: nostre elaborazioni su dati DG MOVE(per gli aiuti), EUROSTAT e UIC (per la lunghezza delle linee). I dati EU-11 escludono l’Italia.
Graf. 8 – Aiuti di Stato annui per km di binario
(Valore medio per il periodo 2007-2010 in migliaia di euro)
Fonte: elaborazioni su dati DG MOVE, EUROSTAT e UIC.
Un affinamento dell’esercizio precedente consiste nel rapportare i sussidi annui al settore ferroviario non ai km di linea ma ai km di binario, rapporto che può essere considerato più preciso del precedente (data l’evidente correlazione tra costi di costruzione e gestione e lunghezza dei binari) e in grado di evitare distorsioni in favore dei paesi che hanno una quota di linee ad un solo binario inferiore alla media (es. Svezia e Finlandia) e a danno dei paesi che hanno invece una quota superiore alla media (es. Belgio e Olanda).
In rapporto ai km di binario il sussidio medio annuo nell’ultimo quadriennio è stato in Italia di 317 mila euro rispetto a un valore medio per gli altri 11 paesi di 167mila euro(Graf. 8). Il dato italiano risulta in conseguenza più elevato del 90%. Anche in questo caso tutti gli altri maggiori paesi registrano valori sensibilmente inferiori a quello italiano: Francia circa 210, Regno Unito 180, Germania 160, Svezia 90.
Come ultima analisi, non disponendo di un quadro statistico sufficientemente esteso in relazione ai treni km annui circolanti sulle reti, consideriamo i sussidi in rapporto al traffico complessivo di passeggeri e merci misurato dalle unità di traffico (convenzionalmente date dai passeggeri km più le tonnellate di merce km trasportate). Nel quadriennio considerato il sussidio medio annuo per unità di traffico è stato in Italia di 10,8 centesimi di euro rispetto a un valore medio per gli altri 11 paesi di 6,8 centesimi(Graf. 9). Il dato italiano è risultato in questo caso maggiore del 59% rispetto a quello medio europeo. Gli altri tre principali paesi (UK, FR, DE) hanno registrato valori compresi tra 5,9 e 8,6 centesimi per km, la Svezia solo 4,3 centesimi.
Graf. 9 – Aiuti di Stato annui per unità di traffico (passeggeri km + tonnellate km merci)
(Valore medio per il periodo 2007-2010 in centesimi di euro)
Fonte: elaborazioni su dati DG MOVE, EUROSTAT e UIC.
Riepilogando i risultati delle analisi precedenti ricordiamo che i sussidi erogati al settore ferroviario in Italia sono risultati nella media del quadriennio più recente per il quale si dispone dei dati sugli aiuti di Stato trasmessi dai paesi all’Unione Europea(2007-2010):
- Più elevati del 55% rispetto alle media di 11 altri paesi dell’U.E. occidentale in rapporto alla lunghezza delle rete ferroviaria nazionale (km di linea);
- Più elevati del 90% in rapporto alla lunghezza dei binari della rete nazionale;
- Più elevati del 59% in rapporto alle unità di traffico, passeggeri e merci, trasportate sulla rete.
La media dei tre valori, pari al 68%, può essere adottata come misura di sintesi dell’eccesso di sussidi pubblici erogati al sistema ferroviario italiano rispetto alla media comunitaria. In sostanza, seguendo i comportamenti medi degli altri Stati considerati, circa tre quinti dei sussidi che sono stati erogati in Italia sarebbero stati egualmente erogati mentre i residui due quinti sarebbero rimasti nella casse pubbliche. Questa proporzione, desunta dall’esperienza del quadriennio più recente, può essere ragionevolmente estesa all’intero periodo preso in considerazione.
5. Gli effetti sulla finanza pubblica dell’eccesso di sussidi
Poiché tra il 2001 e il 2010 le finanze pubbliche italiane hanno complessivamente assegnato al sistema ferroviario, secondo le risultanze della Commissione U.E., 73,4 miliardi che aumentano a86,5 miliardi di euro includendovi il debito contratto per la costruzione delle linee ad alta velocità, trasferito dal 2007al Tesoro, di essi circa 35miliardinon sarebbero stati attribuiti nell’ipotesi di scelte in linea con quelle medie europee. Il settore pubblico avrebbe risparmiato non solo questi 35 miliardi come minori aiuti di Stato ma avrebbe anche sostenuto una minor spesa per interessi sul debito pubblico derivante dal minor ricorso al debito per finanziare la spesa ferroviaria.
I costi cumulati per la finanza pubblica italiana derivanti dagli eccessivi aiuti di Stato, rispetto alla media europea, concessi al settore ferroviario italiano dal 2000 al 2010 sono rappresentati nel Graf. 10.
Graf. 10 – Oneri cumulati di finanza pubblica in Italia per effetto dell’eccesso di aiuti di Stato
(Milioni di euro)
Fonte: elaborazioni su dati DG MOVE (aiuti di Stato) e Banca d’Italia (costo medio del debito pubblico).
Come si può osservare, ai 35 miliardi di trasferimenti in eccesso dal 2000 al 2010, emergenti dal presente studio, si aggiungono ulteriori 15 miliardi circa di oneri finanziari cumulati per interessi sul debito pubblico, stimabili ipotizzando che i trasferimenti in eccesso al settore ferroviario siano stati finanziati dal Tesoro anno dopo anno con ricorso al debito e che su di esso siano stati pagati interessi annui pari al costo medio del debito pubblico, calcolato come rapporto tra la spesa annuale per interessi e la media su dodici mesi dello stock del debito.
Si perviene in questo modo a stimare un onere complessivo per la finanza pubblica italiana di poco inferiore a 50 miliardi. Esso è tuttavia da considerarsi un dato sottostimato poiché non comprende i trasferimenti al settore ferroviario del triennio 2011-2013 in quanto non ancora notificati in base alle statistiche periodiche sugli aiuti di Stato pubblicate dalla Commissione U.E. Considerando una stima approssimativa di questi ultimi l’ordine di grandezza dell’eccesso di spesa ferroviaria in Italia aumenta a circa 60 miliardi totali per il periodo 2000-2013.
6. Osservazioni conclusive
Il presente lavoro rappresenta un primo tentativo di analisi degli aiuti di Stato al settore ferroviario nei paesi occidentali dell’Unione Europea, svolto con l’obiettivo di valutare le dimensioni degli aiuti in rapporto alle principali variabili dimensionali del settore, quali lunghezza delle reti e dei binari, traffico complessivo passeggeri e merci trasportato sulle reti. Pur trattandosi di un esercizio molto semplice e preliminare rispetto ad analisi più complesse, sembrerebbe che esso non sia mai stato svolto in precedenza, probabilmente per l’assenza a livello comunitario di dati completi ed affidabili sulla lunghezza e sulle altre caratteristiche delle reti ferroviarie nazionali (i dati al riguardo sul database Eurostat risultano incompleti e di qualità non uniforme).
Dall’analisi emerge una realtà europea molto differenziata: (i) un gruppo di paesi con sussidi stabilmente ridotti (gli iberici, gli scandinavi e l’Austria); (ii) un gruppo di paesi con livello di sussidi medio (tutti i maggiori: Germania, Francia e UK); (iii) un gruppo di paesi con sussidi stabilmente elevati (Italia, Danimarca, Belgio e Olanda). Queste differenze non appaiono inoltre spiegabili attraverso rilevanti differenze nelle caratteristiche delle reti o nei livelli di trasporto e richiedono pertanto importanti approfondimenti causali per il futuro.
La Commissione U.E. ha dedicato nell’ultimo ventennio molta attenzione al monitoraggio e al contrasto degli aiuto di Stato in numerosi settori dell’economia, tuttavia il trasporto ferroviario sembra rappresentare un’eccezione rilevante nonostante sia stato negli ultimi anni il beneficiario maggiore degli aiuti, con una quota superiore al 40% del loro valore totale nell’Unione al netto di quelli correlati alla crisi economica (e pari a quasi il 60% in Italia).Conseguenza della limitata attenzione agli aiuti di Stato al settore ferroviario è la loro stazionarietà nel tempo in rapporto al Pil comunitario che contrasta con la tendenza alla decrescita che è invece avvenuta nell’insieme dei restanti settori ed ha portato ad un loro dimezzamento (e alla riduzione ad un quarto in Italia) in rapporto al Pil da quando la Commissione ne ha iniziato il monitoraggio sistematico all’inizio degli anni ’90.
L’impressione che emerge dalla lettura delle regole specifiche e delle linee guida per la valutazione degli aiuti di Stato al settore ferroviario, anche in parallelo con la severità dimostrata per altri settori e per differenti tipologie di trasporto, quale quella aerea, è che il trasporto ferroviario abbia sinora goduto di forme di applicazione molto attenuate che appaiono motivate: (i) in parte da esigenze di riequilibro modale riconosciute alle politiche nazionali dei trasporti; (ii) in parte dal carattere di monopolio naturale delle reti che non rende economicamente fattibile la duplicazione delle medesime e dunque non lesivo della concorrenza, almeno inframodale, il sostegno finanziario pubblico alla costruzione, manutenzione ed esercizio delle medesime; (iii) infine dal tradizionale assetto non concorrenziale, da un punto di vista legale,anche dei servizi di trasporto.
Questo quadro è tuttavia destinato a mutare radicalmente con l’apertura alla concorrenza dei servizi, già completata nell’Unione per il segmento merci ma avanzata in diversi paesi,pur solo su basi volontarie,anche nel segmento passeggeri. Oggi gli aiuti rischiano in conseguenza di essere distorsivi proprio negli Stati che hanno scelto spontaneamente di anticipare la liberalizzazione anche nel trasporto nazionale dei passeggeri ma che, come l’Italia, non hanno provveduto a rimuovere gli elevati livelli dei sussidi o almeno a rendere non distorsive le modalità della loro assegnazione.
Si ha l’impressione che l’orientamento della Commissione non sia stato ancora in grado di tener conto di queste novità e che si stia correndo il rischio, non contrastando l’aiuto poiché in assenza di concorrenza esso non è distorsivo, che la concorrenza potenziale non sia posta in grado di manifestarsi proprio a causa degli aiuti di Stato non contrastati. Questa è, in sostanza, la domanda che emerge: “In passato la concorrenza nei trasporti ferroviari non c’era perché non poteva legalmente esserci e l’aiuto degli Stati al trasporto ferroviario non poteva in conseguenza risultare lesivo. Ora che almeno in alcuni Stati la possibilità della concorrenza è stata legalmente introdotta, gli aiuti continuano a non essere lesivi perché la concorrenza di fatto non c’è oppure la concorrenza di fatto non c’è perché gli aiuti esistenti sono di totale impedimento al suo manifestarsi e dunque totalmente lesivi?”.
Questo può essere ad esempio il caso dell’Italia, paese in cui in secondo il presente studio gli aiuti al settore ferroviario sono risultati nella media del quadriennio più recente per il quale si dispone dei dati (2007-2010) più elevati del 55% rispetto alle media di 11 altri paesi dell’U.E. occidentale in rapporto alla lunghezza delle rete, del 90% in rapporto alla lunghezza dei binari e del 59% in rapporto alle unità di traffico, passeggeri e merci, trasportate. La media dei tre valori, pari al 68%, può essere utilizzata come misura di sintesi dell’eccesso di aiuti al trasporto ferroviario rispetto alla media europea. In termini monetari essa identifica un eccesso di trasferimenti pubblici al settore pari a 35 miliardi di euro nel periodo 2000-2010 i quali evidenziano un costo complessivo per le casse pubbliche di circa 50 miliardi se si includono anche gli oneri in termini di interessi generati attraverso il loro finanziamento con debito pubblico.
Gli elevati aiuti di Stato al settore ferroviario rappresentano in conseguenza sia un rilevante problema di finanza pubblica che un potenziale fattore di distorsione della concorrenza nei mercati come quello italiano che sono già stati legalmente aperti.
English to Italian: Tutela diplomatica e consolare dei cittadini europei in Paesi terzi. General field: Social Sciences Detailed field: Law (general)
Source text - English Questo elaborato è un lavoro di ricerca sulla tutela diplomatica e consolare dei cittadini europei in Paesi terzi.
La studentessa che ha affrontato questo tema si è interrogata sulla problematica, dopo aver condotto una preliminare ricognizione sull’evoluzione della materia in campo europeo; ci si è trovati, fin da subito, davanti ad un argomento di ancora non chiarissima disciplina normativa.
La tutela diplomatica è un tema che ha una sua precisa previsione normativa all’articolo 23 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea, nel quale si prevede che ogni cittadino europeo possa ricevere tutela e assistenza da parte di una rappresentanza diplomatica di un altro Stato membro, del quale cioè non ha nazionalità, all’interno di un Paese nel quale manchino ambasciate e/o consolati del Paese di provenienza.
Translation - Italian This research paper looks at the diplomatic and consular tutelage of European citizens in third countries.
The student that has addressed this issue, questioned herself on the topic after having conducted preliminary research based on the evolution of this matter in Europe; the results of which immediately identified that the current regulatory framework remains unclear.
Diplomatic tutelage has its own precise legal provision set out in Article 23 of the Treaty on the Functioning of the European Union. It stipulates that any EU citizen can receive protection and assistance from a diplomatic representative of another member state, of which they do not have nationality, within a country that does not have the embassy or consulate of the citizen’s country of origin.
English to Italian: CV Proofreading General field: Bus/Financial Detailed field: Finance (general)
Source text - English Dear Mr X,
I am very interested in both the Director and Deputy Director positions available that will support in shaping and leading the new Single Supervisory Mechanism-related Directorates General. I am a Senior Executive with over 20 years of broad experience in the financial services sector, at both a national and international level.
I believe I have the required combination of banking supervision (Company A), management consulting (Company B), and general management experience (Company C, Company D) to best fit these key roles within your firm.
Translation - Italian Dear Mr X,
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English to Italian: Audio Transcription General field: Other Detailed field: Food & Drink
Source text - English Wine isn’t just a drink, it’s an adventure, and you’d love to discover new wines, but wine shopping can be more intimidating than adventurous. You walk into the grocery story, and there it is, the fear inducing wall of wine. How do you know what to buy? White or red? California or France? What goes best with dinner? Why is this bottle 5 dollars and this one 50? Wine shops and restaurants can be helpful but, pretentious too. And then there’s the cost, whil you don’t mind paying a fair price, there are a lot off middle men that add cost, without value. It shouldn’t be this difficult to discover and enjoy, affordable, amazing wines. What if you could find the wines you know and love and discover new favourites without the middle man and marked up prices. Now you can. With Lot18, your adventure guide into a whole new world of wine. Lot18 makes discovering exceptional new wine, easy and affordable. We connect you directly with producers around the world, helping you find wines that would be hard to discover on your own. Each wine offered on Lot18 is tasted and selected by a member of our procurement team of wine experts who visit winemakers and vineyards daily. They’re your guides to finding the best new wines, which means no more wall of wine fear, and because you’re buying directly from the winery, you get the best possible prices. So what are you waiting for? Start your wine adventure with Lot18 today. Go to Lot18.com.
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Italian to English: LA SPERIMENTAZIONE UMANA General field: Science Detailed field: Science (general)
Source text - Italian LA SPERIMENTAZIONE UMANA
Questioni di bioetica e attualità
I. Introduzione: uno sguardo d’insieme in tema di sperimentazione
Negli ultimi anni i problemi etici e giuridici derivanti dal progresso della scienza e della tecnologia nell’ambito della biomedicina sono diventati argomento di discussione da parte di un pubblico sempre più vasto. Quotidianamente, la stampa riporta notizia di sperimentazioni, di sviluppi terapeutici e di nuovi orientamenti normativi che rincorrono, a fatica, i progressi evocati. Tali sviluppi hanno avviato un articolato, e non sempre chiaro, dialogo tra scienza e società civile contribuendo così a portare il dibattito sul ruolo di pubblica utilità della scienza moderna al di fuori dei confini circoscritti della comunità scientifica. Ciò ha fatto sì che anche le istituzioni intergovernative elaborassero un numero ormai considerevole di atti e documenti in una prospettiva di “sensibilizzazione” bioetica della Comunità internazionale nel suo complesso.
Lenoir e Mathieu analizzando il rapporto fra bioetica e diritto internazionale, che in sede europea riflette l’evoluzione della “costruzione morale” dell’Europa comunitaria, scrivono: “ In questo spirito il primo obiettivo della bioetica è quello di assicurare il rispetto del primato della persona umana che traduce il riconoscimento della dignità propria” e ancora: “ Il principio della dignità si esprime fra l’altro nel riconoscimento della libertà dell’individuo”. Di questi principi fondamentali – dignità della persona umana, libertà dell’individuo - la bioetica si è fatta testimone non trascurando e, anzi, comprendendo in sé il diritto alla vita, la protezione contro i trattamenti inumani, l’inviolabilità e non mercificazione del corpo umano nonché la libertà della creazione scientifica inerente alla libertà di pensiero. A questi si aggiunge il principio di responsabilità, enunciato da H. Jonas , come il modello necessario per la sopravvivenza e lo sviluppo dell’umanità in una società dominata dal progresso tecnologico e industriale. Su questa strada tracciata dalla bioetica si sono incamminati il diritto internazionale, e soprattutto l’europeo ed il comunitario, al fine di tradurre in forma giuridica questi messaggi.
Affrontando la questione della sperimentazione umana in questa prospettiva, si nota come il riconoscimento a livello internazionale del diritto alla salute, a partire dalla Dichiarazione dei Diritti Umani del 1948 e a seguire tutte le Convenzioni e Carte che hanno confermato questa impostazione, abbia influito sugli esperimenti condotti su esseri umani e in quale misura oggi viene tollerato questo fenomeno.
La sperimentazione umana ha origini antiche, secondo quanto riferito da Celso, Erofilo di Calcedonia vivisezionò i prigionieri ricevuti dal Re Tolemaico, e nel corso dei secoli ha segnato tappe profondamente diverse.
Nel '900 il progresso medico ha determinato un drammatico cambiamento del concetto di deontologia correlato alle discipline scientifiche e conseguentemente anche del trattamento riservato ai soggetti di ricerca. Basti pensare all’esperimento di Walter Reed. Il medico statunitense per sviluppare la inoculazione della febbre gialla si servì di soggetti che furono sottoposti a sperimentazione senza consenso informato, in alcuni casi anche sotto coercizione.
Altro famoso caso fu il Tuskegee study finanziato dal servizio per la salute pubblica degli Stati Uniti per cui dal 1930 al 1972 quasi quattrocento afroamericani affetti da sifilide vennero lasciati morire senza alcuna cura, anche quando questa era stata trovata, per studiare il decorso naturale della malattia. Molti scandali furono segnalati tanto che Henry Beecher , noto professore alla Facoltà di medicina dell’Università di Harvard pubblicò un articolo nel quale denunciava decine di esempi di ricercatori che avevano incluso persone, in ricerche rischiose, senza informarle.
Durante la seconda guerra mondiale numerosi furono gli esperimenti nazisti compiuti su esseri umani, utilizzati come cavie, nei campi di concentramento. A seguito del processo che vide coinvolti i responsabili dell’operazione si arrivò all’emanazione del Codice di Norimberga, le cui linee guida saranno riprese nel corso della trattazione.
Scopo principale di questo elaborato è mostrare come i problemi etici sollevati dagli esperimenti compiuti su essere umani siano diventati, oggi, importante argomento di discussione e quali sono i limiti imposti e posti dalla comunità internazionale a questo fenomeno così ampio che di per sé richiederebbe una trattazione molto più vasta.
IV. La sperimentazione clinica
La medicina: una disciplina sperimentale
La medicina ha da sempre un potere notevole ed inevitabile nella società conferitogli dal fatto che essa segna le tappe della vita, dalla nascita alla morte, suscitando forti emozioni, grandi aspettative e paure irrazionali in chi, con la medicina, si trova a dover fare i conti. Se da un lato questo potere riconosciutogli fa sì che la scienza medica assuma un ruolo chiave nella società, dall'altro occorre chiarire come questo ruolo non si gioca nell'astratto ma vicino alle persone e, proprio per questo, la medicina risulta profondamente influenzata dai valori, dall'economia e dai sistemi politici di cui fa parte.
La domanda da porsi in questa prospettiva è se sia davvero possibile per i pazienti riappropiarsi della malattia e quindi favorire lo sviluppo di politiche di salute pubblica libere da logiche di mercato dal momento che interesse principale della comunità non è la tutela dei diritti, specialmente dei più deboli, bensì l'affermazione di interessi privati e la medicina, appunto, riflette questo stato di cose.
Si parla della scienza medica come di una disciplina sperimentale in cui le varie conoscenze devono essere continuamente poste al vaglio e migliorate poiché le certezze sono poche e diverse le strade percorribili. Molti sono gli esempi di studi effettuati su nuovi farmaci o terapie poi smentiti da ulteriori ricerche. La sperimentazione non costituisce una fase particolare della pratica medica ma ricorre quando si è in presenza di aree di incertezza circa la terapia da adottare per curare una certa malattia, o prevenirla, o ridurre gli effetti collaterali e così via. É dunque la pratica, ossia il confronto con la gente, che indica alla ricerca quali sono gli aspetti più urgenti su cui occorre intervenire investendo tempo ed idee. Da qui discende la necessità che ogni medico partecipi alla ricerca così da sapere utilizzare i risultati ottenuti dalla produzione di nuove conoscenze e adattarli alle singole persone. Il rapporto tra medicina e ricerca può essere sintetizzato in questo modo: la salute è un diritto e il diritto alla salute implica la ricerca come uno dei modi privilegiati di assistere e partecipare quando mancano risposte. Così la Dichiarazione di Helsinki afferma:
“ Lo scopo primario della ricerca medica che coinvolga soggetti umani è quello di migliorare le procedure preventive, diagnostiche e terapeutiche e di comprendere l'eziologia e la patogenesi della malattia. Anche i più comprovati metodi preventivi, diagnostici e terapeutici devono essere messi continuamente in discussione mediante la ricerca sulla loro efficacia, efficienza, accessibilità e qualità”.
From Randomized Controlled Trial to Evidence Based Medicine
Negli ultimi 50 anni si è assistito ad una tendenziale “oggettivizzazione” della scienza medica: passando da una medicina basata sull'autorità, l'esperienza e l'opinione del medico, si è arrivati ad una fondata sulle prove scientifiche i cui risultati sono dimostrati validi da molti ricercatori.
Si affermò nel 1948 la sperimentazione clinica moderna grazie alla RCT ( Randomized Controlled Trial), universalmente adottata dalla ricerca medica, che consiste nell'attribuire in modo casuale a gruppi di persone due trattamenti in confronto tra loro. Le prime due sperimentazioni cliniche randomizzate si svolsero in Gran Bretagna nel 1946 e riguardarono il vaccino antipertosse e la streptomicina nel trattamento della tubercolosi polmonare ma occorre ricordare come altri trial randomizzati furono pubblicati già prima del 1948, famosa la prima sperimentazione controllata di James Lind, nel 1753, che somministrò agrumi ad alcuni marinai e notò come “ i più rapidi e visibili effetti si riscontrarono in coloro che assumevano le arance”
Johannes Fibiger nel 1898 pose in essere per la prima volta uno studio con metodo rigoroso e nuovo perché nel somministrare il siero contro la difterite ad un corposo numero di pazienti a giorni alterni, individuò alcuni criteri metodologici da seguire nel condurre le ricerche: campione numeroso di pazienti, lungo periodo di studio e alternanza. Fu poi Archibald Cochrane, epidemiologo inglese, che, al fine di tutelare il diritto alla salute ed evitare che questo venisse lasciato alla libera disposizione dei medici, nel 1972 sottolineò l'importanza di garantire con i RCT metodi sistematici in tutte le ricerche farmacologiche.
Con queste premesse e in un contesto sempre più controllato, nacque nel 1992 nell'università canadese McMaster l'Evidence Based Medicine, il cui termine fu introdotto da Guyatt per definire un programma interno alla McMaster come “paradigma emergente per la pratica clinica” . Si tratta di una pratica che implica la consultazione delle migliori fonti scientifiche per individuare prove utili e fondate ai fini della risoluzione di un quesito clinico. Ai nostri giorni tutto è EBM tuttavia occorre considerare che le “prove/evidenze” sono tutte parziali poiché molti trattamenti dipendono da scuole di pensiero, mercati e in questo modo si moltiplicano le linee guida e i piani terapeutici. Per cui è necessario che le “evidenze” siano costantemente controllate, poste al vaglio e verificate e che le incertezze vengano dichiarate “aree di ignoranza” che, come tali, impongono percorsi di ricerca. É infatti indice di abusi da parte della comunità scientifica e delle industrie farmaceutiche la trasformazione di prove di efficacia, ottenute in tempi brevi, in certezze specie in settori di per sé poco univoci e soggetti a cambiamenti. Questa impostazione si riflette naturalmente anche nel rapporto medico- paziente : “ L'evoluzione del rapporto medico/paziente dipende dal riconoscimento da parte di entrambi che la medicina è fallibile e che l'evidenza comprende anche le incertezze. La pratica dell' EBM rende più chiari a medico e paziente i rispettivi valori ed obiettivi” .
Come si svolge la RCT
Quando si studia un nuovo trattamento (farmaco, terapia) occorre valutarne la sicurezza e dimostrare che questo sia fonte di effetti benefici per la persona. Un clinical trial presuppone l'interruzione della normale pratica e la somministrazione del trattamento oggetto di studio.
Nella scelta dei soggetti che possono partecipare agli studi di efficacia viene inclusa solo una determinata categoria di pazienti affetti da una malattia ed esclusi quanti presentano, invece, condizioni di comorbidità. É importante comunque che le ricerche siano effettuate su un corposo numero di persone, un campione rappresentativo che consenta la trasferibilità dei risultati.
Secondo il modello RCT, i pazienti sono divisi in gruppi simili per età, caratteristiche della malattia e altri fattori, non dal medico ma da un computer, questo processo è detto randomizzazione. Un gruppo generalmente riceve il trattamento oggetto di studio e l'altro detto gruppo di controllo assume la terapia già praticata oppure un placebo , o le due insieme.
L'effetto placebo, derivante dall'assunzione del farmaco placebo appunto, si verifica quando il paziente mostra “ segni biologici di benessere” ossia si sente meglio o davvero c'è un momentaneo segno di miglioramento dovuto al fatto che il soggetto assumendo una sostanza immagina di sentire gli effetti benefici della stessa. Per questo tendenzialmente si evita di far sapere al paziente che entra nello studio se assumerà il farmaco attivo o il placebo. In tal caso lo studio viene definito cieco.
Al contrario quando il paziente è a conoscenza del trattamento che riceverà si parla di studio aperto.
Considerando che la percezione del ricercatore è influenzata, si fa in modo che i medici siano ciechi rispetto all'identità del trattamento riservato ai partecipanti.
Al termine della sperimentazione, o qualora ci fossero complicazioni, si va a vedere cosa effettivamente i partecipanti allo studio stavano assumendo e si fa una comparazione degli effetti tra i diversi gruppi di persone.
É importante sottolineare quanto previsto dall'art. 29 della Dichiarazione di Helsinki:
“ I benefici, i rischi, gli aggravi e l'efficacia di un nuovo metodo devono essere valutati in confronto con quelli dei migliori metodi preventivi, diagnostici e terapeutici attualmente in uso. Ciò non esclude l'impiego di placebo o l'assenza di trattamento, negli studi dove non esistono metodi comprovati di prevenzione, diagnosi o terapia”
Per cui rientra tra i diritti dei soggetti che partecipano allo studio ricevere il miglior trattamento possibile oltre al placebo ( per le patologie per cui non esista un trattamento) e l'essere informati circa l'assunzione di un farmaco placebo o di controllo.
Sviluppo di un farmaco e fine della sperimentazione
Il processo di sviluppo di un farmaco si articola in 5 fasi ed è regolato per alcuni aspetti dal DPR 439/2001, “Regolamento di semplificazione delle procedure per la verifica e il controllo di nuovi sistemi e protocolli terapeutici sperimentali”:
6. FASE PRECLINICA : vengono sperimentanti in vitro o sugli animali i meccanismi di attività/ tossicità delle molecole del trattamento oggetto di studio;
7. FASE CLINICA I : gli studi sulla tollerabilità e sul profilo farmacocinetico/metabolico di un farmaco devono ottenere il parere favorevole dell'Istituto Superiore di Sanità. La ricerca coinvolge volontari sani, salvo casi di farmaci con tossicità attesa o di target presenti solo in “pazienti”;
8. FASE CLINICA II : prevede l'inclusione di soggetti portatori del problema cui il farmaco è diretto al fine di valutare in quale misura le dosi farmacologicamente attive sono in grado di produrre effetti riconducibili ad obiettivi terapeutici e quindi stilare un primo profilo di sicurezza;
9. FASE CLINICA III : fase in cui si decide la rilevanza clinica del farmaco e si stabilisce il ruolo terapeutico dello stesso. Attraverso un confronto randomizzato, il trattamento studiato viene somministrato ad un rilevante gruppo di persone per capirne meglio l'efficacia, gli effetti e confrontarlo con le terapie usate tradizionalmente. In questa fase, infatti, vengono comparati gruppi di persone che assumono trattamenti diversi al fine di valutare gli effetti benefici e quelli collaterali derivanti da ciascuno. Al termine di questa fase il promotore del farmaco, se lo studio è registrativo, può chiederne l'autorizzazione all'immissione in commercio.
10. FASE CLINICA IV : finalizzata a individuare gli effetti indesiderati o ulteriori effetti che non sarebbero potuti emergere nelle fasi precedenti. Al di fuori delle condizioni ideali ed “artificiali” delle prime tappe in cui i soggetti sono iperselezionati, gli aspetti relativi alla sicurezza del farmaco possono essere giudicati con maggiore obiettività. Si tratta tuttavia di una fase che rispetto alle altre è meno sviluppata perché la “trasferibilità alle popolazioni” degli studi si traduce molto spesso nell'uso precoce e ampliato di nuovi farmaci.
Secondo quanto previsto dall'art. 30 della Dichiarazione di Helsinki:
“ A conclusione dello studio, ad ogni paziente entrato nello studio deve essere assicurato l'accesso ai migliori metodi preventivi, diagnostici e terapeutici di comprovata efficacia identificati dallo studio.”
Pertanto quando la sperimentazione può dirsi definitivamente conclusa, tutti i partecipanti hanno diritto a ricevere il trattamento considerato migliore. In casi rari e per malattie molto serie per le quali non esiste una valida terapia, può accadere che quanti abbiano partecipato allo studio continuino a ricevere gli stessi trattamenti come se la sperimentazione non fosse finita.
Per ragioni di trasparenza e al fine di stabilire un rapporto di fiducia con la comunità non scientifica, anche le sperimentazioni che siano state interrotte o che non abbiano portato al raggiungimento dei risultati sperati devono essere rese note, così l'art. 27 della Dichiarazione di Helsinki:
“ Sia gli autori sia gli editori hanno obbligazioni etiche. [..] Sia i risultati negativi sia quelli positivi devono essere pubblicati o resi in qualche modo pubblicamente disponibili.”
Procedura accelerata di approvazione. Caso Gefitinib
Per determinati casi di tumore o gravi malattie, la Food and Drug Administration ha consentito approvazioni accelerate di farmaci rimettendo però al produttore il compito di eseguire ulteriori studi sul trattamento, dopo la sua messa in commercio, al fine di valutarne in modo più approfondito l'impatto sulla sopravvivenza e la qualità della vita dei pazienti. Chiaramente la registrazione di questi farmaci viene effettuata sulla base di indicatori di efficacia surrogati, che tengono conto ad esempio della riduzione della massa tumorale piuttosto che la riduzione della mortalità. Tale procedura se ha portato da un lato ad approvazioni più rapide, dall'altro da luogo a risultati meno attendibili.
Emblematico il caso del farmaco Gefitinib messo in commercio nel 2003 negli USA a seguito di una procedura accelerata di approvazione poi ritirato perché secondo il National Cancer Institute non era in grado di migliorare le aspettative di vita dei malati cui era rivolto; infatti quanto emerge da indagini successive è che non solo il farmaco non avrebbe aiutato i pazienti malati di tumore ai polmoni ma poteva anche risultare controproducente.
Da questo caso, non isolato, emergono molti interrogativi soprattutto per quanto riguarda il rischio cui sono esposti i pazienti durante la prima sperimentazione, se questo è vano o meno. La questione è complessa perché si tratta di farmaci rivolti a circoscritte categorie di persone malate e le industrie farmaceutiche ritengono che non si possa privarli di farmaci che possano dare loro un beneficio, seppur minimo.
Dove si svolgono le sperimentazioni
Di regola le ricerche devono svolgersi dove si trovano le popolazioni a cui i risultati devono essere applicati ma è prassi frequente che gli studi abbiano luogo negli ospedali oppure siano proposti e seguiti da medici di centri specialistici.
In particolare un piccola parte di queste ricerche viene portata avanti da medici di medicina generale (MMG) e da pediatri di libera scelta (PDL) i quali grazie al rapporto continuo con le persone e le loro storie, possono da un lato cogliere quali esigenze non sono state ancora affrontate e risolte e dall'altro seguire la sperimentazione nella vita di tutti i giorni.
Il D.M. Del 10/05/2001 in Italia ha definito la Medicina Generale e la Pediatria di Famiglia come luogo naturale di ricerca; la sperimentazione sul territorio risponde alle esigenze di “normalità” degli studi così da permettere l'osservazione da vicino e nel quotidiano dei problemi che creano incertezza.
Requisiti etici della sperimentazione
Il principio di incertezza è alla base di qualsiasi progetto di sperimentazione in quanto requisito
etico e scientifico dal quale non si può prescindere. Una ricerca clinica infatti ha motivo di esistere solo quando vi sia incertezza, per medico e paziente, circa il trattamento da somministrare tra quelli disponibili; questo implica l'attribuzione randomizzata delle terapie per confrontarne gli effetti e tacitarne le incertezze.
“In Gran Bretagna il 'principio di incertezza' è diffusamente sottoscritto. Nel Nord America, l'equivalenza clinica (clinical equipose)- che riflette un incertezza collettiva- è il fondamento etico dominante. […] L'equivalenza clinica riconosce esplicitamente che non è un singolo medico ma la comunità scientifica che stabilisce qual è la pratica standard ”
Nel documento di E. Emanuel, D. Wendler e G. Christine vengono indicati i requisiti che permettono di valutare come etico un progetto di ricerca , ripercorrendo la strada già battuta da documenti internazionali e letteratura:
• la ricerca deve avere valore sociale e scientifico, deve apportare nuove conoscenze e migliorare il livello della salute e del benessere;
• la ricerca deve essere condotta con rigore metodologico e sia ben organizzata, in modo che i suoi risultati siano interpretabili;
• i partecipanti devono essere selezionati secondo parametri stabiliti dal progetto di ricerca; una ricerca scientifica può essere accettata solo se risponde a tre criteri fondamentali: primo i potenziali rischi a cui è sottoposto l'individuo devono essere ridotti al minimo; secondo i potenziali benefici devono essere massimizzati; terzo i potenziali benefici per gli individui e per la popolazione devono essere proporzionati ai rischi;
• i progetti di ricerca devono essere sottoposti ad una revisione indipendente;
• gli individui che partecipano ad un progetto di ricerca devono essere informati ed essere messi in condizione di compiere una scelta libera;
• la persona che partecipa al progetto di ricerca deve essere trattata con rispetto prima, durante e anche dopo le fasi di ricerca.
I documenti che a livello internazionale indicano il modo in cui la sperimentazione deve procedere, sottolineano anche come la stessa risponda ad esigenze di assistenza sanitaria il cui obiettivo è quello di tradurre le incertezze della medicina nella ricerca di risposte sempre più conformi alle necessità dell'uomo. In particolare si tratta della Convenzione di Oviedo e della Dichiarazione di Helsinki, adottata nel 1964 dall' Associazione Medica Mondiale (AMM), dunque un documento di tipo deontologico, e periodicamente aggiornata in quanto è universalmente riconosciuta come punto di riferimento per la ricerca biomedica; ha origine dalla necessità, avvertita dalla medicina, di rispondere ad importanti questioni circa le sue responsabilità, ruoli e doveri. La versione del 2000 della Dichiarazione di Helsinki è quella che più di tutte ha suscitato diatribe ed ha aperto la strada a discussioni perché stabilisce che qualsiasi studio sperimentale deve garantire ai partecipanti la “migliore terapia possibile” ed afferma che una ricerca risulta giustificata solo quando la popolazione oggetto di studio può usufruire degli effetti positivi derivati dalla stessa.
Vedremo poi, nel corso della trattazione, come l'etica delle sperimentazioni nei Paesi più poveri assume caratteri diversi e lo standard of care non è sempre garantito.
Recente e di grande rilevanza è l' Additional Protocol to the Convention on Human Rights and Biomedicine concerning Biomedical Research adottato nel 2004 dal Consiglio d' Europa. Si tratta di un documento che riprendendo i principi enunciati nella Convenzione nell'ambito delle sperimentazioni, pone l'accento sulla dignità dell'uomo e sulla protezione dei diritti umani tanto che all'art.28 fa obbligo agli Stati e agli sponsor di seguire i principi in esso enunciati qualora la ricerca venga svolta in Paesi non firmatari.
Linee guida sulla sperimentazione
L' International Ethical Guidelines for Biomedical Research Involving Human Subject, pubblicato nel 1982 dal Council for International Organizations of Medical Sciences (CIOMS) è la chiara manifestazione della volontà di applicare la Dichiarazione di Helsinki anche nei Paesi in via di sviluppo e filo conduttore del progetto è il rispetto della persona umana.
Ventidue sono le linee guida indicate nel documento: le prime tracciano le strade da percorrere per una buona e valida ricerca clinica, le altre analizzano gli aspetti controversi del consenso informato, la delicata questione della privacy, della responsabilità di sponsor e medici nonché l'esigenza di tutelare le persone coinvolte nel progetto di ricerca durante ma anche dopo la sperimentazione, qualora gli Stati non possano garantire l'assistenza sanitaria.
Tre in particolare sono i principi cardine che emergono dalle International Guidelines CIOMS:
4. Rispetto della persona: implica il rispetto dell'autonomia del singolo e la protezione dei soggetti vulnerabili;
5. Principio di beneficenza: massimizzare i benefici e minimizzare i rischi;
6. Principio di giustizia : equa distribuzione degli effetti positivi e negativi fra tutti i soggetti che partecipano ad uno studio sperimentale.
Da citare anche sono le Guidelines for Good Clinical (GCP-ICH) adottate dalla International Conference of Harmonizzation che illustrano le procedure da seguire per ottenere il consenso informato dei pazienti e garantire allo stesso tempo la riservatezza dei dati. E ancora, le Linee Guida di Buona Pratica Clinica adottate dall' Agenzia Europea per laValutazione dei Medicinali (EMEA) allo scopo di individuare le tecniche e le procedure da adottare nelle sperimentazioni cliniche in Italia e in Europa. Questi documenti saranno poi ripresi parlando dei comitati etici.
V. Consenso a partecipare alla sperimentazione
In virtù del diritto alla salute, una persona le cui aspettative di vita siano poche e incerte ha diritto di partecipare ad una sperimentazione come “progetto di salute”. Occorre però anche considerare che la sperimentazione se da un lato fa sì che la medicina modifichi il decorso naturale della malattia, offrendo soluzioni innovative e in alcuni casi meno invasive, dall'altro, specie in soggetti affetti da gravi patologie, la ricerca può determinare una situazione di asimmetria tale per cui i malati si appoggiano ad ipotesi di ricerca traducendole in promesse di benefici. Queste aspettative purtroppo vengono in molti casi disattese e per questo è importante fare in modo che chi partecipa ad uno studio clinico compia una scelta consapevole e che, quindi, la fragilità derivante dal trovarsi in una situazione limite non sia una forma ancora più grande di potere di chi ha nelle mani ipotesi da studiare. Chiunque infatti, a prescindere dall'età e dalla condizione sociale, in caso di malattia è vulnerabile di fronte ad ipotesi di guarigione. Emblematico questo passo di un medico cui fu diagnosticata una malattia importante:
“ É capitato anche a me. Il medico che si ammala prova innanzitutto cosa vuol dire la cieca fiducia nei confronti di chi lo cura, quasi uno stato di sudditanza e di sottomissione. […] Tutti indistintamente sono diventati ai miei occhi infallibili, ogni loro parola una verità, ogni consiglio un ordine.”
Le informazioni alla persona: benefici e rischi
Nessuno può descrivere, meglio di chi testa sulla propria pelle un trattamento, quali sono i sintomi, gli effetti, le sensazioni che da esso scaturiscono. In un'ottica di condivisione e cooperazione le persone che partecipano ad uno studio clinico apportano alla scienza medica un contributo fondamentale: permettono l'individuazione dei problemi ancora irrisolti, chiariscono quali sono le informazioni più importanti da valutare e qual è il rapporto tra le stesse, suggeriscono procedure di sviluppo della ricerca, come raccogliere dati, interpretare e comunicare i risultati.
Con queste premesse è importante tenere presente, però, che si tratta di soggetti e non di oggetti di studio: da qui discende la rilevante distinzione tra persone e cavie. Troppo spesso negli anni si è parlato di cavie umane, dai crimini nazisti a molteplici altri casi, ed oggi, proprio per evitare che la storia si ripeta, è prassi consegnare alla persona, con il modulo di consenso informato, una seria di dettagliate informazioni scritte allo scopo facilitarne il coinvolgimento.
Queste informazioni riguardano sia i benefici che i rischi derivanti dalla sperimentazione. Per quanto riguarda i primi, può trattarsi di benefici diretti, quando il trattamento oggetto di studio si riveli innovativo ed efficace per la persona coinvolta, o indiretti quando il soggetto contribuisce a portare avanti la ricerca senza però trarne personale vantaggio. In ogni caso ai partecipanti viene offerto un costante monitoraggio e cure gratuite.
La questione dei rischi è invece più complessa perché devono sempre essere valutati in relazione al problema e alla sua serietà: di fronte ad una malattia grave, invalidante, che attribuisce poche speranze di vita, gli effetti collaterali sono percepiti più accettabili e meglio tollerati anche se mai banali; si accetta più facilmente il rischio. La situazione è chiaramente diversa se le aspettative di guarigione sono maggiori: qui i rischi possono risultare eccessivi.
In ogni caso il modulo informativo è denso e gli effetti collaterali diluiti in dettagliate descrizioni di ogni possibile evento, il che complica al paziente la comprensione della proposta e dell'effettivo grado di tossicità dello studio.
Il messaggio centrale è che in realtà la sperimentazione non è così lontana dalla normale pratica clinica: si percorrono strade incerte, senza saperne la lunghezza, gli ostacoli e la precisa destinazione.
Il consenso informato
Secondo quanto previsto dall'art. 32 della Costituzione Italiana:
“ Nessuno può essere obbligato a un determinato trattamento sanitario se non per disposizione di legge. La legge non può in nessun caso violare i limiti imposti dal rispetto della persona umana.”
In virtù di questa norma riletta anche alla luce dell'art. 13 Cost, per cui “ la libertà personale è inviolabile”, ogni persona ha il diritto di curarsi e di scegliere la terapia da seguire e nessuno può entrare nel merito della decisione.
Il consenso informato è il frutto di questa scelta personale, correlata ad una corretta, completa e trasparente informazione.
A partire dal Patto internazionale sui diritti civili e politici del 1966, il consenso libero ed informato rappresenta una garanzia fondamentale per la tutela della dignità umana in campo scientifico.
Anche l'art. 3 della Carta dei Diritti Fondamentali dell'Unione Europea afferma che “ nell'ambito della medicina e della biologia”, deve essere rispettato “il consenso libero ed informato della persona interessata, secondo le modalità definite dalla legge”.
La prassi di raccogliere il consenso informato è frutto di un delicato quanto complesso percorso che ha intrapreso la medicina allo scopo di sdoganare l'idea tradizionale secondo cui le persone non sono libere di prendere decisioni in merito alla propria salute perché queste competono a chi ha la specifica capacità tecnica di gestire i problemi. Oggi infatti non è più il medico a decidere da solo della nostra salute ma ciascuno ha il diritto, la libertà e la responsabilità di scegliere come curarsi nel ventaglio di proposte possibili, viene offerta al paziente la capacità di capire il senso di ciò che accade. Questa impostazione è confermata da diversi articoli, tra cui l'art. 5 della Convenzione di Oviedo:
“Un intervento nel campo della salute non può essere effettuato se non dopo che la persona interessata abbia dato consenso libero ed informato. Questa persona riceve innanzitutto una informazione adeguata sullo scopo e sulla natura dell'intervento e sulle sue conseguenze e i suoi rischi. La persona interessata può, in qualsiasi momento, liberamente ritirare il proprio consenso.”
Si tratta tuttavia di un iter non sempre lineare e non sempre possibile per chi vive in contesti che non la facilitano: si può scegliere solo se si è in grado di capire la situazione e se si è messi in condizione di capire. Così la più recente Dichiarazione dell'Unesco su Bioetica e Diritti Umani all'art. 5 afferma:
“ L'autonomia delle persone nel prendere decisioni, se si assumono la responsabilità delle stesse e rispettano l'autonomia altrui, deve essere rispettata. Devono essere prese misure speciali per proteggere i diritti e gli interessi di quelle persone che non hanno la capacità di esercitare la propria autonomia”. E continua all'art.6:
“Ogni intervento medico preventivo, terapeutico e diagnostico, deve essere realizzato con il previo, libero, e informato consenso della persona interessata, basato su un'adeguata informazione. Il consenso, dove appropriato, deve essere espresso e poter essere ritirato dalla persona interessata in qualsiasi momento e per qualsiasi motivo, senza conseguenti svantaggi e pregiudizi.”
In circostanze di vulnerabilità, che possono derivare dalla paura, dalla solitudine o da altri fattori, l'autonomia del singolo può essere esercitata solo se sostenuta da una relazione significativa, sana e liberante. La firma su un modulo non è sufficiente a dimostrare che si sono comprese tutte le informazioni necessarie ad una scelta consapevole: la relazione è l'unica strada percorribile per evitare forzature o pressioni di ogni sorta. Queste raccomandazioni sono raccolte anche nella Dichiarazioni di Helsinki che, nell'ultima versione, all'art. 20 parla di soggetti che devono essere volontari “ e partecipare informati al progetto di ricerca” e chiarisce al successivo art. 23 che:
“ Nell'ottenere il consenso informato al progetto di ricerca, il medico deve essere particolarmente attento quando il soggetto si trovi in una condizione di dipendenza nei suoi confronti o possa sentirsi costretto a dare il consenso”.
Diritto di sapere e di non sapere
Art. 10 della Convenzione di Oviedo:
“Ogni persona ha diritto al rispetto della propria vita privata allorché si tratta di informazioni relative alla propria salute.
Ogni persona ha il diritto di conoscere ogni informazione raccolta sulla propria salute. Tuttavia, la volontà di una persona di non essere informata deve essere rispettata.”
Conformemente a quanto sopra citato, il diritto all'informazione attiene alla sfera della vita privata: prima condizione per partecipare ad una sperimentazione e ad ogni normale trattamento sanitario è la conoscenza della diagnosi e della prognosi in termini realistici. Così l'art.22 della Dichiarazione di Helsinki si esprime:
“In ogni ricerca su esseri umani ciascun potenziale soggetto deve essere adeguatamente informato degli scopi, dei metodi, delle fonti di finanziamento,di ogni possibile conflitto di interessi, dell'appartenenza istituzionale del ricercatore, dei benefici previsti e dei rischi potenziali connessi allo studio, nonché dei fastidi che esso potrebbe comportare. […] Solo dopo essersi assicurato che il soggetto abbia compreso le informazioni,il medico deve ottenere dal soggetto il consenso informato, liberamente espresso, preferibilmente in forma scritta. Se il consenso non può essere ottenuto per iscritto deve essere formalmente documentato e testimoniato un consenso non scritto.”
Anche il Codice italiano di Deontologia Medica agli artt. 30-32-34 indica quali sono gli impegni dei medici, in questo caso italiani, rispetto all'informazione e all'acquisizione del consenso.
Ma il diritto a sapere e il diritto a non sapere sono ugualmente tutelati perciò se la persona sceglie di non conoscere i dettagli del trattamento, deve essere rispettata questa decisione. Così il Protocollo Aggiuntivo alla Convenzione di Oviedo sulla Ricerca Biomedica , riprendendo i passaggi della Convenzione, all' art.13 afferma:
“ Alla persona a cui si chiede di partecipare ad un progetto di ricerca dovrà essere data un'adeguata informazione in una forma comprensibile. Questa informazione sarà documentata;
L'informazione dovrà rendere noto il protocollo, i possibili rischi e benefici, e includere l'opinione del comitato etico; il diritto di rifiutare l'adesione e ritirare in ogni momento l'autorizzazione, senza che la persona sia sottoposta a nessun tipo di discriminazione, in particolare rispetto all'assistenza sanitaria”.
Non si può obbligare una persona a ricevere notizie sulla propria salute e quindi è possibile delegare ad altri certe scelte che non comportino grandi responsabilità, chiedendo ai medici di consultare persone di fiducia. D'altra parte, infatti, non sarebbe giusto caricare di eccessivi pesi persone esterne al problema. Può accadere quindi che partecipanti a studi clinici preferiscano non sapere tutto circa il trattamento che verrà somministrato .
Un altro aspetto rilevante da considerare del consenso informato è che molto spesso non riesce nel suo scopo, ossia informare : il materiale che viene consegnato al paziente è troppo lungo e dispersivo, scritto in un linguaggio tecnico e di difficile comprensione per chi è esterno all'ambito scientifico. É importante chiarire che il consenso è legittimo solo quando è inserito in un processo di informazione finalizzato a rendere le persone libere di scegliere ciò ritengono essere più opportuno. A riguardo è stata elaborata un'ampia letteratura, alcune idee chiave vengono riprese da più fonti: ad esempio, includere persone comuni e pazienti nella redazione di moduli informativi migliora la leggibilità e la comprensione degli stessi .
Emblematico è uno dei tanti lavori in materia in cui si afferma che: i moduli informativi dovrebbero essere brevi e leggibili; i comitati etici, che hanno la responsabilità di verificare l'appropriatezza delle pratiche di informazione e coinvolgimento ma continuano ad approvare questi moduli che i pazienti non capiranno, dovrebbero riconoscere gli ostacoli che non hanno permesso di introdurre regole di buon senso sulla leggibilità.
Le pagine che vengono consegnate ai pazienti sono molto simili tra loro sia per il linguaggio che per la struttura, non tengono conto della cultura, dello stato d'animo, delle abitudini delle persone coinvolte: si tratta di moduli standardizzati uguali per tutti, sarà poi il colloquio con i medici a chiarire i dubbi.
In ragione della trasparenza però, diventa rilevante selezionare le informazioni essenziali nelle pagine scritte che vengono consegnate e nella relazione coi medici.
In una logica di participatory research, il consenso informato può rappresentare il punto di partenza per avviare progetti di cooperazione tra reti di comitati etici al fine di proporre nuove forme di comunicazione. Scopo dell'informazione è far sì che le persone possano partecipare attivamente e quindi compiere scelte autonome per quanto sia possibile perché nessuno nella realtà è pienamente razionale e pienamente indipendente soprattutto in certo casi , quando la posta in gioco è alta.
11. I comitati etici
Nati originariamente come organo di consulenza e supporto a casi caratterizzati da complesse implicazioni etiche, i comitati si sono nel tempo diversificati per le molteplici funzioni svolte: nel 1960 hanno iniziato ad assumere un ruolo significativo, soprattutto negli USA. Infatti negli ospedali e nelle università furono istituiti dei comitati per esaminare protocolli di ricerca e moduli di consenso e altri comitati per guardare da vicino a questioni inerenti l'interruzione di gravidanza, la sterilizzazione e l'interruzione di trattamenti in persone in stato vegetativo permanente.
Oggi si parla dei comitati etici come di organismi che riflettono il rapporto tra assistenza e ricerca, globale e locale.
Seppur scarsamente visibili in ambito sanitario e sostanzialmente assenti nei dibattiti pubblici, i comitati etici si sono distinti in due categorie:
• Institutional Review Board (IRB) : costituiti per valutare l'eticità dei protocolli di sperimentazione medica su soggetti umani;
• Hospital Ethical Committee (HEC): istituiti verso la metà degli anni '70, in seguito a noti casi giudiziari legati all'interruzione dei trattamenti di sostegno vitale, come supporto agli operatori sanitari non in grado di gestire una tale responsabilità per scelte non sempre e solo mediche.
I C.E., che si occupino di sperimentazione dei farmaci o di bioetica clinica, rappresentano la nuova cultura della scienza medica fondata su informazione, trasparenza, qualità nella gestione dei fondi, cooperazione tra le diverse strutture sanitarie e inoltre assumono un ruolo pedagogico volto da un lato a valorizzare le persone che richiedono l'assistenza e dall'altro a sensibilizzare il personale sanitario nel rapporto con l'assistito. I C.E. sono il luogo della partecipazione per eccellenza.
Caratteristica dei C.E. è la loro composizione: sono infatti formati da gruppi di persone diverse tra loro per professione e formazione, dai medici ad esperti in diritto, etica, sociologia, farmacia, nonché da rappresentanti dei pazienti ed associazioni. Proprio questa configurazione rispecchia la scommessa dei C.E. di favorire la compenetrazione tra i diversi orientamenti e le diverse prospettive, la pluralità di visioni e quindi l'apertura verso riflessioni nuove. É infatti vero che le questioni affrontate dai comitati non sono mai puramente tecniche e dietro ai casi che si dibattono ci sono storie e temi delicati da affrontare, temi strettamente collegati alla vita e alla morte. In ragione di questa flessibilità e reciproca influenza, all'interno dei C.E. non ci sono gerarchie : si interviene secondo la propria esperienza e competenza, si condividono responsabilità e impegni.
Per quanto riguarda la vincolatività dei loro pareri: solo quelli formulati dai comitati che si occupano di sperimentazione dei farmaci costituiscono la condicio sine qua non per l'avvio di una ricerca, tutti gli altri sono di tipo consultivo.
La letteratura internazionale disciplina i comitati etici perlopiù guardando alla loro efficienza e alla capacità di adeguarsi alle GCP e ICH: viene scarsamente richiamato il contesto nel quale operano. Fanno parte del quadro di riferimento: la Dichiarazione di Helsinki, in particolare gli artt. 6 e 28; la Convenzione di Oviedo al capitolo V; il Protocollo aggiuntivo alla Convenzione di Oviedo sulla Ricerca Biomedica agli artt.3,5,7,9.
Comitati etici in Italia
L'Italia, come altri Paesi, ha istituito un Comitato Nazionale per la Bioetica il quale, in materia, è il più autorevole punto di riferimento.
La ragione del comitato etico è quella di informare i pubblici poteri e la collettività dei progressi scientifici e tecnici della ricerca e della sperimentazione biologica nonché di orientare, controllare e valutare i risultati e le possibilità di applicazione di tali progressi anche sotto il profilo della tutela dei diritti dell'uomo e della dignità umana. Tuttavia, per la pluralità di interessi che si cerca di garantire nei comitati, questi obiettivi non sono facilmente raggiungibili. Ad esempio, il CNB si trova spesso ad elaborare più pareri che riflettono le diverse impostazioni in quanto diviso al suo interno anche se, per inciso, essendo costituito presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri si trova più che altro a rappresentare le posizioni etiche da questa espresse.
Non è facile fornire informazioni neutrali quando oggetto della discussione sono questioni che toccano nel profondo la nostra cultura, la nostra sensibilità; creare una massa critica, autonoma nel procedere anche di fronte alle influenze della politica, dei mercati e dei poteri in genere, richiede un percorso lungo e tortuoso .
In Italia un po' ovunque sono stati costituiti C.E. a livello locale, le cui funzioni, già descritte, sono di informazione, supporto al personale sanitario e agli assistiti, promozione del dibattito ma occorre precisare che solo i comitati che si occupano di sperimentazione clinica hanno formato oggetto di un'attenta disciplina e di questi ci occupiamo.
Uno dei temi che più degli altri ha animato la discussione riguarda, appunto, la distinzione tra comitati etici istituiti per la sperimentazione e quelli, invece, per la pratica clinica. Innanzitutto ci si domanda se tale distinzione sia lecita e necessaria e poi se rappresenti la classica divisione tra sperimentazione e medicina, tanto da far sembrare la prima un territorio altro rispetto alla seconda tale da richiedere regole e “un'etica diversa” o se sia dovuta solo a motivi organizzativi.
Il dibattito è sfociato in Italia in due modi diversi di gestire la situazione: regioni che hanno attutato una netta distinzione e altre che hanno fatto delle sperimentazioni cliniche un sottocomitato dei C.E. locali già costituiti. L'ultimo decreto in materia, D.M. 12 maggio 2006, affronta la questione all'art. 13 ma senza chiudere definitivamente è quindi possibile che si torni sull'argomento:
“Ove non attribuiti a specifici organismi, i C.E. possono svolgere anche una funzione consultiva in relazione a questioni etiche connesse con le attività scientifiche e assistenziali, allo scopo di proteggere e promuovere i valori della persona umana. Il C.E., inoltre, può proporre iniziative di formazione di operatori sanitari relativamente a temi in materia di bioetica.”
Organizzazione, ruolo e funzioni dei comitati etici in Italia
L'istituzione di comitati etici in Italia a livello di tutte le realtà assistenziali, è stata resa possibile dal D.M. 18 marzo 1998 denominato “ Linee guida di riferimento per l'istituzione e il funzionamento dei comitati etici”.
Il decentramento è stato attuato non solo per velocizzare le procedure di valutazione dei protocolli di ricerca ma anche per promuovere la formazione di una massa critica: raramente infatti emerge la diversità di pareri entro il comitato stesso ed è invece importante che coloro esterni all'ambito scientifico ( esperti in diritto, sociologia, etica) riescano a portare il loro contribuito e ad avere peso nelle decisioni che vengono poi adottate: occorre cioè che la composizione variegata si rispecchi nel modo di lavorare. Il D.M. 12 maggio 2006 stabilisce nel dettaglio quale debba essere la composizione di un comitato etico per la sperimentazione clinica dei medicinali.
Anche il Protocollo aggiuntivo alla Convenzione di Oviedo sulla Ricerca Biomedica all'art. 9.2 chiarisce perché tante competenze diverse sono concentrate in un comitato etico:
“ Lo scopo della valutazione interdisciplinare, dell'eticità del progetto di ricerca, dovrebbe essere proteggere i diritti, la dignità,la sicurezza, il benessere dei partecipanti alla ricerca. La valutazione dell'adeguatezza etica dovrà ricorrere ad un appropriata varietà di competenza ed esperienza, che rifletta, in modo adeguato, punti di vista professionali e laici.”
Altro requisito necessario affinché il comitato possa dirsi garante nei confronti della collettività è l' indipendenza.
Il D.M. del maggio 2006 all'art.2.5 precisa che “almeno la metà dei componenti totali deve essere non dipendente dalla istituzione che si avvale del comitato etico” e aggiunge che “nel caso di comitati etici costituiti nell'ambito di più strutture sanitarie pubbliche o ad esse equiparate o IRCCS tale percentuale non può essere comunque inferiore ad un terzo dei componenti”.
É sempre il D.M. del maggio 2006 a stabilire che l'indipendenza deve essere garantita:
7. dalla mancanza di subordinazione gerarchica del comitato etico nei confronti della struttura ove opera;
8. dalla presenza di personale non dipendente dalla struttura ove opera;
9. dall'estraneità e mancanza di conflitti di interessi dei votanti rispetto alla sperimentazione proposta;
10. dall'assenza di compartecipazioni di tipo economico tra i membri del comitato e le aziende del settore farmaceutico: nella nomina dei membri del comitato etico, gli amministratori si astengono dal designare dipendenti di aziende farmaceutiche o persone comunque interessate a quelle attività economiche.
Il parere del C.E. è condizione necessaria per lo svolgersi di una sperimentazione: in virtù della pluralità di visioni che vanta al proprio interno, il comitato esamina il protocollo prendendo in considerazione la rilevanza e la pertinenza della sperimentazione, il rispetto dei parametri indicati e se lo ritiene opportuno incontra i ricercatori affinché chiariscano ogni dubbio.
Anche se la direttiva europea 2001/20/CE prevede l'approvazione di un parere unico, ogni comitato in realtà è chiamato a pronunciarsi sulla fattibilità del progetto e quindi esprime un parere a livello locale: il comitato è libero di accettare o rifiutare uno studio, anche se è l'unico centro a farlo, per vari motivi che possono essere ragioni etiche o perché ad esempio a livello locale non sussiste la necessità di avviarlo. Il C.E. non ha il potere di modificare i contenuti del protocollo ma ha la responsabilità di attuarlo o respingerlo e di garantire le condizioni di sicurezza.
Il campo dell'informazione è quello dove si manifesta maggiormente l'autonomia dei C.E. tanto che sarebbe utile creare reti di cooperazione volte a sviluppare nuove forme di comunicazione e di linguaggio tra assistenza e ricerca.
Il comitato è comunque periodicamente aggiornato sull'andamento della sperimentazione e sugli eventuali effetti collaterali che possono derivare dal trattamento oggetto di ricerca: rientra nelle facoltà del comitato sospendere lo studio qualora ritenga che le condizioni di sicurezza che ne hanno permesso l'avvio non sussistano più o non siano sufficienti.
Concludendo, in ragione delle funzioni di cui sono titolari, i C.E. non sono semplicemente lo strumento amministrativo per garantire l'adempimento dei requisiti posti dalle Good Clinical Practice per le sperimentazioni cliniche ma rappresentano da un lato i diritti della collettività e dall'altro si fanno garanti del costante e trasparente rapporto tra ricerca e assistenza.
Disciplina dei comitati etici in alcuni Paesi europei
Come è accaduto in Italia, così anche gli ordinamenti di altri Paesi europei hanno assistito alla creazione di istituti diretti a valutare, secondo modalità diverse, le questioni etiche, sociali e giuridiche scaturite dai progressi avuti nel campo della ricerca biologica e della sperimentazione clinica.
Si tratta di un fenomeno che risale agli anni Sessanta in alcune realtà nazionali e che ha portato alla nascita di una pluralità di organismi variamente denominati ma accomunati da alcune caratteristiche: indipendenza, multidisciplinarietà, varietà delle opinioni rappresentate. Tali istituti verificano la sussistenza dei requisiti soggettivi ed oggettivi necessari per iniziare la ricerca e la sperimentazione di medicinali, adottano pareri non vincolanti ed operano in un regime di notifica dell'avvio degli studi clinici. Questo modello, diverso dalla normativa italiana che richiede una previa autorizzazione esplicita, ha ispirato la disciplina introdotta dalla direttiva n.2001/20 dal Parlamento europeo e dal Consiglio.
Esaminando l'esperienza francese, è a partire dalla fine degli anni Settanta che si è assistito alla spontanea creazione di comitati etici presso strutture ospedaliere pubbliche e private fuori da ogni quadro normativo. Incaricati di elaborare principi deontologici professionali e di garantirne l'osservanza, a tali comitati va principalmente riconosciuto il merito di aver promosso il dibattito sui limiti etici della ricerca e della sperimentazione clinica e di aver conseguentemente influenzato in tal senso l'emanazione della legge 20 dicembre 1988 n.1138 sulla ricerca biomedica ( legge Huriet) . Tale legge ha consentito l'istituzione su base regionale dei comitati etici per la ricerca che, a partire dal 1994, vengono designati come Comitati consultivi per la protezione delle persone nella ricerca biomedica (CCPPRB) e ha fissato i requisiti minimi per il funzionamento di tali organismi.
Funzione preminente dei CCPPRB è quella di valutare i protocolli di ricerca e di adottare pareri motivati che vengono comunicati al Ministero della sanità: se il parere è negativo, l'effetto è di impedire o sospendere la sperimentazione, in attesa che il Ministero si pronunci nei due mesi successivi. Per quanto riguarda la valutazione dello studio, occorre notare che questa viene effettuata sulla base di criteri etici e deontologici e riguarda da un lato la validità scientifica e la fattibilità tecnica del protocollo, rimessa alla competenza degli esperti del settore sanitario, e dall'altro l'eticità complessiva della sperimentazione proposta, su cui i comitati si pronunciano collegialmente: la vigente disciplina ammette che il proponente la sperimentazione possa richiedere il consenso informato anche dopo l'adozione del parere da parte della CCPPRB e quindi i soggetti che si sottopongono alla ricerca non paiono sufficientemente tutelati sotto questo profilo.
L'ordinamento francese, oltre i CCPPRB, disciplina anche altri organismi come i Comitati Clinici la cui funzione è quella di valutare le questioni etiche connesse a trattamenti diagnostici e terapeutici in settori particolarmente sensibili, dall'aborto terapeutico al prelievo di organi su incapaci.
In Germania è la Ethik-Kommissionen ad autorizzare l'immissione in commercio di nuovi farmaci e ad essa spetta il compito di garantire l'etica della ricerca e della sperimentazione clinica.
La disciplina di queste Commissioni è contenuta nei regolamenti professionali degli ordini dei medici, che in Germania sono articolati su base regionale, oppure, in mancanza, nei provvedimenti che i Lander adottano in virtù della potestà legislativa in campo medico-sanitario ad essi riservata dall'art.74 della Legge Fondamentale tedesca.
In realtà, però, le Commissioni, istituite dagli ordini dei medici, operano prevalentemente in base alle norme di GPC di cui alla Dichiarazione di Helsinki perché soltanto alcuni Lander e alcuni ordini medici regionali disciplinano funzionamento e struttura delle stesse.
Come scritto sopra, la sperimentazione di nuovi farmaci per uso umano, che verranno poi messi in commercio, deve essere autorizzata dalle Ethik-Kommissionen secondo quanto previsto dalla legge federale sui prodotti farmaceutici ( Arzneimittelgesetz). I pareri adottati da tali organismi comunque non sono vincolanti perché lo studio clinico può essere avviato se l'Istituto federale per i prodotti farmaceutici e i medicinali (Bundesintitut fur Arzneimittel und Medizinprodukte), al quale devono pervenire i pareri delle Commissioni, non si oppone entro sessanta giorni dalla presentazione della documentazione clinica richiesta dalla legge.
Sotto altri profili, invece, i pareri delle Commissioni etiche assumono maggiore rilevanza: ad esempio l'erogazione di finanziamenti pubblici o privati a favore di ricerche biomediche di particolare importanza è condizionata dal parere favorevole delle stesse circa la fattibilità dello studio clinico proposto; e ancora, le Commissioni possono impedire la pubblicazione, sulle riviste scientifiche più qualificate, dei risultati di una sperimentazione in merito alla quale si erano espresse contrariamente.
L'ordinamento del Regno Unito non dispone di una disciplina organica in materia di ricerca e sperimentazione biomedica: l'elaborazione di regole etiche e giuridiche in questo settore è il frutto del concorso di competenze di organismi diversi ognuno dei quali contribuisce secondo i poteri che gli sono stati conferiti.
Tra questi assumono rilevanza i Local Research Ethics Committees, istituiti a partire dagli anni Sessanta presso strutture ospedaliere e di ricerca medica sulla base delle Guidelines on Responsability in Investigations on Human Subject .
La riforma del sistema sanitario del Regno Unito, attuata nel 1993, ha determinato la distribuzione territoriale dei Local Committees sulla base del modello tradizionale britannico delle District Health Authorities, che sostiene sotto il profilo amministrativo i comitati.
I compiti attribuiti ai Local Research Ethics Committees sono prevalentemente di tipo consultivo sia con riferimento a temi generali sia guardando ad aspetti specifici della politica sanitaria; tuttavia, la citata riforma ha conferito ai Committees anche funzioni di garante della riservatezza dei dati relativi ai soggetti partecipanti alle sperimentazioni.
Negli ultimi anni si sono aggiunti altri organismi con funzioni consultive, istituiti con provvedimenti ad hoc relativi a settori specifici: Advisory Committee on Genetic Testing e la Human Genetics Advisory Commission.
Da menzionare anche il Council on Bioethics che, nato per iniziativa di una fondazione privata, The Nuffield Fundation, gode di notevole prestigio presso la comunità scientifica britannica: ha il compito di adottare raccomandazioni di good clinical practice e di valutare le questioni etiche e giuridiche che emergono dalla ricerca medica esercitando congiuntamente una funzione consultiva.
In Spagna, l'autorizzazione allo svolgimento di studi clinici è rilasciata dal Ministero della sanità e del consumo previo parere favorevole di un Comité Etico de Investigacion Clinica (CEIC) costituito presso ogni Comunidad Autonoma secondo quanto previsto dalla Ley del medicameniento 20 dicembre 1990 n.25 e dal suo Real Decreto di attuazione 16 aprile 1993 n.561.
I Comités de Investigacion devono esaminare le implicazioni etiche e gli aspetti metodologici dei protocolli di sperimentazione ed esprimere a riguardo un parere obbligatorio ma non vincolante perché l'autorizzazione, come già detto, è rilasciata dal Ministero. La valutazione effettuata dai CEIC riguarda l'adeguatezza del protocollo rispetto agli obiettivi dello studio e la sua efficacia scientifica; l' idoneità degli sperimentatori; la trasparenza e la completezza delle informazioni rilasciate ai partecipanti alla ricerca. I CEIC sono tenuti anche a vigilare sull'esecuzione dello studio clinico.
Questi organismi hanno agevolato in Spagna la diffusione di istanze etiche come i Comités Eticos Ospedalieros che esprimono parerei su aspetti etici inerenti l'assistenza ospedaliera o la Comision Nacional de Bioseguridad competente a fornire pareri vincolanti circa l'emissione nell'ambiente di organismi geneticamente modificati.
Direttiva n.2001/20 : applicazione della GCP nell'esecuzione delle sperimentazioni cliniche dei farmaci
La direttiva n.2001/20, adottata da Parlamento Europeo e Consiglio il 4 aprile 2001 ed in vigore dal 1 maggio successivo, afferma all'art.1, par.2 :
“ la buona pratica clinica è un insieme di requisiti in materia di qualità in campo etico e scientifico, riconosciuti a livello internazionale, vincolanti ai fini della progettazione, conduzione, registrazione e comunicazione degli esiti della sperimentazione clinica con la partecipazione di esseri umani. Il rispetto della buona pratica clinica garantisce la tutela dei diritti, della sicurezza e del benessere dei soggetti della sperimentazione clinica ed assicura la credibilità dei dati concernenti l sperimentazione clinica.”
La direttiva, nel sancire il rilievo giuridico delle norme GCP, attribuisce ad esse efficacia vincolante ma consente, allo stesso tempo, ai Paesi membri di adottare disposizioni che assicurino una maggiore protezione dei partecipanti a sperimentazioni cliniche dei medicinali.
Scopo della normativa comunitaria è armonizzare le diverse procedure nazionali di autorizzazione delle ricerche così da velocizzare i tempi ed introdurre meccanismi chiari che gli Stati membri dovevano recepire entro il 1 maggio 2003. Questo intervento normativo è giustificato da due motivi in particolare: la diversità procedurale nella pratica clinica avrebbe determinato una dispersione dei finanziamenti in studi clinici obsoleti e ripetitivi oltre a ostacolare il libero e corretto funzionamento del mercato interno e della circolazione di prodotti farmaceutici nella Comunità; inoltre si avvertiva l'esigenza di bloccare il crescente numero di sperimentazioni effettuate in alcuni Paesi membri o Paesi terzi dove tali studi seguono protocolli più permissivi.
La direttiva 2001/20 attribuisce alla Commissione il potere di adottare e rivedere “i principi di buona pratica clinica e le linee guida […] conformi a tali principi” al fine di tenere il passo con il progresso scientifico. L'art.1, par.3 e l'art.27 chiariscono che le eventuali modifiche, necessarie per un adattamento della disciplina agli sviluppi della scienza, spettano alla Commissione assistita da uno specifico comitato che adotta pareri vincolanti per la Commissione medesima.
Si tratta, in realtà, di un'importante passo che ha permesso la formulazione di norme di GCP da parte di organismi dotati una legittimazione politica e istituzionale e quindi la traduzione di raccomandazioni di buona pratica clinica in vere e proprie norme giuridiche. Questo cambiamento, se ha permesso, da un lato, di attribuire fondamento giuridico a regole di natura deontologica, dall'altro bisogna osservare che la revisione futura di tali principi è affidata ad organismi politici la cui sensibilità etica può essere influenzata da diversi fattori.
Per quanto riguarda gli aspetti sostanziali della direttiva, l'art. 2 chiarisce che l'atto si applica alle sperimentazioni cliniche che riguardano medicinali specificatamente definiti dalla normativa comunitaria e non alla sperimentazione detta interventistica; in particolare si applica a:
“ Qualsiasi indagine effettuata su soggetti umani volta a scoprire o verificare gli effetti clinici, farmacologici di uno o più medicinali in fase di sperimentazione e/o a individuare qualsiasi tipo di reazione avversa nei confronti di uno o più medicinali in fase di sperimentazione, e/o a studiarne l'assorbimento, la distribuzione, il metabolismo e l'eliminazione al fine di accertarne l'innocuità e l'efficacia.”
Anche per quanto concerne la tutela della dignità della persona nonché del diritto all'integrità fisica e mentale e alla riservatezza dei dati dei soggetti coinvolti, la direttiva 2001/20 recepisce i contenuti delle norme GCP: stabilisce l'obbligo di avviare e condurre tutte le fasi della sperimentazione in conformità alle regole della buona pratica clinica rispettando in particolare il principio di proporzionalità tra rischi e benefici attesi e il requisito imprescindibile di ottenere il consenso informato dei soggetti coinvolti. Garante della protezione accordata ai partecipanti agli studi clinici è il comitato etico, secondo il modello già esaminato, che, rispetto alla normativa italiana, assume un ruolo minore nell'autorizzare le sperimentazioni.
La direttiva comunitaria, infatti, attribuisce agli sponsor l'obbligo di presentare una domanda di autorizzazione, prima dell'avvio dello studio, all'autorità competente dello Stato membro ove si svolgerà la ricerca; lo sponsor deve inoltre rivolgersi al comitato etico competente affinché questo si esprima a riguardo con un parere. Se il parere del comitato è favorevole e le autorità nazionali competenti non comunicano obiezioni, entro i sessanta giorni dalla data di ricevimento della domanda di autorizzazione, lo sponsor potrà avviare lo studio clinico.
Anche nel caso in cui voglia apportare modifiche sostanziali al progetto clinico, tali da incidere sulla sicurezza dei soggetti coinvolti, lo sponsor deve notificare alle autorità nazionali competenti il contenuto e i motivi di tali modifiche. Secondo quanto previsto dall'art.10, il C.E. è tenuto ad elaborare un parere che se negativo blocca la procedura di modifica, se positivo, invece, consente allo sponsor di variare la sperimentazione in corso qualora le autorità nazionali competenti non sollevino obiezioni.
All'art.12 la direttiva comunitaria sottolinea l'importanza della sicurezza clinica stabilendo che qualora vengano a mancare le condizioni che hanno accompagnato la domanda di autorizzazione ad avviare una ricerca o qualora emergano informazioni tali da far dubitare sul piano scientifico o della sicurezza, lo Stato membro è autorizzato a sospendere o vietare la continuazione della sperimentazione informando delle decisioni adottate lo sponsor, il comitato etico, le autorità competenti degli altri Paesi membri, la Commissione e l'EMEA.
L'ultimo punto da esaminare riguarda l'osservanza delle norme GCP che viene valutata da ispettori designati dagli Stati membri, a nome della Comunità e coordinatamente con l'EMEA. I controlli consistono in accertamenti presso i siti di sperimentazione e, se necessario, presso la sede dello sponsor; i risultati sono riconosciuti da tutti i Paesi membri e sono contenuti nella relazione messa a disposizione dello sponsor.
Dichiarazione EUREC
I comitati etici, come si è già detto, sono organi indipendenti, non gerarchicamente strutturati, caratterizzati da multidisciplinarietà e, proprio per queste caratteristiche, sono istituti liberi di inserire interessi di ricerca, coerenti con il proprio mandato, tra i propri compiti istituzionali. Tuttavia pochi comitati lo fanno e comunque in maniera indipendente; sarebbe utile invece creare una rete tra gli stessi al fine di promuovere nuove forme di linguaggio e di comunicazione tra assistenza e ricerca, facilitare la trasferibilità dei risultati delle sperimentazioni e garantire in maniera rigorosa la sicurezza, e in generale i diritti, dei soggetti coinvolti.
A tal proposito nel 2005 si è avuto a Bruxelles un primo tentativo di confronto a livello internazionale che ha portato alla nascita dell'European Network of Re
Translation - English HUMAN EXPERIMENTATION
Bioethical issues and current affairs
I. Introduction: an overview of experimentation
In recent years, ethical and legal issues stemming from the progress of science and technology in the field of biomedicine have become a popular topic of discussion of an increasingly wider audience. Every day, the press reports news of experimentation, developments of treatments and new regulatory guidelines that chase, with difficulty, the evoked progress. Said developments have initiated an articulated, and not always clear, dialogue between science and civil society, thus helping to bring the debate regarding the public utility of modern science, outside of the confines of the scientific community. This has led even intergovernmental institutions to create a considerable number of acts and documents with the aim of raising bioethical “awareness” of the entire international community.
Lenoir and Mathieu analyse the relationship between bioethics and international law, that at a European level reflects the evolution of the “moral construction” of the European community, they write: “In this spirit, the first goal of bioethics is to ensure respect for human beings that reflects the recognition of inherent dignity” and furthermore: “The principle of dignity is expressed in the recognition of individual freedom”. Bioethics has become a testimony to these fundamental principles - dignity of human beings and individual freedom – and has not neglected, but rather included the right to life, the protection against inhumane treatment, inviolability and non-commodification of the human body and the freedom of scientific creation related to freedom of thought. The principle of responsibility is added to these, as stated by H. Jonas , as a model necessary for the survival and development of humanity in a society dominated by technological and industrial progress. These themes, derived from bioethics, have been interpreted by international law, particularly in the European community, in order to convert these messages into a legal form.
By addressing the issue of human experimentation from this perspective, one can notice how the international recognition of the right to health, since the Declaration of Human Rights in 1948 and following the Conventions and Charters regarding this issue, has influenced experiments conducted on human beings and the extent to which the phenomenon is tolerated today.
Human experimentation has ancient origins, according to reports by Celso, Herophilius of Chalcedon carried out vivisection on prisoners sent by the Ptolemaic King, that over centuries has marked very different stages.
In the 900’s, medical progress brought about a dramatic change of the concept of deontology relating to scientific disciples and consequently the treatment of research subjects. It is sufficient to consider the experiment of Walter Reed. An American doctor that, in order to develop the inoculation against yellow fever, subjected individuals to experimentation without informed consent, and in some cases even under duress.
Another famous case was that of the Tuskegee study funded by the U.S public health service from 1930 to 1972 in which almost four hundred African Americans with syphilis were left to die without a cure, even after it was found, in order to study the natural course of the disease. So many scandals were reported that, Henry Beecher , a well-known professor at the Faculty of Medicine at Harvard University, published an article in which he exposed dozens of examples of researchers who included people in hazardous research without informing them.
During the Second World War, numerous Nazi experiments were carried out on humans used as guinea pigs in concentration camps. Following the process that saw the leaders of the operation involved, the Nuremberg Code, the guidelines of which will be examined later, was adopted.
The main purpose of this essay is to show how the ethical issues raised by experimenting on humans have today become major topics of discussion, and to illustrate the limits imposed by the international community to this phenomenon, so vast that, given its importance, would require an even vaster discussion.
II. Clinical trials
Medicine: an experimental discipline
Medicine has always had considerable and unavoidable power in society, bestowed by the fact that it marks the stages of life, from birth to death, provoking strong emotions, great expectations and irrational fears in people that have to use them. While on one hand this bestowed power allows medical science to assume a key role in society, on the other hand it must be clarified that this role is not undertaken in an abstract manner, but in close contact with humanity and, it is for this reason that medicine is deeply influenced by values, the economy and the political systems to which it belongs.
In this context, one questions whether it is really possible for patients to become ill and thus favour the development of public health policies free from market logic, since the main interest of the community, particularly the most vulnerable, is not the protection of rights, but the affirmation of private interests; medicine reflects this state of affairs.
Medical science is spoken about as an experimental discipline in which knowledge must be continually improved and placed under review, as there are few certainties and many different avenues that can be taken. There are many examples of studies regarding new medicines or therapies later contradicted by further research. Experimentation does not constitute a particular phase of medical practice, but occurs in the presence of areas of uncertainty regarding medicines used to treat, prevent, or reduce the side effects of a certain illness. It is therefore the practice, that is dealing with patients, that indicates the most urgent aspects that need to be researched, in which time and ideas need to be invested. It is from this that the need for all doctors involved in the research to know how to utilise the results obtained from the production of knew knowledge and tailor it to individual cases is derived. The relationship between medicine and research can be summarised as follows: health is a right and the right to health requires research, as it is one of the best ways to help and participate when answers are missing. The Declaration of Helsinki states:
“The primary purpose of medical research involving human subjects is to improve preventative procedures, diagnosis and treatment and to understand the aetiology and pathogenesis of the disease. Even the best prophylactic, diagnostic and therapeutic methods must be continually put into question involving research on their effectiveness, efficiency, accessibility and quality”.
From Randomized Controlled Trial to Evidence Based Medicine
Over the past 50 years, an “objectification” of medical science has been witnessed: moving from medicine based on the authority, experience and opinion of the doctor, to well-founded scientific evidence of which the results are found to be valid from many researchers.
In 1948, modern clinical trials were established thanks to RCT’s (Randomised Controlled Trials), universally adopted by medical research, which consist of randomly giving two different treatments to groups of people and comparing the results with each other. The first two randomised clinical trials took place in Britain in 1946 and involved the pertussis vaccine and streptomycin in the treatment of pulmonary tuberculosis, however we must remember that other randomised trials were already published before 1948, for example the famous first controlled trial of James Lind in 1753 who gave citrus fruits to sailors and observed that “the most rapid and visible effects were found in those eating oranges” .
In 1898, Johannes Fibiger carried out a study for the first time using a new, rigorous method as whilst administering a serum against diphtheria to numerous patients on alternate days, he identified methodological criteria to follow when carrying out research: a larger sample of patients, a long period of study and alternation. It were then that Archibald Cochrane, an English epidemiologist, who, in order to protect health rights and avoid that it be left to the disposition of doctors, in 1972, stressed the importance of implementing RCT systematic methods in all pharmacological research.
As a result of these premises and an increasingly controlled context, in 1992, at the Canadian McMaster University, Evidence Based Medicine (EBM) was born, whose term was first introduced by Guyatt to define a programme at McMaster as an “emerging paradigm for clinical practice” . It is a practice that requires the consultation of the best scientific sources to identify relevant and well-grounded evidence with the purpose of resolving a clinical problem. Nowadays, everything is EBM, however, one must consider that the “proof/evidence” is all partial, as many treatments depend on schools of thought and markets and therefore the guidelines and treatment plans multiply. Thus, it is necessary that the “evidence” is continually monitored, placed under review and verified and that uncertainties are declared “areas of ignorance” that require research. The modification of certified efficiency evidence, obtained in the short term, especially in areas that are not very univocal and are subject to change, indicates abuse by the scientific community and pharmaceutical industries. This is also naturally reflected in doctor-patient relationships: “The evolution of doctor/patient relationships depends on the recognition by both parties of the fallibility of the medicine and that the evidence also includes uncertainties. The practice of EBM clarifies, to both the doctor and the patient, the values and objectives” .
How RCT is carried out
When a new treatment is studied (medicine, treatment) its safety should be evaluated and it should demonstrate that it is a source of beneficial effects for patients. A clinical trial assumes the interruption of normal practice and the administration of the treatment (the object of the study).
When choosing the subjects to participate in the efficacy studies, only certain categories of patients suffering from an illness may be included, however those suffering from comorbid conditions are excluded. It is important that research is carried out on a substantial number of people, a representative sample that allows results to be transferable in other contexts.
According to the RCT model, patients are divided into groups similar in age, disease characteristics and other factors, not by a doctor but by a computer; this process is known as randomisation. One group generally receives the treatment, the object of the study, while the other group, the control group, receives a previously used therapy or a placebo , or both together.
The placebo effect, derived from taking the placebo medicine, occurs when the patient shows “biological signs of well-being” that being, that they feel better or there is a temporary sign of improvement due to the fact that the subject taking the substance imagines feeling its beneficial effects. For this reason, usually the patient is not told upon entering the study whether they are taking the active drug or the placebo. This is known as a blind study. On the contrary, when the patient is aware of the treatment that they will receive, it is known as an open study. Considering that the perception of the researcher is also affected, it is carried out in such a way that the doctors do not know which treatment is given to the participants.
At the end of the trial, or in the case of any complications, the object administered to the study participants is revealed, and a comparison of the different effects of the two groups is made.
It is important to note the provisions set out in article 29 of the Declaration of Helsinki: “The benefits, risks, worsening and effectiveness of a new method should be evaluated in comparison to those of the best prevention, diagnosis and treatment methods currently in use. This does not exclude the use of placebo’s or not administering a treatment, in studies where no proven prevention, diagnosis or treatment methods exist”. It is for this reason that receiving the best possible treatment, more than just a placebo (for diseases for which there is no treatment), and being informed about taking a controlled or placebo medicine is one of the rights of the study participants.
The development of a medicine for experimentation
The development process of a drug is divided into 5 phases, some of which are regulated by the Presidential Decree 439/2001 “Regulation of the simplification of the procedure used to verify and control new systems and experimental treatment protocols”:
1. PRECLINICAL PHASE: the mechanisms of the activity/toxicity of the molecules being studied are tested in vitro or on animals;
2. CLINAL PHASE I: the Superior Health Institute must approve studies on the tolerability and pharmacokinetic/metabolic profile of a drug. The research involves healthy volunteers, except in cases of toxic medicines or “patients” with certain target conditions;
3. CLINICAL PHASE II: involves the inclusion of subjects with the specific illness for which the drug is intended, in order to evaluate to what extent the pharmacologically active doses are capable of producing effects that are attributable to treatment goals, and subsequently an initial safety profile is drawn up;
4. CLINICAL PHASE III: the phase in which the clinical relevance of the drug is defined and a therapeutic role is established. By means of a randomised comparison, the studied treatment is administered to a relevant group of people in order to better understand its efficacy and effects, before being compared to the traditionally used therapies. In this phase, groups of people who are administered different treatments are compared in order to assess the benefits and side effects coming from each. At the end of this phase, the drug promoter, if the study is registrative, may request commercial authorisation.
5. CLINICAL PHASE IV: aimed at identifying side effects or other effects that would not have been able to emerge at an earlier stage. Outside of the ideal and “artificial” conditions of the first stages in which the subjects are selected, the aspects relating to the safety of the drug can be judged more objectively. However, this is a less developed phase compared to the others as the “transferability to patients” of the studies very often translates into the early and expanded use of new drugs.
According to article 30 of the Declaration of Helsinki:
“At the end of the study, each participant should be assured access to the best prevention, diagnostic and treatment methods having been proved efficient by the study.”
Therefore, when the trials are definitively concluded, all participants are entitled to receive the best-considered treatment. In rare cases, and for very serious diseases for which there is no valid treatment, the participants of the study may continue to receive the same treatment as if the trial were to continue.
In order to be transparent and establish trusting relationships with the non-scientific community, even the interrupted experimentations or those that do not produce the expected results should be published, as outlined in article 27 of the Declaration of Helsinki: “Both authors and publishers have ethical obligations [..] to publish or otherwise make publicly available both negative and positive results.”
Fast-track approval procedures - the case of Gefitinib
In certain cases of cancer or severe diseases, the Food and Drug Administration has allowed the approval of drugs to be accelerated, transferring, however, the duty of carrying out further studies on the treatment to the manufacturer, after the medication has been put on the market, in order to more thoroughly assess the impact on the survival and quality of life of the patients.
Clearly, the registration of these medicines is carried out based on the surrogate indicators of efficiency, which take into account, for example, the reduction of the cancer mass rather than the reduction of mortality. This procedure, while on one hand it leads to quicker approvals, on the other hand it produces less reliable results.
A famous case is that of Gefitinib, a drug placed on the U.S market in 2003 following a fast-track approval procedure before later being withdrawn as according to the National Cancer Institute, it was unable to improve the life expectancy of patients; in fact, subsequent investigations revealed that not only did the drug not help patients suffering from lung cancer, but it could actually be counterproductive.
Since this case, not an isolated incident, many questions have emerged regarding the risk posed to the patients during the first trial, whether it was successful or not. This is a complex issue as it involves drugs aimed at a limited category of sick people and the pharmaceutical industries believe that patients should not be deprived of any drug that may be able to benefit them, albeit minimally.
Where experimentations are carried out
As a rule, research should be conducted where the people, to whom the results should be applied, are found, however, it is common practice that studies take place in hospitals or in specialist medical centres carried out by doctors.
A small part of this research is carried out by general practitioners (GPs) and paediatricians, who, thanks to their on-going relationships with patients and their histories, can both understand the needs that have not yet been addressed and resolved, and follow the experimentation daily.
The Ministerial Decree introduced in Italy on the 10/05/2001, has defined General Medicine and Family Paediatrics as natural places for research to be carried out; experimentation in the area meets the “normality” needs of the studies so as to allow close and daily observation of problems that create uncertainty.
Experimentation ethical requirements
The uncertainty principle is the basis for all experimentation projects as it is an ethical and scientific requirement that cannot be disregarded. Clinical research only exists when patients or physicians are uncertain of which treatment to administer amongst those available; this requires the random administration of treatments in order to compare the effects and reduce incertitude.
“In the UK, the ‘uncertainty principle’ is widely used. In North America, clinical equipoise – that reflects collective incertitude – is the dominant ethical foundation […]. Clinical equipoise explicitly recognises that not a single doctor, but the scientific community establishes the standard practice ”.
In the paper written by E. Emanuel, D. Wendler and G. Christine, retracing the path already defined by international documents and literature, the requirements for a research project that can be defined as ethical are outlined:
• the research must have a social and scientific value, and should produce new knowledge and improve the level of health and well-being;
• the research should be conducted with methodological rigor and be well organised, so that its results are interpretable;
• participants must be selected according to parameters established by the research project; scientific research can only be accepted if it satisfies three fundamental criteria: firstly, the potential risks to which the individual is subjected are kept to a minimum; secondly, the potential benefits must be maximised; thirdly, potential benefits for both individuals and the population must be proportionate to the risks;
• research projects must undergo an independent review;
• individuals that participate in a research project should be informed and given the opportunity to make free choices;
• an individual that participates in a research project must be treated with respect before, during and after each of the research phases.
Documents that, at an international level indicate the way in which experimentation should be carried out, also emphasise how it responds to health care needs whose goal is to transform medical incertitude into research in order to provide answers increasingly conforming to the needs of mankind. The Oviedo Convention and the Declaration of Helsinki, adopted in 1964 by the World Medical Association (WMA), thus a deontological document, is regularly updated in what is universally recognised as a reference point for biomedical research; originating from the need of medical science to answer important questions regarding its responsibilities, roles and duties. The 2000 version of the Declaration of Helsinki has been the source of many disputes and has paved the way for discussions as it establishes that any experimental study must ensure “the best possible treatment” of the patients and states that research can only be justified when the study participants can benefit from any derived positive effects.
Later in this essay, we will look at how the ethics of experimentations in poor countries have different characteristics and how the standard of care is not always guaranteed.
The Additional Protocol to the Convention on Human Rights and Biomedicine concerning Biomedical Research adopted in 2004 by the European Council is very recent and highly relevant. It is a document that resuming the principles contained in the Convention regarding experimentation, focuses on human dignity and the protection of human rights so much so that article 28 obliges Member States and sponsors to follow the principles stated therein if the research is carried out in non-signatory countries.
Experimentation guidelines
The International Ethical Guidelines for Biomedical Research Involving Human Subjects, published in 1982 by the Council for International Organizations of Medical Sciences (CIOMS) is a clear example of the will to apply the Declaration of Helsinki in developing countries, the driving force behind which is respect for human beings.
Twenty-two guidelines are outlined in this document: the first trace the path to follow in order to achieve good quality, valid, clinical research. The others analyse the controversial aspects of informed consent, the sensitive issue of privacy, the liability of sponsors and doctors as well as the need to protect people involved in the study both during and after the experimentation, in cases where states cannot guarantee health care.
There are three main principles that emerge from the CIOMS International Guidelines:
1. Respect for the person: implies respecting the personal autonomy of the individual and the protection of vulnerable subjects;
2. The principle of beneficence: maximise benefits and minimise risks;
3. The principle of justice: the equal distribution of positive and negative effects amongst all participants of the experimental study.
The Guidelines for Good Clinical Practice (GCP-ICH) adopted by the International Conference of Harmonization should also be mentioned as they illustrate the procedure that should be followed in order to obtain informed consent from patients and at the same time guarantee the confidentiality of personal data. Yet, the Guidelines for Good Clinical Practice adopted by the European Medicines Agency (EMA) aim to identify techniques and procedures to be adopted in clinical trials in Italy and in Europe. These documents will later be reviewed when discussing the topic of ethics committees.
III. Consent for experimentation participation
By virtue of the right to health, a person whose life expectation is short or uncertain has the right to participate in trials as part of a “health project”. One should consider, however, that while on one hand the trial allows the medicine to alter the natural course of the disease, providing innovative, and in some cases less invasive solutions, on the other hand, particularly in patients suffering from severe diseases, the research may create an asymmetric situation in which the sick individuals rely on research hypothesis, interpreting them as promises. Unfortunately, in many cases, these expectations are not met and it is therefore important that those who participate in clinical studies make conscious decisions and that the fragility of participants being in such extreme situations, is not more powerful than that of those who have to study these hypotheses. Anyone, regardless of age or social status, suffering from a disease is vulnerable to healing hypotheses. The following quote of a doctor diagnosed with a major illness is symbolic in this area:
“It happened to me too. A doctor who becomes ill discovers, first of all, what it means to trust in those who should cure him, almost in a state of subjection and submission. […] Everyone, without exception, has in my eyes become infallible, their every word a truth, every advice an order” .
Informing the individual: benefits and risks
No one can describe better the symptoms, effects and feelings of a treatment better than those who have experienced it first hand. From a sharing and cooperation point of view, people that participate in clinical studies make an important contribution to medical science: they allow the identification of unresolved problems, clarify the most important information to be evaluated and its relationships, and suggest developments for research procedures, how to collect data and how to interpret and communicate the results.
On this basis, it is important to keep in mind, however, that individuals are subjects and not objects of study: from this, the distinction between people and guinea pigs is derived. Over the years, human guinea pigs have been spoken about too often, from Nazi crimes to many other cases, and today, to prevent history from repeating itself, standard practice is to give the participant an informed consent module to fill out, composed of detailed, written information with the intention of facilitating their involvement in the study.
This information concerns both the benefits and the risks of the experimentation to be carried out. With regards to the benefits, they can be direct when the treatment being studied is found to be innovative and effective for the person involved, or indirect when the subject contributes to research without deriving any personal benefit. In any case, participants are offered constant monitoring and free medical care.
The issue of risk, however, is more complex, as it should always be evaluated in relation to the problem and its severity: when faced with a serious and disabling illness, that offers little hope of life, side effects are considered more acceptable and tolerable; thus the risk is more easily accepted. The situation is clearly different if healing prospects are higher: here the risks may be too high.
In any case the informative module is exhaustive and side effects are described in detail, explaining any possible event. This complicates the patients understanding of the proposal and the actual degree of toxicity of the study.
The main point is that in reality, experimentation is not so different from normal clinical practice: the paths are uncertain and lengths, obstacles and precise destinations are unknown.
Informed consent
According to article 32 of the Italian Constitution:
“No one can be forced to undergo a specific medical treatment unless it is required by law. The law may in no case violate the limits imposed on respect for the human being”.
In accordance with the rule, revised in light of article 13 of the Constitution that states that “personal freedom is inviolable”, each and every individual has the right to be cured and choose the treatment to be followed and no one can enter into the merits of this decision. Informed consent is a result of personal choice, related to correct, complete and transparent information.
Since the creation of the International Covenant on Civil and Political Rights in 1966, free and informed consent represents a fundamental guarantee of the protection of human dignity in science.
Alongside this, article 3 of the Charter of Fundamental Rights of the European Union states that “in the context of medicine and biology”, “the free and informed consent of the person concerned, in accordance with the procedures set out by law” must be respected.
The practice of obtaining informed consent results from a delicate and complex path that medicine has taken in order to change the traditional idea that people are not free to make decisions concerning their own health, as these decisions need to be made by people who are scientifically and technically capable of managing these specific problems. Nowadays, it is no longer doctors that make decisions regarding our health, but everyone has the right, freedom and responsibility to choose how to be treated from a range of possible cures; patients are offered the possibility to understand what is happening. Several articles, including article 5 of the Oviedo Convention, confirm this approach :
“In the healthcare field, an intervention can only be carried out after the patient has given their free and informed consent. Beforehand, this person is given the appropriate information regarding the purpose and the nature of the intervention and its consequences and risks. The patient may, at any time, freely withdraw consent”.
However, this is not always a linear process and it is not always possible for people that living in contexts that do not facilitate it: an individual can only choose if they are able to understand the situation and if they are given the possibility to understand.
Thus, the recent UNESCO Declaration on Bioethics and Human Rights article 5 states:
“An individual’s autonomy to make decisions, if they assume responsibility for said decisions and respect the autonomy of others, must be respected. Special measures should be taken to protect the rights and interests of those who do not have the ability to exercise their autonomy”. It continues in article 6:
“Every preventative, therapeutic and diagnostic medical intervention, must be carried out with the free, prior, and informed consent of the individual concerned, based on adequate information. Consent, where appropriate, must be expressed and can be withdrawn by the individual at any time and for any reason, without consequent disadvantages and prejudices”.
In circumstances of vulnerability that may result from fear, loneliness or other factors, the autonomy of the individual may be exercised only if supported by a significant healthy and free declaration. A signature on a form is not sufficient to illustrate that all of the necessary information to make an informed and conscious choice has been understood: the declaration is the only way to avoid forcing or pressure of any kind. These recommendations are outlined in the Declaration of Helsinki where, in the latest version, article 20 discusses how subjects should be voluntary “and are informed of the participation in the research project” and it is clarified in the subsequent article 23 that:
“When obtaining informed consent for research projects, doctors should be particularly cautious when subjects are dependent on them or may feel compelled to give consent”.
The right to know and not know
Article 10 of the Oviedo Convention:
“Every individual has the right to the respect of their private life when it involves information regarding their own health. People have the right to know about any collected information regarding their health. However, the wishes of individuals not to be informed must also be respected”.
In accordance with the foregoing, the right to information belongs to the sphere of private life: the first condition to be met in order to participate in a trial and to any normal health treatment is the knowledge of the diagnosis and prognosis in realistic terms. Thus, article 22 of the Declaration of Helsinki sates:
“In every research regarding human beings, each potential subject must be adequately informed of the objectives, methods, sources of funding, any possible conflicts of interest, the institution to which the researcher belongs, the potential benefits and risks of the study, as well as the discomfort it may entail. […] Only after having ensured that the subject has understood the information, should the doctor obtain the subject’s freely expressed informed consent, preferably in writing. If consent cannot be obtained in writing, it must be formally documented and non-written consent must be witnessed”.
Articles 30-32-34 of the Italian Code of Medical Deontology also define the commitments of doctors, in this case Italian doctors, concerning the information and acquisition of consent. However, the right to know and the right to not know are equally protected so that if a person chooses not to know the details of the treatment, this decision must be respected. Thus, the protocol added to the Oviedo Convention on Biomedical Research , taking into consideration the information outlined in the convention, article 13 states that: an individual that is asked to participate in a research project shall be given adequate information in a comprehensible form. This information will be documented. The information will explain the protocol, the potential risks and benefits, and include the opinion of the Ethics committee; the individual has the right to refuse participation and withdrawal authorisation at any time without being subjected to any kind of discrimination, in particular with respect to health care”.
A person cannot be obliged to receive news of their health and it is therefore possible to delegate choices that do not involve great responsibility to others, by asking doctors to consult people that the patient trusts. On the other hand, it would be unfair to burden people external to the problem. Therefore, it can occur that participants in clinical trials may prefer not to know everything about the treatment that will be administered .
Another important aspect to consider regarding informed consent is that often, it fails its purpose, namely to inform : the material given to the patient is too long and dispersive, written using technical language that is hard to understand for those external to the scientific field. It is important to clarify that consent is only legitimate when it forms part of an information process aimed at allowing people to freely choose what they believe to be appropriate. In this regard, extensive literature has been formed, some key ideas are taken from several sources: for example, including ordinary people and patients in the preparation of informative modules improves its readability and comprehension .
One of many studies in the field, that states that information modules should be short and readable, is symbolic; ethics committees, that are responsible for verifying the appropriateness of information practices and its involvement, but, continue to approve modules that patients cannot understand, should acknowledge the barriers that have failed to introduce common sense rules regarding readability .
The documents that are given to patients are very similar both in terms of language and structure and do not take into account the culture, state of mind and habits of the people involved: the same standardised module is used for everyone and any further doubts will be clarified in an meeting with the physician. Due to transparency, however, it becomes important to highlight the essential information in both the documents that are given and in meetings with doctors.
Using the logic of participatory research, informed consent may represent the starting point for establishing co-operational projects between networks of ethical committees in order to propose new communication methods. The purpose of the information is to ensure that individuals can actively participate and make autonomous decisions to the furthest extent possible, as in reality, no one is fully rational and independent, especially in cases such as these where the stakes are high.
Ethics committees
Ethics committees (EC’s), originally created as a means of consultation and support in cases with complex ethical implications, have diversified over time considering the multiple functions performed: in 1960 they began to play a significant role, especially in the U.S. In fact, committees to examine research protocols and consent modules were established in hospitals and universities alongside other committees looking closely at issues relating to the abortion, sterilization and termination of treatment for people in a permanent vegetative state.
Today, ethics committees are considered organisms that reflect the relationship between care and research, both globally and locally.
Although they are barely visible in the healthcare field and are essentially absent in public debates, ethics committees are divided into two categories:
• Institutional Review Boards (IRB): evaluate the ethics of medical experimentation protocols regarding human beings;
• Hospital Ethical Committees (HEC): established in the mid-70’s following well-known court cases regarding the interruption of life-sustaining treatments, such as support offered to health professionals who many not be able to handle the responsibility for decisions that are not always medical.
EC’s that are involved in drug testing or clinical bioethics, represent the new culture of medical science based on information, transparency, quality in financial management and cooperation between different healthcare facilities, and also assume a pedagogical role aimed at helping people who require assistance as well as making healthcare personnel aware of the importance of relationships with patients. EC’s are places of participation excellence.
The main characteristic of EC’s is their composition: they are formed by groups of people with different professions and training, from doctors to law, ethics, sociology and pharmacy experts as well as representatives of patients and associations. This configuration reflects the aim of EC’s to promote interpenetration between different directions and perspectives, the plurality of views and the implementation of new ideas. It is true that the issues addressed by committees are never purely technical and behind every case there is a different story being debated and sensitive issues being addressed; issues closely related to life and death. Due to this flexibility and mutual influence, EC’s do not have hierarchies: action is taken in relation to experience and expertise, responsibilities and commitments are shared. With regards to the binding nature of their advice: only advices given by the committees that deal with drug trials are the ‘sine qua non’ conditions for starting a research project, all of the others are merely of an advisory nature.
International literature governing ethics committees mostly considers their efficiency and ability to adapt to GCP and ICH: the context in which they operate is poorly illustrated. The Declaration of Helsinki, in particular articles 6 and 28, the Oviedo Convention chapter V and the Additional Protocol to the Convention on Human Rights and Biomedicine concerning Biomedical Research articles 3,5,7,9, are all part of the reference framework.
Ethics committees in Italy
Italy, similarly to other countries, has set up a National Bioethics Committee (NBC) that, in this field, is the most authoritative reference point.
The aim of the ethics committee is to inform public powers and the community about scientific and technical research progress and biological experimentation, as well as to guide, monitor and evaluate the results and the possible application of said progress to the protection of human rights and dignity. However, considering the plurality of interests that need to be protected within committees, these goals are not easily achieved. For example, the NBC often has to process multiple opinions coming from different mind-sets within the organisation, even though, incidentally, by constituting part of the Presidency of the Council of Ministers, it generally finds itself representing the Presidency’s ethical positions.
It is not easy to provide neutral information when issues that profoundly affect our culture and sensitivity are the subjects of discussions; creating a critical mass that is independent from political, market, and general influences is a long and winding road .
In Italy, at a local level, many EC’s have been established in order to inform and support healthcare professionals and patients and to promote debates, however, it needs to be specified that only committees that deal with clinical trials have been subjected to regulation, and these are the ones that we will discuss.
One of the issues frequently at the center of discussion is the distinction between ethics committees set up for experimentation and those for clinical practice. Above all, it is questioned whether this distinction is legitimate and necessary, and if it represents the classic division between experimentation and medicine, so as to make it look like experimentation is an independent field that requires rules and a “different ethic” or, if this division is only due to organisational reasons.
In Italy, this debate has resulted in two different ways of managing the situation: regions that have implemented a clear distinction, and others that have made clinical experimentation a subcommittee of existing local EC’s. This issue is covered in the most recent Ministerial Decree 12th May 2006, in article 13, however, as it does not definitively resolve the issue, it can be readdressed:
“If EC’s are not allocated to specific organisms, they can also perform an advisory role concerning ethical issues associated with scientific and welfare activities, with the aim of protecting and promoting the values of human beings. Moreover, EC’s can propose training initiatives for healthcare professionals in relation to issues in the field of bioethics”.
The organisation, role and functions of ethics committees in Italy
The creation of ethics committees in Italy, on all healthcare levels, was made possible by the Ministerial Decree 18th March 1998 entitled “Reference guidelines for the establishment and functioning of ethics committees”.
Decentralisation was implemented not only to speed up the research protocol evaluation procedures, but also to promote the creation of a critical mass: diverse opinions within the committee rarely emerge, it is however important that people external to the scientific field (law, sociology and ethics experts) contribute to and influence the decisions that are adopted, i.e. the varied composition is reflected in the way they work. The Ministerial Decree 12th May 2006 defines in detail the composition of an ethical committee for clinical drug trials.
The Additional Protocol to the Convention on Human Rights and Biomedicine concerning Biomedical Research article 9.2 also clarifies why so many different skills are found in an ethics committee:
“The purpose of interdisciplinary evaluation, of the ethicality of the research project, should be able to protect the rights, dignity, safety and welfare of research participants. The assessment of ethical adequacy should refer to a range of skills and expertise that reflect, in an appropriate manner, professional and lay perspectives.”
Independence is another requirement necessary for the committee to be defined as a guarantor to the community.
Article 2.5 of the Ministerial Decree of May 2006 states that “at least half of the total elements within the ethics committee must be completely independent from any institutions that make use of it” and adds that “in the case of ethics committees established for numerous public health institutions or their equivalents or IRCCS, the percentage of the total elements cannot be less than a third”.
This same Ministerial Decree goes on to establish that independence must be guaranteed:
• by the lack of hierarchical subordination of the ethics committee, with regards to the structure with which it operates;
• by the presence of personnel who are not dependent on the structure in which they work;
• by the non-involvement and lack of conflicts of interest of voters regarding the proposed experimentation;
• by the absence of economic partnerships between members of the committee and companies of the pharmaceutical industry: when appointing members of the ethics committee, administrators must refrain from designating employees of pharmaceutical companies or individuals anyway interested in these economic activities.
The opinion of the EC is vital for the development of a trial: in virtue of the plurality of internal points of view, the committee will examine the protocol, taking into consideration: the importance and relevance of the trial, whether the indicated parameters are respected, and if the trial is considered worthwhile it meets the researchers to clarify any doubts.
Although the European Directive 2001/20/CE foresees the adoption of a single opinion, each committee is called upon to decide whether or not the project is feasible and subsequently express their opinion at a local level: the committee is free to accept or reject a study, even if it is the only entity to do so, for various reasons which may be ethical or because, for example, at a local level, there is no necessity to start it. The EC does not have the power to change protocol contents, but it is responsible in deciding whether to implement it or reject it and ensure its safety conditions.
The autonomy of the EC is mostly expressed in the field of information, so much so that establishing cooperation networks, with the aim of developing new forms of communication and language between care and research, would be useful.
The committee, however, is regularly updated on the progress of the trial and any possible side effects arising from the treatment being researched: it falls within the powers of the committee to suspend the study if it believes that the safety conditions previously outlined are inadequate or no longer exist.
To conclude, due to the functions that they have, EC’s are not simply an administrative tool to guarantee compliance with the requirements imposed by Good Clinical Practice for clinical trials, but represent the rights of the community as a whole and guarantee the consistent, transparent relationship between research and care.
Regulation of ethics committees in some European countries
Similarly to Italy, legal systems in other European countries have also witnessed the creation of institutions intended to evaluate, in different ways, the ethical, social and legal developments resulting from advances in the fields of biological research and clinical trials.
This phenomenon dates back to the sixties in some countries and has led to the emergence of a variety of various institutions with different names but similar characteristics: independence, multidisciplinarity and a variety of views represented. Said institutions verify the existence of subjective and objective requirements necessary to begin research and experimentation of medicines, adopt non-binding opinions and notify people when clinical trials begin. This model, unlike Italian legislation that requires explicit authorisation, has encouraged the rules introduced by Directive n.2001/20 of the European Parliament and Council.
In France, it was only at the end of the seventies that the spontaneous creation of ethics committees in public and private hospitals was witnessed, operating outside of any regulatory framework. Designed to develop professional deontological principles and to ensure compliance, these committees were mostly praised for having promoted the debate on the ethical limits of research and clinical trials, and consequently influenced the issuing of the law on biomedical research n.1138 on the 20th of December 1988 (Huriet law) . This law led to the establishment of regional ethics committees for research that, since 1994, have been designated as advisory committees for the protection of individuals partaking in biomedical research (CCPPRB) and have defined the minimum requirements for the functioning of these institutions .
The main function of the CCPPRB is to evaluate research protocols and generate reasoned opinions that are communicated to the Ministry of Health: if the opinion is negative, the trial is consequently prevented or suspended, and researchers must wait for a ruling from the Ministry within two months. With regards to the evaluation of the study, it should be noted that this is done on the basis of ethical and deontological criteria and concerns, on one hand, the scientific validity and technical feasibility of the protocol evaluated by health experts, and on the other hand, the overall ethicality of the proposed experimentation, on which committees give their collective opinion: the regulation in force allows the proposer of the experimentation to obtain informed consent even after the opinion of the CCPPRB and therefore the subjects that undergo the research are not sufficiently protected in this respect.
French law, in addition to the CCPPRB, regulates other institutions such as Clinical Committees whose function is to evaluate ethical issues related to diagnostic and therapeutic treatments in particularly sensitive sectors, from abortion to harvesting organs from people in a vegetative state.
In Germany, the Ethik-Kommissionen authorises the commercialisation of new drugs and it has the task of ensuring the ethics of research and clinical trials.
The regulation of these committees is included in the law governing boards of doctors, that in Germany, are regionally organised, and issues that are not covered are included in measures adopted by the Lander’s in accordance with their legislative power in the field of healthcare, given to them under article 74 of Basic German Law.
In reality, however, the committees set up by the boards of doctors operate primarily on the basis of GPC rules referred to in the Declaration of Helsinki, as only some Lander and some regional boards of doctors govern their operation and structure.
As described above, the testing of new drugs for human use, that will later be commercialised, must be authorised by the Ethik-Kommissionen in accordance to the federal law on pharmaceuticals (Arzneimittelgesetz). Opinions adopted by these institutions are not binding as clinical trials may be initiated if the Federal Institute for Pharmaceuticals and Medicines (Bundesintitut fur Arzneimittel und Medizinprodukte), to which the views of the commission shall be sent, does not object within sixty days of the submission of the clinical documentation required by law.
In other respects, however, opinions given by ethics commissions assume greater importance: for example, the provision of public or private funding for particularly important biomedical research is conditioned by the favourable opinion of the committee regarding the feasibility of the proposed clinical trial, and committees may prevent the publication of results of an experiment, of which they had a negative opinion, in the most qualified scientific journals.
British law does not offer regulation in the field of biomedical research and experimentation: the development of ethical and legal rules in this area results from the combination of the competencies of several institutions, each of which contributes in relation to their bestowed power. Among these institutions, the most important are Local Research Ethics Committees established in the early sixties in hospitals and medical research centres based on the Guidelines on Responsibility in Investigations on Human Subjects .
The UK healthcare system reform in 1993 determined the geographical distribution of Local Committees on the basis of the traditional British model of District Health Authorities, which support committees from an administrative point of view.
The duties of Local Research Ethics Committees are mostly consultative both with regards to general themes and specific aspects of health policy; however, said reform has also given the committees the duty of ensuring the confidentiality of data relating to individuals participating in experiments.
In recent years, other institutions with advisory functions have been established by ad hoc measures relative to specific sectors: the Advisory Committee on Genetic Testing and the Human Genetics Advisory Commission.
The Council on Bioethics should also be mentioned; it was founded by an initiative of a private foundation, The Nuffield Foundation, and today enjoys considerable prestige among the British scientific community: it obtains recommendations on good clinical practice and evaluates the ethical and legal issues that arise from medical research, thus exercising a joint advisory function.
In Spain, the authorisation to carry out clinical studies is issued by the Ministry of Health and Consumption after a favourable opinion is given by a Comité Etico de Investigacion Clinica (CEIC) present in every Comunidad Autonoma according to the provisions set out in the Ley del medicameniento 20th December 1990 n.25 and the Real Decreto 16th April 1993 n.561 that implements it.
The Comités de Investigacion must examine ethical implications and methodological aspects regarding experimentation protocols and express mandatory opinions that are, however, not binding, because authorisation, as mentioned above, is issued by the Ministry. The evaluation carried out by the CEIC looks at the suitability of the protocol in relation to the study objectives and its scientific efficacy, the suitability of the researcher, and the transparency and the completeness of the information given to research participants. The CEIC must also supervise the execution of the clinical trial.
These organisms have facilitated the diffusion of ethical institutions in Spain, such as the Comités Eticos Ospedalieros that express opinions on ethical aspects related to hospital care or the Comision Nacional de Bioseguridad responsible for giving binding opinions on the release of genetically modified organisms into the environment.
Directive n.2001/20: the implementation of GCP in the execution of clinical drug trials
Directive n.2001/20, adopted by the European Parliament and Council on the 4th April 2001 put into force from the following 1st of May, article 1, paragraph 2 states:
“Good clinical practice is a set of internationally recognised requirements to ensure quality in the field of ethics and science, that must be followed when designing, conducting, recording and reporting the results of clinical trials involving humans. Compliance with this good practice assures the protection of rights, safety and well-being of clinical trial subjects and guarantees the credibility of data relating to clinical trials”.
The directive, in sanctioning the legal significance of the GCP rules, bestows binding power but, at the same time, allows member countries to adopt measures to ensure greater protection of participants in clinical drug trials.
The purpose of this legislation was to harmonise the different national research authorisation procedures in order to speed up processes and introduce clear mechanisms that member states were obliged to have adopted by the 1st of May 2003. This regulatory action has two particular justifications: procedural differences in clinical practices would have resulted in a dissipation of funding for obsolete and repetitive clinical trials as well as hindered the free and proper functioning of the internal market and the circulation of pharmaceuticals within the European community; additionally, the increasing numbers of trials carried out in Member states or third countries, where studies follow more lenient protocols, needed to be stopped.
The directive 2001/20 gives the European Commission the power to adopt and revise “the principles of good clinical practice and its guidelines […] in accordance with these principles” in order to keep up with scientific progress. Article 1, paragraph 3 and article 27 clarify that any amendments, necessary to adapt to developments in science, are the responsibility of the Commission assisted by a specific committee to whose opinions it is bound.
It is an important step that has allowed organisations with political and institutional legitimacy to create GCP rules and thus transform recommendations of good clinical practice into real laws.
This change, while it has on one hand given a legal basis to rules of a deontological nature, on the other hand it should be noted that the future revision of these standards is performed by political bodies whose ethical sensitivity can be affected by several factors.
Regarding the substantial aspects of the directive, article 2 clarifies that the act is applied to clinical trials involving medicinal products specifically defined by European Community law and not to so-called interventional trials; in particular it applies to:
“Any investigation carried out on human subjects intended to discover or verify clinical and pharmacological effects of one or more medicinal products during experimentation and/or identify any adverse reactions to one or more of the drugs being tested and/or study the absorption, distribution, digestion and elimination in order to asses its safety and efficacy”.
The directive 2001/20 also reflects the GCP rules with regards to the protection of the dignity of an individual and their right to physical and mental integrity and personal data confidentiality: it obliges clinical trials to be initiated and conducted in accordance to the rules of good clinical practice at every phase while respecting the principles of proportionality between expected risks and benefits and the essential requirement of obtaining informed consent of those involved. EC’s are guarantors of clinical trial participant protection according to the model previously examined, which, in comparison to Italian legislation, assume a minor role in the authorisation of trials.
The EU directive obliges sponsors to submit an application for authorisation, prior to the start of the study, to the relevant authority of the member state in which the research will be carried out; the sponsor should also contact the relevant ethics committee in order to obtain its opinion. If the committee’s opinion is favourable and the relevant national authorities do not object, the sponsor may begin the clinical trial within sixty days from the date of the receipt of the application for authorisation.
In the event that the sponsor wants to make substantial changes to the clinical project that can affect the safety of participants, it must notify the relevant national authorities regarding the contents of and reasons for the changes. According to article 10, EC’s are required to give an opinion that, if negative, will prevent the modification procedure, and if positive, allow the sponsor to change the trial currently in progress where the relevant national authorities do not object.
Article 12 of the EU directive emphasises the importance of clinical safety by establishing that if the conditions outlined when the application to start a trial was made are missing, or information that casts doubt on the science or safety emerges, the member state is authorised to suspend or prohibit the continuation of the trial, informing the sponsor, the ethics committee, the relevant member state authorities, the commission and the EMA of its decision.
The last point to examine considers the compliance to GCP rules that are evaluated by inspectors designated by the member states, on behalf of the community and in coordination with the EMA. These evaluations consist of investigations at the test sites and, if necessary, at the sponsor headquarters; the results are acknowledged by all member states and are contained in a report made available to the sponsor.
The EUREC declaration
Ethics committees, as previously mentioned, are independent institutions, without a hierarchical structure, characterised by a multidisciplinary approach, and, due to their characteristics, are free to include research interests, consistent with their mandates, among their institutional duties. Only few committees do this, and it is usually done in an independent manner; creating a network between them would be useful for promoting new forms of language and communication between care and research, facilitate the transferability of trial results, and guarantee thorough safety and all of the general rights of those involved.
A first attempt was made in Brussels in 2005 on an international level that led to the creation of the European Network of Research Ethics Committees (EUREC). The EUREC Declaration signed by France, Germany, the Netherlands, Slovakia, Finland, Denmark, Switzerland, Slovenia, Austria and Cyprus states that:
• the representatives of the National Association of REC’s collaborate in order to develop and maintain high quality standards in order to protect human subjects;
• the representatives create a national network of individual REC’s open to national associations of REC of national RECs;
• the network aims to promote the exchange of knowledge, know-how and information and disseminate training materials among members and act as a privileged interlocutor of the European Commission regarding the implementation of directives at a local level;
• the network should conduct research on the characteristics of biomedical experimentation involving human subjects in order to facilitate the understanding of both current and previous research;
• a website is created with the purpose of sharing information and tools.
V. Critical areas of involved populations
Article 8 of the UNESCO Universal Declaration on Bioethics and Human Rights clarifies:
“In the application and advancement of scientific knowledge, medical practice and associated technologies, the vulnerability of human beings must be taken into consideration. Individuals and populations who are particularly vulnerable must be protected and their personal integrity must be respected”.
Vulnerability is an important aspect to consider as it prevents people in this situation from making free and informed choices: age, cultural orientations, the presence of a serious disease and social status can lead to situations of fragility and exclusion that mean the subject is not fully capable of choosing what is best for their health .
The female population
As is apparent in the literature, women have typically been less involved in clinical trials: over the years, women have been protagonists of several scandals and subjected to criticisms and particular considerations as well as serious risks especially in the reproductive field. Given the context in which reproductive experimentation is carried out, medicine wanted to protect woman and prevent unplanned pregnancy that would subject the foetus to dramatic consequences.
For example, the trials carried out between 1957 and 1961 on around five million patients who took more than three hundred million doses of thalidomide per day: the catastrophic consequence of the administration of this drug were 2625 children born with various forms of malfunctions. In the book written by Pappworth “Human Guinea Pigs”, numerous cases involving the termination of experiments carried out on pregnant women in the 50’s and 60’s are described, the effects of which were inevitably manifested in the foetuses.
A document by the American FDA (Food and Drug Administration) in 1977 has had a significant impact on the exclusion of women from research; more specifically, the document states that:
• women of a childbearing age, as they are considered always potentially exposed to pregnancy, are excluded from all phases of clinical trials;
• women of childbearing potential may be included in advanced stages of research only if enough information has been gathered to conclude that the reproductive function of women is not jeopardised.
When deciding whether or not to participate in a study, a woman’s role as a mother and the health of her child prevail: this approach has meant that, for several years, medicines were only tested on men that, considering their nature, are not subjected to these considerations.
In 1993, however, the FDA diffused recommendations that permitted the participation of both sexes in all phases of clinical trials, allowing researchers to evaluate the reaction of the drug in both women and men. These recommendations, back then, without a doubt changed the orientation of clinical research, but still today, even if the female population will no longer be ruled out, problems still emerge in relation to the participation of women in clinical research due to their childbearing potential. For example, recently published studies revealed that among the high percentage of
Italian to English: Cover letter for studying at xxx General field: Other Detailed field: Other
Source text - Italian I am fortunate to have an older brother who is particularly clever that has taught me a lot since I was younger. He has always had a different view of the world. For any problem, he would find an unusual and innovative solution. At an age in which one seeks role models, for me, my brother was always the best. From an early age I adopted his way of thinking and this has developed my problem-solving skills, allowing me to find unusual and original solutions.
My father has always been involved in a working environment, starting as a simple metalworker and going on to own his own company specialising in metal constructions. Thanks to the example he has set, I understand how life can repay us for the sacrifices we make and how hard work rewards the worthy.
I attended an advanced science high school, specialised in scientific subjects that attracted me as they stood out from traditional courses.
This field, being very technical, has changed me from an educational point of view: I learned to ask myself ‘the reason why’ for things and look for logical answers that I find by reasoning.
Thanks to my personality and my desire to get involved, I have been fortunate enough to be elected by the students as their institution representative.
Organising student assemblies, public speaking, participating in school councils and organising activities by speaking to Councillors and the Mayor of the village, have allowed me to improve my organisational and leadership skills when coordinating group work.
During the summers of my high school years, I worked at my father’s carpentry company. Here, I learned how to use specific equipment such as cutting machines and welding equipment and I assembled some of the components for the construction of motorway bridges. I also learned of the importance of safety in the workplace and the fundamental programming of the phases of work to optimise production.
When choosing which university to attend, I was sure of only one thing: I would study in the field of construction.
The theory and calculation behind a building fascinated me, but I needed a direct relationship with construction.
I chose to enrol in the Architecture of Constructions course at the Faculty of Civil Architecture, as I believe it has the right balance between theory and practice and stands out from the more traditional courses that did not interest me as much.
The idea of our school is summarised with the phrase: “Planning to build”.
Through 1:1 scale models, the study of structural mechanics, thermodynamic laws and regulations, we have come to understand the importance of the instructions given by the designer and the problems related to the concrete project execution.
The education that I have received from this Polytechnic over the past three years is commendable, however I need a new academic challenge. Your institution’s name is listed in the classifications of various architectural magazines and specialised websites. I know some people that visited Copenhagen during Erasmus and they informed me of the prestige that your school boasts.
I can summarise why I am motivated to apply for your institution in 3 points:
- The undoubted prestige of your institution that guarantees an excellent level of training and will positively enrich my CV;
- I am very interested in the “Architecture and Extreme Environment” course.
It is the very course that I was looking for.
It is described as a mixture of technology, science and architecture, all of which alone would be enough to convince me, however it also teaches a new approach to architecture, to which I am greatly attracted.
Moreover, the course explores the remote and extreme environments in which to design, this can only stimulate a young architecture student;
- The Head of Institute: David Garcia. I have researched his works and his teaching activities. His CV speaks for itself. He is a very respectable character. I contacted an intern of his to ask for information. The words used to describe him strongly convinced me.
The school is one of the best that you can aspire to, the course is exactly what I was hoping to find and David Garcia is a teacher that will guarantee that this educational journey will give me great satisfaction.
I am sure that the experience that I have makes me suitable to participate in a course of this kind: I am an excellent student, I know a lot about both theory and practice, I am familiar with 1:1 scale models, I have confidence in solving the practical problems of construction, I am hardworking and I always want to get involved.
I am highly motivated, the course perfectly corresponds to what I was looking for and I have never been surer of a decision. It would be a dream come true.
Sincerely,
Translation - English Ho la fortuna di avere un fratello maggiore particolarmente ingegnoso che da quando ero piccolo mi ha insegnato molto. Ha sempre avuto una visione del mondo diversa. Per qualsiasi problema trovava soluzioni inconsueta e innovativa. In un’età in cui si cercano dei modelli di riferimento, mio fratello è stato per me il migliore. Sin da piccolo ho adottato il suo modo di pensare e questo ha sviluppato le mie capacità di problem solving adottando soluzioni originali e inconsuete.
Mio padre è stato sempre impegnato in ambito lavorativo, iniziando come semplice operaio metalmeccanico è arrivato ad aprire la propria azienda specializzata in costruzioni mettalliche. Grazie al suo esempio ho capito come la vita possa ripagare i sacrifici compiuti e come il duro lavoro premi i meritevoli.
Ho frequentato il liceo scientifico potenziato, indirizzo specializzato in materie scientifiche che mi ha attratto distinguendosi dal corso tradizionale.
Questo indirizzo, essendo molto tecnico, mi ha segnato dal punto di vista formativo: ho imparato a chiedermi il perchè delle cose e cercare delle risposte logiche alle quali arrivo ragionando.
Grazie alla mia personalità e alla voglia di mettermi in gioco ho avuto la fortuna di essere eletto dagli studenti come loro rappresentante di istituto.
Organizzare le assemblee studentesche, parlare in pubblico, partecipare ai consigli di istituto ed organizzare attività parlando con Assessori e Sindaco del paese mi hanno aiutato a migliorare le mie doti organizzative e di leadership nel coordinamento dei lavori di gruppo.
Durante le estati dei miei anni liceali ho lavorato nella Carpenteria di mio padre. Qui ho imparato ad utilizzare macchinari specifici come le macchine da taglio e le saldatrici e ho assemblato alcuni componenti destinati alla realizzazione di ponti autostradali. Ho anche capito l’importanza della sicurezza in ambito lavorativo e la fondamentale programmazione delle fasi di lavoro per ottimizzare la produzione.
Al momento di scegliere in quale Università iscrivermi avevo una sola certezza: avrei studiato nel campo delle costruzioni.
L’aspetto teorico e di calcolo che sta dietro una costruzione mi appassionava, ma avevo bisogno di un rapporto diretto con la costruzione. Ho scelto di iscrivermi al Corso di Architettura delle Costruzioni presso la Facoltà di Architettura Civile perché lo ritengo il giusto connubio tra pratica e teoria e perché si distacca dai corsi più tradizionale per i quali non nutro lo stesso interesse.
Il pensiero della nostra scuola si riassume nella frase: “Progettare per costruire”
Tramite modelli in scala 1:1, lo studio della meccanica delle strutture, delle leggi termodinamiche e delle normative siamo arrivati a capire l’importanza della linea tracciata dal progettista e delle problematiche legate alla concreta realizzazione dell’opera.
La formazione che ho ricevuto dal Politecnico in questi 3 anni è lodevole, ma ho bisogno di nuovi stimoli accademici. Il nome del vostro istituto è elencato nelle classifiche di riviste di architettura e di vari siti specializzati. Ho conosciuto dei ragazzi che hanno visitato Copenaghen in Erasmus e mi hanno riferito il prestigio di cui vanta la vostra scuola.
Posso riassumere ciò che mi motiva a fare domanda per il vostro istituto in 3 punti:
- L’indubbio prestigio del nome che portate che mi garantisce una formazione di eccellente livello e che arricchirà positivamente il mio curriculum;
- L’attrazione che provo verso il corso “Architecture and Extreme Enviroment”.
E’ il corso che stavo cercando. Viene descritto come un connubio tra tecnologia, scienza e architettura, il che basterebbe per convincermi, inoltre insegna un approccio nuovo nei confronti dell’architettura per il quale provo una grade attrazione.
In più si eplorano ambienti remoti ed estremi in cui progettare, ciò non può che stimolare un giovane studente di architettura;
- L’head of Institute: David Garcia. Mi sono informato sui suoi lavori e sulle sue attività da docente. Il suo curriculum parla chiaro. E’ un personaggio di tutto rispetto. Ho contattato una tirocinante del suo studio per chiederle informazioni. Le parole che ha usato per descriverlo mi hanno definitivamento convinto.
La scuola è una delle migliori a cui si possa ambire, il corso è esattamente quello che speravo di trovare e David Garcia è il docente che mi garantisce che questo percorso formativo saprà darmi immense soddisfazioni.
Sono convinto che la formazione che ho avuto mi renda adatto ad affrontare un corso di questo tipo: sono un ottimo studente, so di teoria quanto di pratica, ho familiarità con modelli in scala 1:1, ho confidenza con la risoluzione di problemi pratici della costruzione, sono laborioso e con voglia di mettermi in gioco.
Sono fortemente motivatio, il corso corrisponde perfettamente a ciò che stavo cercando e non sono mai stato così sicuro di una scelta. Sarebbe la realizzazione di un sogno.
Cordiali saluti
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contenutohomebenvenuto La GI.GI.ESSE è nata nel 1994 grazie alla passione del fondatore per le lavorazioni meccaniche e ad occupa uno stabile di 1600 mq coperti ed ha nel proprio staff 14 addetti. Innovazione, professionalità e qualità sono gli obiettivi primari dell'azienda per elevare al massimo la soddisfazione dei propri clienti.Il nostro parco macchine è interamente a C.N.C. ed è composto da ...
contenutolungoazienda Denominazione : Gi.GI.Esse S.r.l. Officina meccanica di precisioneOggetto sociale : Attività di officina meccanica di precisione, tornitura, fresatura e minuteria metallicaCapitale sociale : € 26'000,00 i.v.Anno di Costituzione: 1994Partita Iva : 02161880362Telefono : 0522 667040Fax : 0522 751564Sede legale e operativa : Via Zuccardi, 8/A - 42012 Campagnola Emilia - Reggio EmiliaLa GI.GI.ESSE è nata nel 1994 grazie alla passione per le lavorazioni meccaniche del fondatore, Rossi Giorgio, in una sede di 260 mq.Nell"arco di poco più di 10 anni, l"azienda è cresciuta molto, ha visto l"ingresso di due nuovi soci, il fratello Rossi Claudio e la figlia del fondatore Rossi Serena; ha inoltre aumentato il numero delle macchine utensili, dei dipendenti, le competenze ed i servizi.Oggi la GI.GI.ESSE occupa uno stabile di 1600 mq coperti ed ha nel proprio staff 14 addetti.Innovazione, professionalità e qualità sono gli obiettivi primari dell"azienda per elevare al massimo la soddisfazione dei propri clienti.
contenutoqualita1 L"utilizzo delle più moderne tecnologie integrate nel sistema informativo gestionale permette di monitorare l"avanzamento ed il controllo in linea della produzione, garantendo tempi di consegna e ottimi standard qualitativi del prodotto finale.E" garantita inoltre la tracciabilità dei prodotti, e sono rilasciati i certificati dei materiali e degli eventuali trattamenti termici o superficiali.Tutta la strumentazione elettronica e manuale, è accuratamente sottoposta a controllo periodico per garantirne l"efficacia della misurazione.Stiamo iniziando il percorso per ottenere entro breve la certificazione ISO 9002
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dicituratitle Tornitura, Torneria, Fresatura, Rettifica, Foratura, Filettatura, Stozzatura, Brocciatura, Lavorazioni di taglio, Alesatura, pronti per il montaggio, componenti
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L'interessato ha diritto di ottenere l'indicazione: a) dell'origine dei dati personali;b) delle finalità e modalità del trattamento;c) della logica applicata in caso di trattamento effettuato con l'ausilio di strumenti elettronici;d) degli estremi identificativi del titolare, dei responsabili e del rappresentante designato ai sensi dell'articolo 5, comma 2;e) dei soggetti o delle categorie di soggetti ai quali i dati personali possono essere comunicati o che possono venirne a conoscenza in qualità di rappresentante designato nel territorio dello Stato, di responsabili o incaricati.3. 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sottotitololavorazionidiqualita La nostra azienda ha le competenze per aiutare ed accompagnare il cliente nel processo di industrializzazione dei propri prodotti
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sottotitolopuntidiforza - MAGAZZINO- FLESSIBILITA'- AREA GEOGRAFICAInnovazione, precisione, velocità, tecnologia, professionalità, qualità e servizio sono i nostri obiettivi e i nostri punti di forza!
sottotitoloqualita1 - DEL PRODOTTO FINALE - DI PROCESSO- DI CONSEGNADa sempre alla GI.GI.ESSE questi tre aspetti sono considerati inscindibili, e per avere la piena soddisfazione del cliente, nessuno può essere trascurato.
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testobrevelinklavorazioni Non solo... ma ci proponiamo per gestire la commessa, fornendo al cliente il particolare finito pronto per il montaggio, sollevandolo così dai gravosi oneri di gestione.
testolavorazionidiqualita La GI.GI.ESSE non si propone come fornitore di un unico servizio di tornitura o foratura, ma come partner del cliente per tutto quello che riguarda le lavorazioni meccaniche .
testomission L'obiettivo della nostra azienda è da sempre quello di operare con la massima serietà e professionalità nelle lavorazioni meccaniche di precisione.Formazione, innovazione e qualità sono i percorsi fondamentali che Gi.Gi.Esse ritiene di dover implementare per garantire sempre ai propri clienti il soddisfacimento delle loro aspettative.
testopuntidiforza Velocità di esecuzione: L"evasione degli ordini avviene in tempi rapidi grazie a 3 fattori principalmente: MAGAZZINO, FLESSIBILITA 'e AREA GEOGRAFICAUn magazzino interno insieme ad una importante rete di fornitori ci consentono, al massimo in 5 giorni lavorativi di avere a disposizione la materia prima.Il tempo teorico disponibile non è mai utilizzato integralmente , affinché ne rimanga per le eventuali emergenze dei clienti. La gestione dell"ordine è snella ed efficace per tanto il tempo intercorso fra l"arrivo dell"ordine del cliente e l"acquisto del materiale a fornitore è al massimo di qualche ora.L"area geografica in cui è nata e si è sviluppata la GI.GI.ESSE è ormai da anni la culla della meccanica di precisione che offre la tecnologia più all"avanguardia per qualsivoglia tipologia di lavorazione.Realizzazioni “chiavi in mano': Grazie al personale specializzato ed alla flessibilità, l"azienda è in grado di fornire al cliente finale il particolare realizzato a disegno pronto per il montaggio.Insieme al cliente si stabilisce il livello di industrializzazione necessario a raggiungere il target price , le modalità di confezionamento desiderato e ogni altro dettaglio importante per raggiungere l"obiettivo nel modo migliore
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titololinklavorazioni Tornitura, Fresatura, Rettifica, Foratura, Filettatura, Stozzatura, Brocciatura
titolonovitaheader Una struttura tecnologicamente avanzata che rinnova di continuo i suoi obbiettivi
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Centri di lavoro verticali DOOSAN ACE VC500 - 2 Pallet Rotanti 860 x 560 mm - Corsa 760 x 510 x 570 mm (X Y Z) - Potenza mandrino : 15 Kw - Velocità mandrino : 80-10000 giri/min - Tavola girevole CNC NIKKEN 180 DOOSAN ACE VC500 - 2 Pallet Rotanti 860 x 560 mm - Corsa 760 x 510 x 570 mm (X Y Z) - Potenza mandrino : 15 Kw - Velocità mandrino : 80-10000 giri/min - Tavola girevole CNC COMAND TGV 200
Foratura, filettatura, fresatura e alesatura Testo Foratura, filettatura, fresatura e alesatura su particolari fino ad una superficie di 300x500mm
Fresatura e Foratura La GIGIESSE è attrezzata con centri di lavoro verticali a 2 pallet con tavole girevoli (4° asse controllato) per consentire lavorazioni radiali, fresature elicoidali e lavorazioni su più lati di un particolare nella stessa presa. Realizziamo particolari per svariati settori industriali, dalla trasmissione di potenza alla meccanica agricola dall"automotive all'oleodinamica.
Lavorazioni di Taglio Taglio fino a un diametro massimo di 360 mm
Macchina di misura a coordinate La GI.GI.ESSE si è dotata di una macchina di misura a coordinate Mitutoyo per controllo tridimensionale a CNC.
Minuteria metallica Minuteria metallica di acciaio inox, ottone, alluminio e materie plastiche
Nuovo tornio a 2 mandrini frontali e 2 torrette Per aumentare la produttività e la competitività l GI.GI.ESSE ha investito su un tornio a 2 mandrini frontali e 2 torrette. con la possibilità di montare utensili motorizzati su entrambe le torrette. Questo consentirà di completare diversi particolari in un'unica fase senza più avere la necessità del centro di lavoro. DOOSAN PUMA H 310 TM - Naso mandrino ASA 8' A2 - Diametro Max : 300 mm - Lunghezza Max : 150 mm
Pronti per il montaggio Particolari di ogni tipo , completi di trattamento superficiale e termico quando richiesto, che possono andare direttamente nelle linee di montaggio
Segatrice a nastro SEGATRICE A NASTRO Mod. SM 360 - Segatrice a nastro con possibilità di taglio "a pacco" - Capacità di taglio 360mm FORTEMAT SBA 241/S - Segatrice a nastro di precisione, completamente automatica a doppi cilindri colonne e avanzamento controllato. - Capacità di taglio 250mm MEP SHARK 320 AXI - Segatrice a nastro automatica idraulica elettromeccanica - Capacità di taglio 150mm
Segatrice a nastro con possibilita' di taglio "a pacco" SEGATRICE A NASTRO Mod. SM 360 - Segatrice a nastro con possibilità di taglio "a pacco" - Capacità di taglio 360mm
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Tornio a 2 mandrini contrapposti AKISAWA EX 910- Naso mandrino principale ASA 8'- Diametro Max : 340 mm- Naso contromandrino ASA 6'- Diametro Max : 200 mm - Torretta a 12 postazioni tutte motorizzabili- Automazione con Robot antropomorfo ATOM50, magazzino a catena per il carico dei grezzi da lavorare e magazzino a tappeto per lo scarico dei pezzi finiti.
Tornio a 2 mandrini contrapposti TAKISAWA EX 910- Naso mandrino principale ASA 8'- Diametro Max : 340 mm- Naso contromandrino ASA 6'- Diametro Max : 200 mm - Torretta a 12 postazioni tutte motorizzabili- Automazione con Robot antropomorfo ATOM50, magazzino a catena per il carico dei grezzi da lavorare e magazzino a tappeto per lo scarico dei pezzi finiti.
Tornio a 2 mandrini frontali OKUMA & HOWA 2SP-15H- Naso mandrino ASA 6' A2 - Diametro Max : 100 mm DAEWOO PUMA 200 2SP- Naso mandrino ASA 6' A2 - Diametro Max : 200 mm DAEWOO PUMA 200 2SP- Naso mandrino ASA 6' A2 - Diametro Max : 200 mm DOOSAN PUMA H 310 TM - Naso mandrino ASA 8' A2- Diametro Max : 300 mm- Utensili Motorizzati su entrambe le torrette
Tornio a 2 mandrini frontali con automazione DAEWOO PUMA 200 2SP GL- Naso mandrino ASA 6' A2 - Diametro Max : 200 mm- Automazione a portale con magazzino di carico per i pezzi grezzi da lavorare e magazzino, stazione di ribaltamento, magazzino pezzi finiti DAEWOO PUMA 250 2SP- Naso mandrino ASA 8' A2 - Diametro Max : 300 mm- Automazione con Robot Antropomorfo ATOM 50 , Magazzino a giostra Carico-Scarico, stazione di ribaltamento
Tornio monomandrino DAEWOO PUMA 250 - Naso mandrino ASA 8' A2- Contropunta in ciclo , adatto per lavorazioni di piccola serie e di alberi- Diametro Max : 320 mm -Lunghezza max : 350 mm DAEWOO PUMA 8 HC - Naso mandrino ASA 6' A2- Contropunta in ciclo , adatto per lavorazioni di piccola serie e di alberi- Diametro Max : 200 mm -Lunghezza max : 300 mm
Tornitura La GI.GI.ESSE è dotata di un ampio reparto di tornitura suddiviso per diverse tipologie di commesse. Tornitura da ripresa per piccoli lotti di produzione dal diametro 30 sino a 320, con macchine cnc mono mandrino con la contropunta o doppio mandrino frontale per i piccoli lotti di produzione, da qualche decina a 500-600 pezzi. Tornitura da ripresa sino a diametro 280 mm con macchine cnc a doppio mandrino frontale dotate di portale cartesiano o antropomorfo, per alte produzioni.
Tornitura La GI.GI.ESSE è dotata di un ampio reparto di tornitura suddiviso per diverse tipologie di commesse. Tornitura da ripresa per piccoli lotti di produzione dal diametro 30 sino a 320, con macchine cnc mono mandrino con la contropunta o doppio mandrino frontale per i piccoli lotti di produzione, da qualche decina a 500-600 pezzi. Tornitura da ripresa sino a diametro 280 mm con macchine cnc a doppio mandrino frontale dotate di portale cartesiano o antropomorfo, per alte produzioni.
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contenutohomebenvenuto GI.GI.ESSE was established in 1994 as a result of its founder’s passion for mechanical machining, and is set in a covered building spread over 1600m² with a 14-employee workforce. The primary objectives of the company are innovation, professionalism and quality with the aim of maximising client satisfaction. Our fleet of machinery is entirely C.N.C and is comprised of…
contenutolungoazienda Name: Gi.GI.Esse S.r.l. Precision Mechanics Workshop Economic Purpose: A precision mechanics workshop - Turning- Milling- Small Metal Components Business Capital: € 26'000,00 i.v. Year of Constitution: 1994 VAT Number: 02161880362 Telephone Number: 0522 667040 Fax : 0522 751564 Registered office and operational headquarters: Via Zuccardi, 8/A - 42012 Campagnola Emilia - Reggio Emilia GI.GI.ESSE was established in 1994 as a result of the founder, Rossi Giorgio’s, passion for mechanical machining, in a 260m² office. In a little over 10 years, the company has grown a lot, it has witnessed the entry of two new shareholders, the founder’s brother Rossi Claudio and daughter Rossi Serena; it has further increased the number of machine tools, employees, expertise and services. Today, GI.GI.ESSE is set in a covered building spread over 1600m² with a 14-employee workforce. . The primary objectives of the company are innovation, professionalism and quality with the aim of maximising client satisfaction.
contenutoqualita1 Integrating the most modern technologies into the information management system allows progress and control to be monitored in line with production, guaranteeing on-time delivery and excellent quality standards of the final product. The traceability of products is also ensured, and certificates for materials and any heat of surface treatments are issued. All of the electronic equipment and manuals are carefully subjected to period inspections to ensure the effectiveness of the measurement. We are beginning the process of obtaining shortly the ISO 9002.
contenutoqualitaheader Monitor progress and control in line with production
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datifiscali Tax code / VAT number / Company registration number 02161880352
descrareaproduttivaheader The production area consists of work centres, C.N.C lathes and robotic islands.
dicituratitle Turning, Lathing, Milling, Grinding, Drilling, Threading, Slotting, Broaching, Cutting Operations, Boring, Ready for Assembly, Components
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Tornio a 2 mandrini contrapposti
Opposed twin spindle lathe AKISAWA EX 910- Main spindle nose ASA 8'- Max. Diameter: 340 mm- Counter spindle nose ASA 6'- Max. Diameter: 200 mm – 12 motorised position turret - Automation with anthropomorphic robot ATOM50, chain warehouse for the loading of raw materials to be machined and a roller conveyor warehouse for unloading the finished pieces.
Tornio a 2 mandrini contrapposti
Opposed twin spindle lathe TAKISAWA EX 910- Main spindle nose ASA 8'- Max. Diameter: 340 mm- Counter spindle nose ASA 6'- Max. Diameter: 200 mm – 12 motorised position turret - Automation with anthropomorphic robot ATOM50, chain warehouse for the loading of raw materials to be machined and a roller conveyor warehouse for unloading the finished pieces.
Tornio a 2 mandrini frontali
2 front facing spindle lathe OKUMA & HOWA 2SP-15H- Spindle nose ASA 6' A2 - Max. Diameter: 100 mm DAEWOO PUMA 200 2SP- Spindle nose ASA 6' A2 - Max. Diameter: 200 mm DAEWOO PUMA 200 2SP- Spindle nose ASA 6' A2 - Max. Diameter: 200 mm DOOSAN PUMA H 310 TM - Spindle nose ASA 8' A2- Max. Diameter: 300 mm- Motorized tools on both turrets.
Tornio a 2 mandrini frontali con automazione
Automated 2 front facing spindle lathe DAEWOO PUMA 200 2SP GL- Spindle nose ASA 6' A2 - Max. Diameter: 200 mm- Portal automation with loading warehouse for raw parts to be worked and stock overturning station, finished pieces stock. DAEWOO PUMA 250 2SP- Spindle nose ASA 8' A2 - Max. Diameter: 300 mm- Automation with anthropomorphic robot ATOM50, Load-Unload warehouse carousel, overturning station.
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Tornitura
Turning GI.GI.ESSE is equipped with a large turning department that has been divided for different types of orders. Secondary turning for small production batches with a diameter from 30 up to 320, with single spindle CNC machines with tailstock or twin front facing spindle for small batches of production, from a few dozen to 500-600 pieces. Secondary turning until 280mm diameter with double-spindle front facing CNC machines with a Cartesian or anthropomorphic portal, for large-scale production.
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English to Italian: The diplomatic and consular tutelage of European citizens in third countries. General field: Law/Patents Detailed field: Law (general)
Source text - English This research paper looks at the diplomatic and consular tutelage of European citizens in third countries.
The student that has addressed this issue, questioned herself on the topic after having conducted preliminary research based on the evolution of this matter in Europe; the results of which immediately identified that the current regulatory framework remains unclear.
Diplomatic tutelage has its own precise legal provision set out in Article 23 of the Treaty on the Functioning of the European Union. It stipulates that any EU citizen can receive protection and assistance from a diplomatic representative of another member state, of which they do not have nationality, within a country that does not have the embassy or consulate of the citizen’s country of origin.
Why choose such an unusual topic?
Firstly it should be stated that this is a topic that by an initial, superficial analysis it may appear to have limited scope; consider that only three countries in the world (Russia, China and the United States of America) have representatives for every member state.
This was the starting point for the author’s research study as she began to question the possibility of actions being put into place for EU citizens, either by themselves or by representatives, in the case that they find themselves in a situation in a given country whereby they need help and there aren’t any country of origin delegations available.
The study begins with an introduction that summarizes, albeit very generally, the entire contents of the paper, with particular reference to the methodology used to carry out the research, and the authors most frequently referred to in the analysis conducted.
The work is then further divided into two parts: the first part is of a more theoretical nature providing an overview of the topic; whilst in the second part, the study becomes more technical and refers to the actions implemented by the law and to the communications of the European Commission regarding diplomatic and consular tutelage.
This brings us to the conclusion of the research conducted by the student, in which, firstly she gives an overview of previous studies carried out, but in particular, she focuses on the developments that have yet to be made in Europe to give greater clarity and concreteness regarding the matter.
The first paragraph begins with a historical overview of the birth and evolution of the European Union, with particular reference to the themes of integration and European citizenship, and then goes on to introduce the concept on which the study is based.
The uncertain future that was given to countries, resulting from the destruction after the Second World War (whether they were winners or losers) was slowly replaced by a feeling of revenge and a firm conviction that it could not and did not want to ever face such terrible events again; this desire can be found in the Schuman Declaration 1950, which gave rise to the changes that we see today living in the European Union.
Firstly, a "simple" plan of interstate cooperation strengthened, then, over time, an ever more pronounced and effective integration occurred that exceeded even the most optimistic ideas of the Founding Fathers, who wished for the integration of trade that transcended national borders.
This historical digression is later accompanied by the definition of European citizenship, and the way in which this comes into contact with the diplomatic and consular tutelage; European citizenship, understood as an ancillary of national citizenship, is defined as a legal status to all holders of national citizenship (for this reason defined ancillary).
The concept of European citizenship, as indeed most of the issues in Europe, has had a long evolutionary path, with significant results.
At first, the then European Economic Community, was characterized by the free movement of workers beyond their national borders; the evolution made in 1992, is of little importance, but rather underlines the willingness of an increasingly deep integration process.
The first paragraph then ends with the definition, according to the Treaty, of diplomatic tutelage of EU citizens in third countries.
The second paragraph addresses a topic of no small importance in the field of assistance: the difference between diplomatic tutelage and diplomatic protection.
The discussion highlights that both of the legal institutions are aimed at preserving and protecting the citizen when they are in need of assistance in non-European territory.
It is understandable therefore, from the outset that citizens must, or at least should, have a thorough understanding of both diplomatic tutelage, of which our work is concerned, and diplomatic protection as standards suitable for personal protection.
The main difference between diplomatic tutelage and diplomatic protection is the violation of the rights of a person (an individual or an institution) by a foreign state; this is the main element that allows diplomatic protection, but it is not the main element to allow diplomatic and consular tutelage.
Diplomatic protection occurs only when the rights of a person have been violated by a foreign state and the latter may act as a national entity, since it is not possible for the citizen to defend himself.
Diplomatic tutelage occurs instead, when European citizens find themself in a situation where they need help for various reasons, in a country where their native country is not represented.
There are, however, conditions which must be met when requesting diplomatic tutelage, for example: it must be an emergency situation and the European citizen must expressly require the tutelage; subsequent documents of Article 23 of the TFEU also highlight cases considered emergency situations, such as the citizen's death and consequent problems related to the repatriation of the body, or cases of arrest or detention of the latter. The present list is not definitive as an emergency situation may appear in various forms, therefore decisions should be made on a case-by-case basis.
The last paragraph of the first section of the paper aims to analyse more specifically the legislation governing the matter under investigation, diplomatic tutelage, so the research continues by analysing Articles 23 of the TFEU and 46 of the Charter of Fundamental Rights.
The writer proposes, in their entirety, both articles, in order to then move on to trace the historical evolution; from this point of view we can identify that the Article 23 of the TFEU is not very strict (for the states involved) compared to the various proposals initially presented, discussed and negotiated.
During the design stage of the Article, among the different proposals, it could be said that the more moderate proposal that offered won; that being a mutual protection between the member states in the name of and on behalf of the European Union, but not operating directly from agencies of the Union, but its representatives, to be exercised in the territory of a third State with its consent.
It was not a dynamic decision with the possibility of evolution, as it looked to the past rather than to the future.
The decision did not look to the future as said article refers to delegated diplomatic protection, legislation that is already covered in the Vienna Convention on Diplomatic Relations (1961) and consular (1963); this legislation says that once the consent of the state concerned is obtained, they have the power to delegate to another state the administration and the protection of certain national interests.
The paragraph continues by stating that the changes introduced by Article 23 brought about considerable innovation regarding diplomatic tutelage.
First of all, assistance defined in international conventions occurs through a delegate in case of exceptional events, such as the breaking down or suspension of diplomatic relations, while diplomatic tutelage is the basic rule to be applied in case of a lack of adequate forms of representation in a third country.
This underlines, therefore, that the topic has progressed at a European level, which suggests a further discussion of the matter in a few years.
Not by coincidence, the second clause of the Article gives the European Council the power to adopt directives through which they can make clearer, more effective and more concrete legislation; such provisions, implemented in accordance with a special legislative procedure, in a manner that change on a case by case basis, are essential for greater cooperation between Member States in the field of diplomatic tutelage.
The section concludes with a comparison between Article 23 of the TFEU and Article 46 of the Charter of Fundamental Rights, which proposes, almost identically, the entire structure of the article of the Treaty.
The second part of this study examines in depth the analysis of documents regarding the implementation and execution of diplomatic tutelage.
Translation - Italian Questo elaborato è un lavoro di ricerca sulla tutela diplomatica e consolare dei cittadini europei in Paesi terzi.
La studentessa che ha affrontato questo tema si è interrogata sulla problematica, dopo aver condotto una preliminare ricognizione sull’evoluzione della materia in campo europeo; ci si è trovati, fin da subito, davanti ad un argomento di ancora non chiarissima disciplina normativa.
La tutela diplomatica è un tema che ha una sua precisa previsione normativa all’articolo 23 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea, nel quale si prevede che ogni cittadino europeo possa ricevere tutela e assistenza da parte di una rappresentanza diplomatica di un altro Stato membro, del quale cioè non ha nazionalità, all’interno di un Paese nel quale manchino ambasciate e/o consolati del Paese di provenienza.
Perché scegliere un tema di così particolare esecuzione?
Occorre dire anzitutto, che è una questione che sono ad una prima e superficiale analisi può apparire di un ristretta portata; basti pensare che solo in tre Paesi al mondo ( Russia, Cina e Stati Uniti d’America) sono rappresentati tutti gli Stati membri.
Questo è stato il punto di partenza del lavoro di ricerca della scrivente, che si è interrogata sulle possibili azioni che può porre in essere il cittadino europeo in prima persona o attraverso le adeguate forme di rappresentanza, ove si trovi in una situazione bisognevole di assistenza e manchino, in un determinato Paese, le proprie delegazioni.
Il progetto si apre con un’introduzione che riassume, se pur in modo molto sommario, l’intero contenuto dell’elaborazione, facendo particolare riferimento alla metodologia usata per compiere questa ricerca e agli autori maggiormente consultati nell’analisi condotta.
Il lavoro poi si divide in due parti: la prima parte è più di natura teorica e, se si vuole, più d’informazione primaria sull’argomentazione in esame; mentre con la seconda parte, lo studio diventa più tecnico e si rifà agli atti di esecuzione della disciplina, nonché alle comunicazioni della Commissione in merito alla tutela diplomatica e consolare.
Si arriva così alle note conclusive dell’indagine condotta dalla studentessa, nelle quali dapprima si schematizzano le tesi affrontate, ma in particolare, si punta l’attenzione sugli sviluppi che ancora devono compiersi in ambito europeo per dare maggior chiarezza e concretezza alla materia.
Il primo paragrafo si apre con un excursus storico della nascita e dell’evoluzione dell’Unione Europea, facendo particolare riferimento all’integrazione e al tema della cittadinanza europea, per poi introdurre il concetto che è alla base del nostro studio.
L’incerto futuro che si palesava davanti ai Paesi, usciti in ginocchio dal Secondo Conflitto mondiale ( siano stati essi vincitori o vinti), fu pian piano sostituito da un sentimento di rivalsa e di ferma convinzione di non poter e non voler mai più affrontare momenti così terribili; questa volontà si ritrova quindi nella Dichiarazione Schuman del 1950, che ha dato origine al processo che ci vede oggi vivere in un’Europa Unita.
Dapprima un “semplice” piano di cooperazione interstatale rafforzata, poi, con il trascorrere del tempo, un’integrazione sempre più marcata ed efficace che ha superato le più rosee idee dei Padri fondatori, che auspicavano ad un’integrazione commerciale che superasse i confini nazionali.
Questa digressione storica è poi accompagnata dalla definizione di cittadinanza europea, e della modalità con la quale questa entra in contatto con la tutela diplomatica e consolare; la cittadinanza europea, intesa come ancillare rispetto a quella nazionale, è definita come uno status giuridico proprio di tutti i titolari di cittadinanza nazionale ( proprio per questo motivo definita ancillare).
Il concetto di cittadinanza europea, come del resto la maggior parte dei temi in ambito europeo, ha avuto un percorso evolutivo lungo ma con importanti risultati finali.
Dapprima, l’allora Comunità Economica Europea, era caratterizzata dalla libera circolazione dei lavoratori oltre i loro confini nazionali; il progresso che si introduce nel 1992, non è di poca importanza, ma anzi sottolinea la volontà di un processo d’integrazione sempre più vasto e profondo.
Il primo paragrafo si conclude poi con la definizione, secondo Trattato, della tutela diplomatica dei cittadini europei in Paesi terzi.
Nel secondo paragrafo, viene affrontato un tema di non poca rilevanza in ambito di assistenza: ovvero la differenza che sussiste tra tutela diplomatica e protezione diplomatica.
Il discorso tende subito a mettere in luce che, entrambi gli istituti giuridici, siano tesi a tutelare e proteggere il cittadino, quando questi si trovi in territorio extraeuropeo e necessiti d’assistenza, più o meno marcata.
Si comprende quindi, fin da subito che i cittadini devono, o quantomeno dovrebbero, avere una conoscenza esaustiva sia della tutela diplomatica, di cui il nostro lavoro si occupa, sia della protezione diplomatica, in quanto norme atte alla protezione personale.
La differenza sostanziale tra protezione diplomatica e tutela diplomatica è la violazione dei diritti di un soggetto ( persona fisica o giuridica) da parte di uno Stato straniero; quindi essa è l’elemento essenziale per l’attivazione della protezione diplomatica, non necessariamente richiesto, invece, per quanto concerne l’attivazione della tutela diplomatica e consolare.
Per poter parlare della protezione diplomatica, occorre una violazione dei diritti di un soggetto da parte di uno Stato straniero e, quest’ultimo potrà intervenire in quanto entità nazionale, poiché non è possibile l’interporsi del cittadino in prima persona a difesa dei suoi diritti violati.
Parliamo di tutela diplomatica invece, tutte quelle volte in cui, un cittadino europeo si trovi in Paesi ove il suo Stato nazionale non sia rappresentato e si trovi in una situazione bisognevole di assistenza per i motivi più vari.
Vi sono comunque delle condizioni che devono sussistere in ogni caso, quando si richiede la tutela diplomatica, come ad esempio che ci sia una situazione d’emergenza e che il cittadino europeo richieda palesemente la tutela nei suoi confronti; documenti successivi all’articolo 23 del TFUE evidenziano anche i casi in cui si concretizza una situazione di emergenza, come il decesso del cittadino e quindi la problematica attinente al rimpatrio della salma, oppure casi di arresto o detenzione di quest’ultimo. L’elencazione presente non è comunque esaustiva, in quanto una situazione d’emergenza può apparire nelle forme più varie e l’analisi deve essere condotta caso per caso.
L’ultimo paragrafo della prima parte dell’elaborato intende analizzare più nello specifico le norme che disciplinano la materia oggetto di studio, ovvero la tutela diplomatica; perciò l’indagine continua sugli articoli 23 del TFUE e 46 della Carta dei diritti fondamentali.
La scrivente ripropone, nella sua forma integrale, entrambi gli articoli, per poter poi passare a rintracciarne l’evoluzione storica; sotto questo profilo infatti, si evidenzia che l’articolo 23 del TFUE, si sia consolidata in una forma meno impegnativa (per gli stessi Stati ) rispetto alle varie proposte presentate in sede di discussione e negoziazione.
Nella fase di elaborazione della disciplina, tra le varie tesi che avevano preso corpo, ha, per così dire, vinto l’opinione più moderata, verso cioè una protezione reciproca; ovvero una forma di mutua assistenza tra gli Stati membri a nome e per conto dell'Unione europea, ma non operante direttamente da organismi dell’Unione ma dalle sue rappresentanze, da esercitarsi nel territorio di uno Stato terzo con il suo consenso.
Non è stata una scelta in senso evolutivo e dinamico, poiché ha guardato al passato, anziché tendere la mano verso il futuro.
Parliamo di scelte che non guardano al futuro poiché la norma in questione richiama la protezione diplomatica delegata, disciplina già prevista nelle Convenzioni di Vienna sulle relazioni diplomatiche (1961) e consolari (1963); essa prevede, una volta conseguito il consenso dello Stato in questione, la facoltà di delegare ad un altro Stato l’amministrazione e la protezione di alcuni interessi nazionali.
Il paragrafo prosegue enunciando le novità introdotte dall’articolo 23, che apportano un’innovazione non indifferente in capo di tutela diplomatica.
Innanzitutto infatti, l’assistenza contenuta nelle Convenzioni internazionali si forma attraverso una delega che ha un carattere eccezionale, il cui intervento segue ad eventi particolari, quali ad esempio, la rottura o la sospensione delle relazioni diplomatiche, mentre la tutela diplomatica costituisce la regola base da applicare in caso di mancanza di adeguate forme di rappresentanza diplomatica in un Paese terzo.
Si sottolinea, quindi, come il progresso della materia abbia conosciuto, in ambito europeo un’espansione, che fa presupporre un ulteriore approfondimento della materia in pochi anni.
Non a caso infatti, il secondo comma del suddetto articolo, pone in capo allo stesso Consiglio il potere di adottare direttive attraverso le quali rendere più chiara, efficace e concreta la disciplina; queste disposizioni, attuate secondo una procedura legislativa speciale, secondo modalità che si modificano caso per caso, sono indispensabili per una maggior cooperazione tra gli Stati membri in materia di tutela diplomatica.
Il paragrafo si conclude con il confronto tra l’articolo 23 TFUE e l’articolo 46 della carta dei Diritti fondamentali, che ripropone, in maniera quasi speculare, l’intera struttura dell’articolo del Trattato.
La seconda parte di questa tesi, approfondisce l’analisi sui documenti di attuazione ed esecuzione della tutela diplomatica.
English to Italian: Art 15 (c) of the Qualification Directive: autonomous meaning or recourse to international humanitarian and criminal law" General field: Law/Patents Detailed field: Law (general)
Source text - English This article aims to examine the role of international humanitarian and criminal law in the interpretation of one of the most innovative and controversial provisions of the European Qualification Directive: Article 15 (c), which includes “situations involving internal or international armed conflict” as a source of serious harm to a person worthy of subsidiary protection.
Unlike Articles 15 (a) and (b), whose interpretation is based on ECHR law (including not only the reasons for exclusion from Refugee status and subsidiary protection that, in order to define “crimes against peace, war crimes and crimes against humanity”, explicitly reference relative international instruments and in order to identify “acts contrary to the purposes and principles of the United Nations” refer to articles 1 and 2 of the Charter of the United Nations), Article 15 (c) does not have a clear reference point in international law. This has led to an ongoing debate on the support that international humanitarian and criminal law offers with regards to the interpretation of Article 15 (c) or to the autonomous meaning of the concepts of “international or internal armed conflict” and “combats” in the context of refugee law.
In this article, we analyse the legal reasons that did or did not support the recourse to international humanitarian and criminal law in providing subsidiary protection, referring to the provisions set out in the Lisbon Treaty, in particular Article 78 (1) the object and purpose of the Qualification Directive and the drafting history of Article 15 (c). Following this, we analyse the jurisprudence of the European Court of Justice that on several occasions has stressed the links between refugee law, International Humanitarian Law and international law on human rights, and with the Diakité judgement, established the autonomous nature of the notion of “internal armed conflict” referred to in Article 15 (c), clarifying an uncertainty with the Elgafaji ruling and attempting to resolve the interpretational divergence between states.
The disparity in the legislative transposition of the Qualification Directive and its interpretation by the national courts makes Article 15 (c) an excellent means of studying the effects caused by the interference of International Humanitarian Law on the development of refugee law. Therefore, I intend to conduct a comparative analysis of the U.K., French and Italian nations implementing legislation and asylum case law in relation to Article 15 (c). I have chosen these countries for their different approach towards the relationship between International Humanitarian Law and Refugee Law and their well-developed legal elaboration on the issue. The analysis of the decisions is limited to those concerning applicants from Afghanistan, Libya and Syria, given that, besides currently being the main countries of origin of asylum seekers, there is a notable difference in the recognition of international protection.
Translation - Italian
Il presente articolo intende esaminare il ruolo dell’international humanitarian and criminal law nell’interpretazione di una delle norme maggiormente innovative e controversial dell’European Qualification Directive: l’Article 15(c) che fa rientrare le “situazioni di conflitto armato interno o internazionali” tra le fonti di danni gravi alla persona meritevole della subsidiary protection.
A differenza degli Articles 15 (a) e (b), la cui interpretazione si basa sulla giurisprudenza della ECHR; nonché dei motivi di esclusioni from the Refugee status and subsidiary protection che per definire i “crime against peace, war crime and crime against humanity” fanno esplicito riferimento agli strumenti internazionali relativi e per individuare gli “acts contrary to the purposes and principles of the United Nations” indicano gli articoli 1 e 2 della Carta delle Nazioni Unite, l’art 15 (c) non ha un chiaro punto di riferimento per la sua interpretazione nel diritto internazionale. Ciò ha portato ad un dibattito tuttora in corso sul supporto dell’international humanitarian and criminal law nell’interpretazione dell’art.15 (c ) o sull’autonomous meaning dei concetti “international or internal armed conflict” and “combats” nell’ambito del refugee law.
Con il presente lavoro si analizzeranno the legal reasons che supported il recourse o meno to international humanitarian and criminal law in providing subsidiary protection, facendo riferimento alle previsioni del Trattato di Lisbona, in particolare l’art 78 (1), the object and purpose of the Qualification Directive and the drafting history of art. 15 (c ). Quindi si analizzerà la giurisprudenza dell’European Court of Justice che in più occasioni stressed the links between refugee law, Iinternational Humanitarian Law and the international law on human rights e con la sentenza Diakité ha stabilito il carattere autonomo della nozione “conflitto armato interno” di cui all’art 15 (c ), chiarendo un punto rimasto in sospeso con la sentenza Elgafaji e cercando di risolvere le intepretational divergence between States.
The disparity nelle legislativa trasposition of Direttiva Qualifiche e nella loro intepretazione da parte delle Corti nazionali rende l’art. 15 ( c ) un ottimo campo d’indagine sugli effetti che produce l’interferenza dell’International Humanitarian law nello sviluppo del refugee law. Quindi I intend to conduct a comparative analysis of the U.K., French and Italian national implementing legislation and asylum case law relative all’art. 15 ( c ). Ho scelto questi paesi per il loro diverso approccio sulla relazione tra International Humanitarian Law and Refugee Law e la sviluppata elaborazione giuridica sul tema. The analysis of the decisions is limited to those concerning applicants from Afghanistan, Libya and Syria, dato che, oltre ad essere attualmente i principali paesi di provenienza dei richiedenti asilo, sussite una notevole divergenza nei riconoscimenti della protezione internazionale.
English to Italian: Letter of Recommendation General field: Other Detailed field: Economics
Source text - English xxx was a student that attended the Christianity and Mediterranean Cultures course taught by myself at the University of Catania’s Department of Humanities.
The course involved the acquisition of the basic tools required for the understanding of religious phenomena in general, and in particular, contemporary, with necessary reference to the historical-comparative method and the problematic issues concerning the history of the study and the statute of the discipline. A substantial section of the discipline focuses on the formation and development of early Christianity, and the historical evolution ‘from the churches to the church’ (I-IV c.). In-depth studies concerning elements of contemporary historiography (such as the matter of ‘Historical Jesus’, in Italy and abroad) and reflections on the topic of ‘Europe between laity and religious freedom’ (religious symbols and interculturalism), are carried out in order to give students a present-day projection that will make them aware of the permanent links between cultures and religions, and their sense of ‘European Citizenship’. xxx chose to pursue her Bachelor thesis in this subject area and to focus on John Paul II, driven to this decision both as a result of her interest accrued during her studies and her Polish roots (on her mother’s side). Being perfectly bilingual has allowed her to directly benefit from the bibliography produced in Karol Wojtyła’s country of origin, and to use it consciously and critically. In her thesis, she has attempted to retrace the bibliography of this iconic figure of recent history, paying particular attention to Wojtyła’s continuous relationship with his homeland, Poland, on the impact that the election to papacy of a non-Italian Pope had on Italy and, finally, on the strong and lasting mark that this Pope left on contemporary, religious and political history. In order to do this, she chose to compare biographies offering distinctive interpretations, focusing on the analysis of certain profiles developed by Italian and Polish authors. She was thus able to highlight the differences and similarities that emerged from different perspectives. While establishing a balance of all of Wojtyła’s teaching so soon after his death is somewhat difficult and problematic, partly due to its duration and complexity, and considering that this was not even the objective of her thesis, this dual perspective has certainly allowed her to draw a portrait of many colours and offer interesting interpretations.
The student has expressed skill and passion in her work, both during the study of the discipline and subsequently in dealing with the issues and problems throughout her thesis, with which she has adequately crowned her entire academic path. Miss Cosentino has, in fact, learned the necessary methods for historical research and in-depth study of the role of religion in the dynamics of the contemporary world and of the key concepts for its understanding: multiculturalism, interculturalism, tolerance and laity. Her natural critical curiosity of the world that surrounds her, her knowledge of various languages spoken in the European Union, her acquired wealth of specialised knowledge, and, finally, having strongly developed an aptitude towards communication and cultural mediation, make her a student that is particularly inclined towards international experiences and sharing ideas with others.
xxx
Translation - Italian Lettera di Presentazione
xxx
xxx è stata studentessa del corso di Cristianesimo e culture del Mediterraneo professato dalla sottoscritta presso il Dipartimento di Scienze Umanistiche dell'Università degli Studi di Catania.
Il corso prevede l'acquisizione degli strumenti di base per la comprensione dei fenomeni religiosi in generale, e contemporanei in particolare, con necessario riferimento al metodo storico-comparativo e alle problematiche relative alla storia degli studi e allo statuto della disciplina. Una sezione corposa della disciplina verte sulla formazione e sullo sviluppo del primo cristianesimo, e del percorso storico ‘dalle chiese alla chiesa’ (I-IV sec.). Per una proiezione nel presente che renda gli studenti consapevoli del permanente nesso culture/religioni e del senso della loro 'cittadinanza europea', gli approfondimenti riguardano elementi di storiografia contemporanea (come la questione del ‘Gesù storico’, in Italia e all’estero) e riflessioni sul tema de ‘l’Europa tra laicità e libertà religiosa’ (simboli religiosi e interculturalità).
xxx ha scelto di svolgere la sua tesi di laurea Triennale in tale ambito disciplinare e di concentrare l'attenzione su Giovanni Paolo II, spinta in questa direzione, oltre che dagli interessi maturati durante gli studi, anche dalle sue radici polacche (da parte di madre). Il fatto di essere perfettamente bilingue, le ha consentito di fruire direttamente della bibliografia prodotta nel paese di origine di Karol Wojtyła e di servirsene consapevolmente e criticamente. Nel suo lavoro ha cercato di ripercorrere la biografia di questa figura emblematica della Storia recente, ponendo particolare attenzione sul rapporto mai interrotto di Wojtyła con la terra natia, la Polonia, sull’impatto che l’elezione al soglio pontificio di un non italiano ebbe sull’Italia e, infine, sul segno forte e duraturo lasciato da questo Papa all’interno della vicenda politica e religiosa contemporanea. Per fare ciò ha scelto di confrontare biografie che propongono particolari interpretazioni, concentrandosi sull'analisi di alcuni profili elaborati da autori italiani e da autori polacchi. Ha così potuto evidenziare differenze e analogie emergenti dalle diverse prospettive. Nonostante risulti arduo e problematico stabilire un bilancio dell’intero magistero a così poca distanza dalla sua morte, anche a causa della sua durata e della sua complessità, e non sia stato nemmeno questo lo scopo del lavoro, questa doppia prospettiva ha certamente consentito di disegnare un ritratto a molte tinte e di proporre interessanti chiavi di lettura.
La studentessa ha lavorato con competenza e passione, sia durante lo studio della disciplina che, poi, nell'affrontare i temi e i problemi della sua tesi, con la quale ha adeguatamente coronato l'intero suo percorso. La dott.ssa Cosentino ha, infatti, acquisito i metodi necessari alla ricerca storica, e all'approfondimento del ruolo delle religioni nelle dinamiche della contemporaneità, e dei concetti chiave per la comprensione di quest'ultima: multiculturalismo, interculturalismo, tolleranza, laicità.
La sua naturale curiosità critica per il mondo che la circonda, la conoscenza di varie lingue parlate nell'Unione Europea, l'acquisito bagaglio di metodi e saperi specialistici, e, infine, l'avere tenacemente coltivato l'attitudine alla comunicazione e alla mediazione culturale, ne fanno una studentessa particolarmente incline alle esperienze internazionali e al confronto con gli altri.
xxx
docente di:
xxx
English to Italian: Photographer Presentation General field: Other Detailed field: Photography/Imaging (& Graphic Arts)
Source text - English 1. My name is xxx and I am an Italian professional photographer specialising in wedding photography, although often I operate outside of these beloved borders: in fact, I also deal with corporate photography, spectacles (theatre, musicals etc.), portraits (for cinema, fashion etc.) and other ceremonies. I started taking photos using Nikon equipment and then almost immediately switched to the Canon brand, which, truth be told, I have not yet abandoned. During 2012, I began searching for a camera that would allow me to travel light, to go as unnoticed as possible and at the same time guarantee – within an acceptable price range – outstanding image quality, as close as possible to that produced by a professional grade SLR (I work with 2 Canon EOS 5D Mark III). My choice was fortunately that of Fujifilm, specifically the Finepix X100S model. Today, several months after its purchase, I can declare that I am in love! A passion, “intellectual” but also physical, coming from the captivating appearance of this pure technological jewel. Every time I zoom to 100%, on seeing an image produced by this camera, I am still lost for words… How is it that a camera so small and so cheap can produce images with such detail and colour? I am a very picky photographer, unafraid to exclude a great picture with only a small defect of a technical nature from my portfolio; therefore: I am not lying when I say that often, in terms of colour, I love the pictures produced by this camera more than those produced by the Canon EOS 5D Mark III (which I think is a terrific camera!). To conclude: I think that this camera is revolutionary, certainly ingenious and potentially capable of shaking up the market. A camera that allows me to address not only personal artistic projects, but also work projects with great serenity: a strong, precise, spellbinding perspective, an unprecedented manageability and an overall reliability of the highest level. I am pleased to attach some photos taken with the Fujifilm Finepix X100S to this review. Thank you for reading and congratulations for your work!
2. xxx was born in Florence in 1977. In 1999 he made his debut as a poet and writer to then go on to experiment in the context of various artistic fields: from photography to audio-visual (both of which were family passions), passing through music and theatre; the result being an intertwined web of work that expresses his inner-self. On a literary level, his best pages are collected in the book “Voce del verbo lo” (released in electronic format in 2009). At the same time, he grew his professional experience in the field of publishing, journalism and reporting (photographic and audio-visual). In 2004, he gave life to “Le cose che so di me”, an independent cinematographic movement that prevailed at a national level thanks to collaborations with CG Home Video and Rai; resulting from this was a rich and diverse experience allowing him to simultaneously perform the role of writer, director and producer. At the same time he worked as a director for other productions: for example in the film “Brokers eroi per gioco”, presented at the “International Film Festival of Rome” in 2008. A winner of numerous awards and honours, in 2010 he began working again in the field of photography (www.emilianocribari.com). Since 2012, he has been a part of the National Association of Tau Visual Professional Photographers. In 2013, he was the official photographer at the exhibition dedicated to Salvador Dalì entitled “The Dalì Universe - Florence” as well as of the “Notte bianca Florence”. In 2013, he also worked for the U.S company Quintess and for the brand “Chicco”.
Translation - Italian 1. Mi chiamo xxx e sono un fotografo professionista italiano specializzato nella fotografia di matrimonio, sebbene la mia attività spazi spesso ben oltre questi amatissimi confini: mi occupo infatti anche di fotografia aziendale, di spettacolo (per eventi teatrali, musicali, etc...), ritratti (per il cinema, la moda, etc...) e di altre cerimonie. Ho iniziato a fotografare con attrezzatura Nikon per poi passare quasi sùbito a Canon, marchio che a dire il vero non ho ancora abbandonato. Nel corso del 2012 cercavo una fotocamera che mi consentisse di viaggiare leggero, di passare più inosservato possibile e al tempo stesso mi garantisse - entro un prezzo accettabile - una qualità dell'immagine eccezionale, più vicina possibile a quella prodotta da una reflex di fascia professionale (io lavoro con 2 Canon EOS 5D Mark III). La mia scelta è fortunatamente caduta su Fujifilm, e nello specifico sulla fotocamera Finepix X100S. Oggi, a distanza di diversi mesi dal suo acquisto, posso dire di esserne letteralmente innamorato! Una passione "intellettuale" ma anche fisica, in virtù dall'estetica assolutamente accattivante di questo puro gioiello tecnologico. Ogni volta che ingrandisco al 100% un file prodotto da questa fotocamera ancora stento a crederci... A come sia possibile che una fotocamera così piccola e così economica possa partorire immagini dotate di questo dettaglio e di questi colori. Io sono un fotografo estremamente pignolo, uno di quei fotografi che non ha paura a escludere dal proprio portfolio un'immagine eccezionale che però ha anche soltanto un piccolo difetto di natura tecnica; ecco: io non mento se affermo che spesso, a livello di colori, amo di più le immagini prodotte da questa fotocamera rispetto alle immagini prodotte dalla Canon EOS 5D Mark III (che secondo me è una fotocamera strepitosa!). Per concludere: io penso che questa fotocamera sia qualcosa di rivoluzionario, sicuramente geniale, potenzialmente in grado di sconvolgere il mercato. Una fotocamera che mi sta consentendo di affrontare non soltanto progetti artistici personali ma anche lavori veri e propri con estrema serenità: forte di un'ottica precisa e gustosa, una maneggevolezza senza precedenti e un'affidabilità generale di primissimo livello. Ho il piacere di allegare a questa mia testimonianza alcune immagini realizzate con la fotocamera Fujifilm Finepix X100S. Grazie per l'attenzione e complimenti per il vostro lavoro!
2. xxx è nato a Firenze nel 1977. Nel 1999 debutta come poeta e scrittore per poi sperimentare nel contesto dei più svariati ambiti artistici: dalla fotografia all’audiovisivo (entrambe già passioni di famiglia), passando per la musica e il teatro; la risultante è una fitta maglia di opere improntate prevalentemente sul racconto delicato e complesso della sua interiorità. A livello letterario, le sue pagine migliori sono raccolte nel libro “Voce del verbo Io” (uscito in formato elettronico nel 2009). Parallelamente matura alcune esperienze professionali anche nel campo dell’editoria, del giornalismo e del reportage (fotografico e audiovisivo). Nel 2004 dà vita a ‘Le cose che so di me’, un movimento cinematografico indipendente che ha avuto modo di imporsi a livello nazionale soprattutto grazie alle collaborazioni con CG Home Video e Rai; ne scaturisce un insieme ricco e variegato di esperienze che lo impegnano contemporaneamente nelle vesti di autore, regista e produttore. Nello stesso tempo si presta come regista anche per altre produzioni: è questo per esempio il caso del film “Brokers eroi per gioco”, presentato al “Festival Internazionale del Film di Roma” del 2008. Vincitore di numerosi premi e riconoscimenti, nel 2010 ha ricominciato a lavorare in fotografia. Dal 2012 fa parte dell’Associazione Nazionale Fotografi Professionisti Tau Visual. Nel 2013 è stato il fotografo ufficiale della mostra dedicata a Salvador Dalì e intitolata “The Dalì Universe - Florence” nonché dell’evento “Notte bianca Firenze”. Sempre nel 2013 ha lavorato per l’azienda statunitense Quintess e per il marchio "Chicco".
English to Italian: Ports General field: Social Sciences Detailed field: Social Science, Sociology, Ethics, etc.
Source text - English I porti sono stati sin dall’antichità complesse realtà dinamiche in continua trasformazione. La stessa etimologia della parola “porto”, cioè “che da passaggio”, suggerisce al contempo la transitorietà e la provvisorietà della condizione del porto e della vita portuale in generale.
Se la storia e la geografia hanno potuto spiegarne le origini, le evoluzioni e, talvolta, la fine dei porti, le scienze architettoniche e le discipline umanistiche hanno contribuito a creare e interpretare l’identità delle aree portuali. Il porto ha per secoli condiviso il proprio destino con gli insediamenti umani ad esso immediatamente adiacenti. Un destino ambiguo, se si pensa alla duplicità di sentimenti che già ai tempi dei Greci contraddistinguevano le città portuali: aree in cui le navi potevano mettersi al riparo da tempeste e atti di pirateria; ma anche aree insidiose, qualora vi avessero gettato l’ancora navigatori intenzionati a depredare le popolazioni ospiti.
Il progressivo avanzamento della tecnica nautica ha consentito la fine delle ostilità tra l’uomo e il mare e, quindi, lo sviluppo, l’incontro e lo scontro di importanti civiltà. Le città-porto hanno così progressivamente acquisito la tendenza ad espandersi attraverso colonie al di là del mare, cosa che spesso determinava la nascita di nuovi porti. Le città-porto che riuscivano a mantenere il proprio complesso reticolo di rotte e relazioni esterne acquisivano un enorme potere economico e politico, diventando una sorta di città-mondo: le Repubbliche Marinare (Genova, Venezia, Pisa e Amalfi) ne furono un esempio. Da questo punto di vista, possiamo dire che attraverso il porto le città marittime hanno sperimentato con anticipo la spasmodica ricerca di dissoluzione dei limiti spaziali che caratterizza la globalizzazione contemporanea.
Al contempo non bisogna dimenticare, a conferma del duplice carattere di cui si parlava in apertura, che spesso ai tentativi di crescita verso l’esterno delle città-porto corrispondeva un’altrettanto significativa trasformazione della città al proprio interno.
Tale processo, a partire dal Medioevo, ha comportato la graduale frattura di quella simbiosi originaria tra il porto e la propria città: il porto inizia in sostanza a perdere centralità diventando una componente economica tra le tante di un’economia cittadina che inizia un processo di differenziazione interna.
In molti casi allora la città e il porto diventano due istituzioni separate, spesso reciprocamente indifferenti, a cui afferiscono diversi attori sociali ed economici: le origini remote del porto come universo lavorativo a se’ stante sono dunque da collocare proprio in questo periodo.
Da metà Ottocento sviluppo e localizzazione periferica coincidono grazie all’introduzione delle one-company town: le città portuali con stabilimenti industriali lungo la costa vivono un vero e proprio boom che, allargandosi alle città-porto con importante settore terziario oltre che industriale, rifletterà il successo del modello fordista. In un mondo in cui i luoghi della produzione sono ancora prevalentemente in Occidente, il porto diventa un cruciale punto di snodo industriale e commerciale tra le industrie costiere e un sempre più esteso hinterland. A questo periodo va fatto risalire il decisivo sviluppo di città come Amburgo, Barcellona, Le Havre, Liverpool, Trieste e Marsiglia, o addirittura la nascita dal nulla di città a vocazione militare come Odessa, La Spezia. Qui inizia l’estenuante competitività, in termini di costo ed efficienza, tra i porti intesi come luogo di sbarco e imbarco delle merci: le rotte commerciali sono ora diventate transoceaniche in un contesto di espansionismo coloniale e di migrazione transcontinentale.
Il processo di settorializzazione e separazione che ha caratterizzato il settore delle infrastrutture nel 900 ha ulteriormente rinforzato l’estraneità del porto rispetto alla città. Il porto ha le sue strutture, le sue tecnologie, i suoi spazi, le sue connessioni. Porto e città sono diventate istituzionalmente separati e il dialogo tra queste due realtà diventa sporadico e casuale.
Le città portuali non sono nemmeno riuscite a sottrarsi al processo di sradicamento delle specificità culturali locali imposto dai nuovi modelli di insediamento della colonizzazione occidentale. Il culmine di questo processo si è verificato, ancora una volta, nel XX secolo , quando cioè la città moderna ha soppiantato le strutture urbane tradizionali sostituendole con nuovi assetti strutturali del tutto insensibili alle particolarità dei contesti locali.
E per quanto nell’immaginario collettivo il mondo portuale sia sempre stato foriero di suggestioni intense, le scienze sociali arrivano relativamente in ritardo, rispetto ad altre discipline, ad occuparsi della realtà portuale, oltretutto relegandola, il più delle volte, ad approfondimenti socioeconomici interni alla sociologia marittima.
La lettura prioritariamente economica delle realtà portuali è sicuramente un riflesso della specializzazione economico-produttivistica che hanno avuto i porti nel corso dell’ultimo secolo, soprattutto dopo l’avvento del container, cosa che ha comportato evidenti ripercussioni anche sulle economie nazionali di appartenenza.
Oggi il 19% del traffico marittimo mondiale , ad esempio, si riversa nel Mare Mediterraneo: si tratta di grandi navi che transitano per il Canale di Suez, anche grazie all’impulso che l’Unione Europea da allo Short Sea Shipping e all’accelerazione degli scambi tra Paesi emergenti del Nord Africa, Far East, Sponda Est e Pesi costieri dell’Unione Europea. L’Italia in particolare, con 19 interporti operativi, è il primo partner commerciale del Mediterraneo e movimenta 466 milioni di tonnellate di merci all’anno. Ma meno del 7% del traffico marittimo che transita da Suez raggiunge i porti italiani, che sono storicamente afflitti da alcune criticità strutturali, come la bassa profondità dei fondali, logistiche, come l’insufficiente collegamento con il sistema ferroviario interno, e organizzativi, quali ad esempio quelli relativi alle procedure doganali. Tutto ciò, sommato agli alti costi del settore logistico (di 11 punti percentuali più alti rispetto alla media europea) comporta un mancato guadagno per le imprese del settore logistico oltre che per lo stesso Stato.
Con tali premesse, studi sociologici come quello di AUTORE FRANCESE del ANNO, volti a cogliere le potenziali evoluzioni di un network internazionale dei porti dal punto di vista commerciale, forniscono indubbiamente un contributo conoscitivo all’analisi macro dei limiti e delle potenzialità di un settore economico determinante per le economie nazionali.
Accanto alla lettura storico-economica del fenomeno appare però importante prendere in considerazione anche l’aspetto – per dirla con le parole di Gianluca Blandino - geosimbolico delle dinamiche identitarie sottese ai diversi processi trasformativi interni ed esterni alle città-porto. Un aspetto molto interessante se pensiamo a quanto le città portuali siano storicamente state dei veri e propri laboratori sociali in cui era possibile sperimentale forme alternative di convivenza tra popoli diversi o di tutela dei diritti di coloro che, a vario titolo, le abitavano.
Ciononostante, la maggior parte delle analisi sociologiche finora svolte ha dato per scontata la differenziazione e la specializzazione sociale e in particolare lavorativa interna alle aree portuali, che sono a loro volta conseguenze delle dinamiche di separazione fisica e simbolica del porto dall’area urbana.
Alcuni studiosi, come Gerald Mars nel 1978, hanno fornito una lettura antropologica e sociologica del lavoro portuale, anche ricorrendo all’osservazione diretta del lavoro in banchina. Nel mondo che descrivono, però, non si era ancora conclusa la radicale trasformazione del lavoro portuale e del trasporto intermodale seguita all’introduzione del container. Pertanto all’epoca aveva ancora senso parlare di “scaricatori di porto” per riferirsi ai lavoratori nel settore portuale.
Oggi, invece, per indicare quegli stessi lavoratori portuali useremmo il più generico termine di “operatori” o la qualifica relativa alla specializzazione lavorativa corrispondente al singolo processo osservato: checker, gruista ma anche impiegato amministrativo e così via. Tale trasformazione è stata colta dalla nostra società? E cosa è cambiato nelle rappresentazioni che i lavoratori portuali contemporanei hanno della propria professione?
L’immaginario collettivo sembra aver fatto propria quella separatezza tra porto e città di cui parlavamo in apertura, propendendo per una negativizzazione del primo rispetto alla seconda. Il porto, inteso non come unità di paesaggio geografico ma come luogo di lavoro, è spesso considerato la sede privilegiata del contrabbando di merci, delle situazioni di clandestinità o comunque di operazioni poco “trasparenti”. Al contempo, il lavoratore portuale è spesso identificato come un soggetto di sesso maschile che occupa posizioni marginali all’interno della società, sottoposto a un lavoro logorante, precario e malpagato, oltre che auna serie di rischi professionali che possono ricomprendere persino incidenti letali. Potrebbe essere un individuo poco integrato o, al contrario, vivere con spirito di cameratismo la propria situazione, ma probabilmente pochi di noi penserebbero a questa figura professionale se ci fosse chiesto di pensare a un mestiere che consente un buon livello di realizzazione personale.
E’ vero, da un lato, che queste convinzioni trovano un fondamento storico nel particolare status tradizionalmente assunto dal porto come istituzione e, di conseguenza, nella definizione “elastica” (cioè precaria) del lavoro al suo interno. Da un altro punto di vista però, il rinforzo che tale immaginario ha avuto dalla copiosa produzione artistica e letteraria in materia, sommato alla lontananza fisica che il porto ha dalla nostra quotidianità, non ha consentito di mantenere una lettura obiettiva di questa realtà che, nell’ultimo secolo, è stata sottoposta a un irreversibile processo di razionalizzazione (e quindi di burocratizzazione) a vari livelli. Il container ha determinato una vera e propria rivoluzione che dalla banchina si è allargata all’intera catena del trasporto intermodale consentendo addirittura, in alcuni casi, la completa automatizzazione delle operazioni su banchina.
Proprio per cercare di capire l’impatto che questa rivoluzione può avere avuto a livello di immaginario collettivo e di rappresentazioni del lavoro portuale nella società italiana, vedremo a breve i risultati provvisori di una ricerca, tutt’ora in corso, effettuata attraverso ricerche bibliografiche, somministrazione di semi structured interviews [qui mettere: interviste libere] e overt participant observation. Il case study su cui ci focalizzeremo è la città di Livorno, scelta per la sua forte tradizione portuale, assimilabile, da certi punti di vista, solo alla particolare realtà portuale genovese
SCHERMATA IN CUI SI SPIEGA CHE LE VOCI DEGLI INTERVISTATI SONO STATE MODIFICATE A TUTELA DELLA LORO RISERVATEZZA.
Se ripercorressimo la storia dei principali porti italiani, scopriremmo che la maggioranza di essi nacquero come strumento di espansione politica e commerciale del loro entroterra. Questo non è il caso di Livorno: originariamente nato con funzione accessoria rispetto al porto di Pisa e successivamente reso autonomo da quest’ultima per il desiderio di Firenze di avere un proprio sbocco sul mare con il quale aumentare i profitti dei propri commerci internazionali. I fiorentini, infatti, compresero presto la posizione strategica del porto livornese, ottenendo nel 1421 l’esclusiva su di esso dalla concorrente Repubblica Marinara di Genova, anch’essa inizialmente interessata a quello stesso porto, per la cifra di 100.000 fiorini d’oro.
Il porto di Livorno, che all’epoca consisteva fondamentalmente del Castello e della Darsena, fu da subito protagonista di molteplici interventi strutturali volti a potenziarlo sia dal punto di vista commerciale che della difesa da eventuali attacchi esterni. Al contempo, l’insalubrità dell’entroterra, notoriamente paludoso, e la tendenza allo spopolamento e all’improduttività agricola di quella stessa regione, indussero Firenze a essere particolarmente indulgente in materia tributaria, al punto che già nel 1487 erano già state annullate tutte le forme di tassazione originariamente imposte alla città di Livorno. Questo aspetto, assieme ai provvedimenti atti a facilitare l’affluenza di stranieri nella regione, sarebbe confluito presto nelle così dette Leggi “Livornine”, con le quali da metà ‘500 inizierà per Livorno un lungo periodo di internazionalizzazione e neutralità del porto. Protezione dall’inquisizione per gli ebrei, sospensione di alcune tipologie di debiti e di condanne penali e agevolazioni per l’acquisto della casa a quanti si fossero trasferiti con la famiglia a Livorno e, non ultimo, la proclamazione del porto franco caratterizzeranno in modo indelebile il carattere cosmopolita e tollerante della città, che mai avrà un ghetto e anzi godrà dei benefici commerciali e culturali derivati dall’accoglienze delle comunità ebraiche, musulmane, greche, armene, francesi, olandesi, inglesi, spagnole, portoghesi e russe, a Livorno note come “Nazioni”.
Per i successivi tre secoli Livorno continuerà la sua ascesa commerciale, grazie alla posizione strategica del suo porto-deposito e nonostante i momenti difficili attraversati durante l’occupazione napoleonica o a causa della sua volontà di contribuire alle guerre d’indipendenza dell’Italia verso l’Austria.
L’inaugurazione nel 1844 della ferrovia che avrebbe collegato Livorno a Pisa e a Firenze appariva in continuità con il suo desiderio di potenziamento logistico. Ma l’abolizione dei porti franchi seguita all’unità d’Italia del 1861 le inferse un duro colpo da cui non si rialzò mai più. Infatti, sia la rinascita industriale della città tentata, a cavallo tra l’800 e il 900, legandosi all’economia bellica del paese sia l’installazione, tra le due guerre, di un importante impianto di raffinazione petrolifera, se da un lato consentirono il mantenimento di un ruolo economico, dall’altro non permisero il mantenimento di quella multiculturalità non poterono restituire alla città quelle specificità culturali andate ormai perse con la partenza dalla città dei grandi mercanti di origine straniera e, in sostanza, con la fine delle Nazioni.
I livornesi mantennero, è vero, un carattere intraprendente e vivace, che forse contribuì alla fondazione del Partito Comunista Italiano, nel 1921 o alla soluzione anche creativa di numerosi problemi contingenti causati dalla seconda guerra mondiale, come la gestione degli sfollati sopravvissuti ai bombardamenti, poi accolti dentro alla Fortezza Nuova. Alcuni modi di dire, tutt’ora in voga presso gli abitanti di Livorno, esempio “ Se vuoi fare come ti pare, vieni a Livorno” o “livornese si diventa”, emergono chiare tracce dell’era tollerante e cosmopolita della città.
Ma sembra essersi poco a poco persa quell’antica e produttiva sinergia tra economia e cultura locale che aveva reso così famoso il suo porto, al punto che oggi a Livorno rimane unico primato marittimo, peraltro controverso, nel settore crocieristico.
Che ne è stato dunque del suo glorioso porto commerciale e industriale? E cosa possiamo dire di coloro che lo continuano a vivere nella quotidianità, cioè i suoi lavoratori?
Sicuramente anche il porto di Livorno, al pari di tutti gli altri porti occidentali, ha subito radicali cambiamenti delle proprie prassi operative a seguito dell’introduzione del container. I miglioramenti dal punto di vista di chi vive la banchina dovrebbero consistere nel fatto il lavoro è diventato più sicuro, meno precario e più standardizzato. Dal punto di vista del datore di lavoro, invece, potrebbe rilevare la riduzione di alcuni elementi di discrezionalità che prima rendevano l’operato dei dipendenti meno controllabile e organizzabile.
La società che ha gentilmente ospitato la mia attività di ricerca – società che gestisce uno dei terminal di Livorno e che resterà anonima, assieme agli intervistati, per esigenze di riservatezza - segue effettivamente la politica di privilegiare le assunzioni a tempo indeterminato, di investire nei dispositivi di protezione individuale e in generale nella sicurezza e, per ovvie ragioni di tracciabilità del container oltre che di competitività, della standardizzazione delle mansioni dei propri dipendenti. I dipendenti in questione però sono stati storicamente caratterizzati, in modo molto marcato, da una forte comunanza di ideali politici – tipicamente di sinistra, come del resto l’intera città – e un forte senso di appartenenza al gruppo operativo e di solidarietà reciproca. Tali valori, spesso riscontrati anche in anziani portuali in pensione intervistati in altre città italiane, nel caso specifico di Livorno sembrano essere stati integrati da ulteriori caratteristiche, quali la spiccata propensione all’improvvisazione e una certa insofferenza alle regole, che potrebbero aver, per così dire, “mitigato” la crescente razionalizzazione della vita di porto. E’ ancora così per chi lavora quotidianamente in banchina oggi?
Per verificare la fondatezza dell’ipotesi di partenza, e cioè che alle radicali trasformazioni avvenute in porto negli ultimi 50 anni sia corrisposta una diversa cultura lavorativa e quindi diverse rappresentazioni che i lavoratori portuali hanno della loro professione, ho effettuato 3 mesi continuativi di overt participant observation, seguiti da saltuarie visite successive anche in altri porti italiani, e da concomitante registrazione di interviste.
All’interno di un universo [TERMINE STATISTICO] di riferimento di circa 300 dipendenti ho combinato il campionamento non probabilistico ragionato (in particolare il snow ball sampling) con le modalità di campionamento teorico tipiche della grounded theory. Le persone intervistate sono state almeno 30, ma coloro che hanno autorizzato la registrazione dell’intervista sono state di fatto solo 25, che sono quelle che prenderemo in considerazione in questa sede. Fortunatamente in questo numero rientrano esponenti di quasi tutte le categorie professionali impiegate nel porto come dipendente della società ospite. Completa è la rappresentanza per classi di età e abbastanza soddisfacente quella per genere, con 5 donne, effettivamente impiegate nelle diverse mansioni, che numericamente si avvicinano alla proporzione di donne effettivamente impiegate sul totale dei dipendenti del terminal. Nel campione sono riuscita a fare rientrare anche due dipendenti di enti esterni che svolgono un servizio regolare in quel terminal. Con il campionamento teorico ho cercato di monitorare la saturazione tematica. In altre parole, ho effettuato una prima analisi delle interviste durante la fase iniziale in cui venivano raccolte, per verificare l’eventuale emergenza di nuove tematiche o al contrario, ridurre la rilevanza di quelle pensate all’inizio. Per quanto riguarda l’applicazione dello snow ball sampling, sono stata affiancata da un tutor aziendale, che è stato anche il mio docente durante il corso per checker sottobordo (che ho frequentato da subito assieme a tre neo assunti). Questo periodico accompagnamento è stato motivato dal fatto che se da un lato la disponibilità della società a ospitarmi è stata molto ampia, da un altro – comprensibile - punto di vista non dovevo superare i limiti dettati alla segretezza e delicatezza di alcune operazioni e contesti. Innanzitutto perchè, facendo un parallelismo terminologico con il segreto bancario, nei porti in generale vige una sorta di segreto portuale a proposito soprattutto – ma non solo – di tutto ciò che può aiutare a ricostruire i dati precisi inerenti la produttività o le operazioni di controllo dell’illegalità, e quindi non potevo, da esterna, entrare in contatto con alcune situazioni e persone che mi avrebbero in teoria potuto permettere di violare tale segreto, anche inconsapevolmente. Secondariamente, perché la società ha ritenuto opportuno osservare le massime misure di sicurezza (ad esempio precludendomi la partecipazione ai quarti turni, dall’1:30 di notte alle 7:30) alla luce della mia totale inesperienza nel settore. Queste due circostanze hanno rappresentato un limite per il campionamento non probabilistico, per l’ovvia impossibilità di affiancarmi ad alcuni lavoratori, tra i quali i vertici aziendali. Ma complessivamente il materiale raccolto è apparso più che sufficiente per cogliere il senso dei processi osservati dal punto di vista degli intervistati e ricostruire un ideal type che fosse il più attinente possibile al dato empirico.
Un’ultima nota metodologica riguarda le interviste raccolte. Nel corso dei miei dialoghi sul campo, alla luce dei setting spesso improvvisati, è presto apparsa troppo rigida la forma dell’intervista semistrutturata pensata all’inizio pertanto, mantenendo un canovaccio che ha subito piccole modifiche nel tempo, ho poi preferito la forma dell’intervista libera. Le conclusioni definitive di questo studio saranno disponibili dopo la discussione della mia tesi di dottorato, che avverrà a fine 2014. Nel frattempo mi farebbe piacere condividere con voi alcuni interessanti risultati provvisori.
Durante il mio primo giorno di osservazione partecipante un referente dei vertici aziendali concluse la presentazione della sua azienda sostenendo, ironicamente, che “Qui a Livorno i portuali si sentono i proprietari del porto”. Pochi giorni dopo anche un operatore della banchina mi disse la stessa frase, ma con un tono completamente diverso. La prima impressione ricevuta fu che ci fosse un forte antagonismo tra datori di lavoro e lavoratori. Era una situazione che in parte mi aspettavo per le ragioni culturali che ho già accennato poco fa e che mi pareva trovare conferma nell’atteggiamento di sospetto o parziale disponibilità a registrare le conversazioni da parte di non pochi lavoratori, i quali palesemente mi comunicavano il loro dubbio che io fossi stata “spedita” tra loro dai vertici aziendali allo scopo di controllarne l’operato. A nulla valsero, all’inizio, le rassicurazioni (anche documentate!) in merito alla mia identità e al mio mandato, nato in un contesto universitario con finalità di sola ricerca. Alle prime interviste furono pertanto date, salvo rare eccezioni, risposte molto tecniche o generiche. Decisi allora di incentivare, a inizio intervista, questo tipo di narrazioni di modo che gli intervistati a poco a poco si sciogliessero e diventassero spontaneamente disponibili a raccontarsi anche più introspettivamente.
Una prima caratteristica interessante è che ben 16 intervistati su 25 sono stati assunti con turn over, cioè subentrando (direttamente o a seguito di scorrimento di graduatoria) al genitore, ex dipendente della società andato in pensione. Questo fatto è quasi sempre giustificato come una tradizione, ma nell’odierno contesto nazionale di diffusa crisi lavorativa, alcuni riconoscono di essere in un qualche modo dei “privilegiati” se non addirittura di appartenere a una “casta”, magari risultando antipatici ai concittadini per questo [INS CIT].
I dipendenti della società che gestisce il terminal (e i dipendenti di un’altra società che collabora con la prima per il lavoro sulla nave) sono quasi tutti livornesi. Più della metà manifestato un forse senso di appartenenza al porto, e spesso lo vivono, in linea con la tradizione, come un rafforzativo della loro cittadinanza livornese [INS CIT.QUART.VENEZIA]. Ma già un terzo degli intervistati dichiara che l’essere portuale e il sentirsi livornese non vanno necessariamente di pari passo. All’interno di questo gruppo troviamo anche persone (quasi tutti giovani, in termini anagrafici o di anzianità di servizio) che si dichiarano orgogliosi della propria livornesità e precisano di viverla scollegata dall’appartenenza alla categoria lavorativa del portuale. Ho allora cercato di capire se persistessero o meno alcune visioni inerenti i rapporti tra colleghi improntati al cameratismo e al sentirsi una famiglia anche al di là del turno lavorativo. Ho potuto esplorare molto bene questi aspetti, tradizionalmente attribuiti ai vecchi scaricatori di porto [LONGSHOREMAN], perché nel campione la categoria professionale dei loro “eredi contemporanei”, cioè gli operatori polivalenti di banchina, è adeguatamente rappresentata nelle diverse sottocategorie operative e anzianità di servizio. Quando ho chiesto se durante la crescita avessero avuto esperienze che potessero in qualche modo anticipare loro l’ambiente “relazionale” del porto, come l’avere portuali in famiglia o il frequentare figli di portuali e così via, la risposta è stata per lo più affermativa. [CIT] Stessa conferma ha ricevuto anche la propensione all’aiuto reciproco e alla collaborazione, che è stata largamente indicata come una delle caratteristiche che rendono il porto un bell’ambiente di lavoro, a volte addirittura ponendolo spontaneamente in continuità con il passato. CITAZ.
Un mondo non idilliaco, perché come tutti i contesti lavorativi può ospitare anche persone che non ci sono simpatiche, o che magari hanno una scarsa propensione al sacrificio, ma in cui parrebbe ancora vigere il motto l’unione fa la forza. Questo sembrerebbe ancora più vero quando ci si addentra nella questione in un’ottica di genere: nell’immaginario collettivo la donna in porto continua ad apparire – è il caso di dirlo – un pesce fuor d’acqua, ragione per cui ogni volta che un porto consente l’accesso a ruoli operativi alle signore, l’attenzione mediatica è più che assicurata. Non pochi livornesi, sia uomini che donne, hanno però ripetutamente sottolineato che non c’è differenza tra uomini e donne in banchina, salvo che per l’operazione di rizzaggio per la quale è necessaria molta forza fisica. Ma proprio per evitare di mettere in difficoltà le colleghe del gentil sesso, non solo chi organizza evita di comporre con sole donne le squadre che lavorano sulla nave, ma gli stessi intervistati di genere maschile hanno sostenuto di fare di tutto per mettere le colleghe a loro agio, immaginando che almeno all’inizio si sarebbero potute sentire in imbarazzo vista la netta maggioranza di uomini intorno a loro. Le operatrici polivalenti intervistate hanno confermato quest’attenzione da parte dei loro colleghi, al punto di sentirsi perfettamente integrate e anzi, apparivano piuttosto orgogliose di questo loro ruolo, in cui riuscivano anche ad eccellere in ruoli importanti come la guida della gru. Al contempo, più di una volta mi sono sentita chiedere dai portuali intervistati perché mai io, che sono una donna e per di più molto istruita, abbia provato interesse per il mondo portuale.
Quando poi ho provato a scavare più in profondità, per capire dove arrivassero i confini del loro senso di appartenenza, emergeva una forte e intenzionale demarcazione tra vita privata e lavoro. Molti partecipavano solo alle cene di lavoro, se e quando venivano organizzate; alcuni rifiutavano categoricamente ogni rapporto extra-lavorativo con i colleghi, dichiarando di staccare nettamente da lavoro non appena finivano il loro turno e solo pochi, piuttosto anziani di servizio, dichiaravano invece di aver intenzionalmente favorito la compenetrazione reciproca a livello personale e familiare, con tanto di moglie e figli che si frequentano e con le principali ricorrenze e festività, se non addirittura le ferie, condivise tutti insieme. Questi ultimi hanno anche spiegato che questa grande familiarità acquisita con i cari dei loro colleghi diventa anche una facilitazione del loro lavoro, quando per esempio un collega si trova in una zona in cui il cellulare non prende o è indaffarato in un’operazione che richiede concentrazione e magari la moglie ha bisogno di contattarlo per un emergenza o per questioni organizzative. In merito all’organizzazione, è anche emerso che per risolvere i problemi relativi alla gestione dei turni, la risorsa principale a cui attingere non sono tanto i colleghi (che raramente hanno confermato la disponibilità scambiarsi il turno per venirsi incontro), ma proprio le loro famiglie, senza le quali faticherebbero a conciliare tempi di vita e tempi di lavoro.
Che il lavoro su turni che coprono le 24 ore possa comportare disagi, è cosa risaputa anche per le professioni che condividono questa caratteristica in ambito non portuale. Nel caso dei portuali livornesi intervistati, però, è emersa anche una significativa controtendenza secondo la quale, per alcuni lavoratori, il lavoro su 4 turni da 6 ore di ciascuno è il migliore nel porto e anche preferibile alle loro esperienze lavorative pregresse in quanto, non appena ci si abitua, rimane molto tempo libero per la realizzazione personale. [CIT]
Questa dichiarazione, comunque rilasciata da persone molto giovani o comunque senza particolari responsabilità familiari cui ottemperare, ha immediatamente sollevato un’altra riflessione: riesci a trarre da soddisfazione e stimolo a migliorarti nel tuo lavoro e, se sì, in cosa?
Molti lavoratori hanno dichiarato di sentirsi complessivamente soddisfatti ma, al contempo, che l’incentivo a migliorarsi proviene essenzialmente dalla propria voglia di fare e dalla propria etica professionale. E nonostante, come già anciticipato, alcuni temessero eventuali ripercussioni delle proprie affermazioni sul loro lavoro, qualcuno è addirittura arrivato ad esplicitare il proprio malessere per l’impossibilità di essere ”notato” e quindi di fare carriera in un contesto in cui, a suo dire, a nessuno importa se sei un bravo lavoratore. Altri (soprattutto giovani laureati che hanno faticato a trovare lavoro o lavoratori con figli in età scolare), hanno sottolineato pragmaticamente che, al di là di tutto, sono contenti di prendere un bello stipendio e avere un posto di lavoro sicuro; altri ancora hanno citato i benefici psicologici dell’essere a contatto con la gente schietta della banchina (rimarcando anche la differenza, da questo punto di vista, con i dipendenti degli uffici amministrativi).
Tra le figure più critiche dell’ambiente lavorativo troviamo soprattutto alcune persone più anziane di servizio, quelle in particolare che hanno assistito alla rivoluzione operativa determinata dall’introduzione del container e, in parallelo, all’ingresso in porto di nuove generazioni di lavoratori, portatrici di nuovi vissuti, nuovi ideali e nuove aspirazioni. [CIT.] Questi nostalgici, quando ricordano gli esordi della propria carriera portuale, sembrano riferirsi a un mondo ormai perduto, in cui il cameratismo, oltre a favorire il benessere individuale, oliava, per così dire, gli ingranaggi dell’organizzazione, velocizzando e migliorando la qualità del lavoro quotidiano e stimolando la soluzione creativa degli imprevisti. A proposito di quest’ultima caratteristica, è stato interessante notare come anche il riferimento all’essere livornese, come requisito che potenzia l’ingegnosità del portuale, è spesso fatto al passato, ancora una volta sottolineando più o meno esplicitamente come l’attuale modo di vivere il lavoro, se da un lato ha ridotto i rischi lavorativi del portuale dall’altro ne ha anche minato l’espressività e lo spirito creativo.
CIT SOPRANNOMI
Comunque, nonostante, tra le righe, si colga un giudizio abbastanza severo nei confronti dell’azienda che avrebbe preso in gestione il terminal operando una politica di incentivi per la produttività all’insegna, a loro dire, del divide et impera, non mancano le forse più amare considerazioni nei confronti di quei dipendenti che, cedendo a questo specchietto per le allodole, avrebbero di fatto tradito degli antichi ideali politici e filosofici, disinteressandosi dei loro colleghi (una volta chiamati “compagni” [ACCEZIONE COMUNISTA DEL TERMINE]) e pensando ciascuno esclusivamente ai propri interessi.
Questa frattura generazionale percepita tra alcuni lavoratori portuali della banchina, potrebbe forse avere un riflesso anche nella percezione che il lavoratore ha di se’ stesso all’interno dell’ambiente-porto. Un ambiente che, come abbiamo ampiamente spiegato in apertura, è diventato letteralmente altro rispetto alla città, con tanto di varco doganale e processo quotidiano di identificazione a inizio e fine turno che aumenta il senso di estraneità dal mondo della vita quotidiana [CITAZ SIAMO ALL’ESTERO].
E se alcuni, per lo più ma non esclusivamente le persone anziane di servizio, vivono questa condizione particolare come una fuga dal caos della città o una possibilità per passare tante ore all’aria aperta circondati soltanto dal mare, la stragrande maggioranza degli intervistati dichiara di vivere il paesaggio, a dispetto della sua innegabile particolarità, come indifferente: una cosa che non avevano mai notato o forse, come alcuni si sbilanciano a dichiarare, a cui ormai hanno fatto l’abitudine.
Le ripercussioni delle attribuzioni di senso, da parte degli attori, sulle dinamiche identitarie appaiono tutt’ora in divenire, esattamente come le vicende logistiche macroeconomiche che condizionano (quando non minacciano), con la loro rapida e scostante mutevolezza, le vicende microeconomiche del settore portuale italiano.
Se, come è probabile che sarà, inseguire la crescente razionalizzazione rimarrà l’unica maniera per essere competitivi nel panorama del commercio marittimo internazionale, il destino di molti porti italiani potrebbe diventare incerto.
Come potrebbe Livorno reagire a una tale ipoteca sul proprio futuro non è dato saperlo. Tuttavia, è assai probabile che, nel caso l’individualismo e la precarietà lavorativa ed esistenziale dovessero avere la meglio, il lato oscuro della burocratizzazione, intesa come standardizzazione ed omologazione all’ennesima potenza, avrebbero la meglio, facendo del portuale a Livorno un lavoratore come un altro.
Al contempo, è parimenti possibile che la tradizione culturale e portuale livornese impedisca questa deriva: seppur spesso velata dalla disillusione, la sensazione (o la speranza) di appartenere a qualcosa di unico, seppur perfezionabile, sopravvive. Questo continua a fare del porto di Livorno, almeno per i suoi operatori, un rifugio, in continuità con alcune visioni del passato, o, per dirla con le parole degli intervistati [CITAZIONE IN CUI DICE “E’ CASA NOSTRA].
Translation - Italian Ports have been, since ancient times, complex, dynamic and in continuous transformation. The etymology of the word “port”, which is “offers passage”, suggests both the transience and impermanence of the port and port life in general.
If history and geography had been able to explain the origins, the evolution and, sometimes the end of the ports, architectural sciences and humanities have aided the creation and interpretation of the identity of port areas. For centuries, ports have shared their fate with neighbouring villages. An ambiguous fate, if you consider the duplicity of emotions that, dating back to the time of the Greeks, already distinguished port cities: areas in which ships could take refuge from storms and acts of piracy; but also dangerous areas, where sailors docked with the intention of preying on host populations.
The progressive advancement of nautical technology has put an end to hostilities between man and the sea and, thus, the development, the meeting and the clash of great civilizations. Port cities have gradually acquired a tendency to expand by means of colonies overseas, which often determine the creation of new ports. Port cities that were able to maintain their complex network of routes and external relations acquired much economic and political power, becoming somewhat worldwide cities: The Maritime Republics (Genoa, Venice, Pisa, and Amalfi) are some examples. From this point of view, one can determine that by way of the port, the Maritime cities have experimented in advance with spasmodic research of the dissolution of spatial boundaries that characterise contemporary globalisation.
At the same time one must not forget, confirming the duplicity that was previously addressed, that often the attempts to grow outside of the port city corresponded to an equally significant transformation within the city itself.
This process, since the Middle Ages, has led to the gradual breakdown of the original symbiosis that existed between the port and its city: the port essentially begins to lose centrality and becomes just another economic component among the many of the city’s economy, consequently leading to the process of internal differentiation.
In many cases, the city and the port become two separate institutions, often reciprocally indifferent, to which different social and economic actors can be associated: the origin of the port as a workplace in its own right therefore arose from this period.
From the mid-eight hundreds, development and peripheral localisation coincided thanks to the introduction of one-company towns: the port cities with industrial plants along the coast experienced a real boom that, spreading to the port cities in important tertiary sectors besides industrial, reflect the success of the Fordist model. In a world where production areas are still mainly in the West, ports become a crucial industrial and commercial hub between costal industries and the ever-expanding hinterland. The development of cities such as Hamburg, Barcelona, Le Havre, Liverpool, Marseille and Trieste can be traced back to this period, as can the development of military vocation towns from nothing such as Odessa, La Spezia. Here began the gruelling competition, in terms of cost and efficiency, between ports used as loading and unloading bays for goods: trade routes have now become transoceanic in a colonial expansionism and transcontinental migration context.
The process of sectionalisation and separation that characterised the infrastructure sector in the nine hundreds has further reinforced the division of the port from the city. The port has its own structure, technology, space and connections. The port and the city have become institutionally separated, and the dialogue between these two entities has become sporadic and random.
Port cities were unable to avoid even the process of eradication of local cultural characteristics imposed by new settlement patterns of Western colonisation. The peak of this process occurred, again in the twentieth century, when the modern city displaced the traditional urban structure and replaced it with new structural arrangements that were totally inconsiderate of the particularities of local contexts.
Even if the general opinion is that the port world has always been a forerunner of intense suggestions, social sciences arrive relatively late compared to other disciplines in looking at ports, moreover relegating, most of the time, the study of internal socioeconomics to maritime sociology.
The mainly economic interpretation of ports is most definitely a reflection of the economic-productivist focus that ports had during the last century, especially since the arrival of the ‘container’, which has resulted in obvious repercussions on the associated national economies.
Today 19% of the world's maritime traffic, for example, flows into the Mediterranean Sea: this consists of large vessels that pass through the Suez Canal, thanks to the push that the European Union gives to Short Sea Shipping and the acceleration of trade between emerging countries of North Africa, the Far East, the East Shore and the coastal countries of the European Union. Italy in particular, with nineteen freight logistic centres, is the first trading partner of the Mediterranean and handles 466 million tonnes of cargo per year. However, less than 7% of maritime traffic that passes through the Suez reaches Italian ports, which have historically suffered from a number of structural problems, for example shallow water, logistics, poor links to the internal railway system, and organisational policies such as those relating to customs procedures. All of this, coupled with the high costs of the logistics sector (11 percentage points higher than the European average) has resulted in a loss of revenue for companies operating in the logistics sector, as well as for the state itself.
Taking this into consideration, sociological studies such as that of AUTORE FRANCESE in ANNO, aimed at understanding the potential evolutions of an international network of ports from a commercial point of view, undoubtedly provide a cognitive contribution to the macro analysis of the limits and potential of an economic sector that is crucial to national economies.
Alongside the historical-economic interpretation of the phenomenon, it is important to also consider – to quote the words of Gianluca Blandino – the geo symbolic aspect of the identity dynamics underlying the various transformation processes internal and external to the port city. A very interesting aspect emerges if we consider how port cities have historically been social laboratories in which it were possible to test alternative forms of coexistence amongst different populations or to protect the rights of those who, for various reasons, lived there.
Nevertheless, most of the sociological analysis that has been carried out so far has taken for granted social and working differentiation and specialisation inside of the port areas; consequences of the dynamics of physical and symbolic separation of the port from the urban area.
Some scholars, such as Gerald Mars in 1978, have provided an anthropological and sociological interpretation of port work, including the direct observation of the work carried out at the docks. In the world that they describe, however, the radical transformation of port work and the development of intermodal transport following the introduction of the container, had not yet taken place. Therefore, at that time, speaking of ‘longshoremen or dockers’, referring to workers in the port sector, still made sense.
Today, however, when referring to these same port workers, we would use the more generic term “operators” or a title relating to a specialised job correspondent of the individual process observed: checker, crane operator, administrative employee etc. Has this transformation been understood by our society? And how has the depiction of modern-day port worker jobs changed?
Public opinion seems to have absorbed the idea of the division of the port and the city of which we spoke previously, conferring a negative idea regarding the first rather than the second. Ports, not as geographical landscapes but as places of work, are often considered to be the home of contraband goods, clandestine situations or other “dishonest” operations. At the same time, the port worker is often identified as a male, poorly paid, temporary employee, occupying low positions within the company and subjected to gruelling work comprised of a variety of occupational hazards that can cause fatal accidents. It could be a poorly integrated individual or, conversely, someone with a spirit of comradeship, but probably few of us would name this profession if we were asked to think of a job that allows a good level of personal achievement.
It is true, on one hand, that these beliefs come from historical foundations regarding the particular status traditionally given to the port as an institution and, consequently, in the “elastic” (i.e insecure) definition of the job. On the other hand however, the reinforcement that such beliefs have been given from the copious artistic and literary production in this field, coupled with the physical distance that the port has in our daily lives, has not allowed us to maintain an objective view of reality that, in the last century, has been subjected to an irreversible process of rationalisation (and bureaucratisation) at various levels. The arrival of the container has led to a revolution that has spread from the dock to the entire intermodal transport chain allowing even, in some cases, the complete automation dock operations.
In order to try to understand the impact that said revolution might have had on public opinion and the depiction of port work in Italian society, we will shortly see some provisional results of a research project that is still underway, carried out by means of literature reviews, the administration of unstructured interviews and overt participant observation. The case on which we will focus is the city of Livorno, chosen for its strong port tradition, similar, from certain points of view, only to that of the port of Genoa.
SCHERMATA IN CUI SI SPIEGA CHE LE VOCI DEGLI INTERVISTATI SONO STATE MODIFICATE A TUTELA DELLA LORO RISERVATEZZA.
If we recall the history of the main Italian ports, we would discover that the majority of them were created as instruments of political and commercial expansion of their hinterland. This is not the case for Livorno: originally created as an ancillary to the port of Pisa and later made autonomous by the latter much to the desire of Florence as they wanted their own access to the sea in order to increase profits from its international trade. The residents of Florence soon realised the strategic location of the port of Livorno, and obtained exclusivity in 1421 over its competitor the Maritime Republic of Genoa, that was also initially interested in the port, for the sum of 100,000 gold florins.
The port of Livorno, which at the time consisted of only the Castle and the harbour, was immediately the protagonist of multiple structural measures with the aim of strengthening it both for commercial reasons and for protection from external attacks. At the same time, the unhealthiness of the hinterland, notoriously swampy, and the trends of depopulation and agricultural unproductiveness in the region led Florence to be particularly lenient regarding taxation to the point that in 1487 all forms of taxation originally imposed on the city of Livorno had already been eradicated. This aspect, together with measures to facilitate the influx of foreigners in the region, were merged together to form the so-called “Livornine” laws, that, from the mid-five hundreds, started a long period of internationalisation and neutrality of the port of Livorno. Protection of Jews from the inquisition, suspensions of certain types of debts and criminal convictions, incentives to buy houses for people who moved with their family to Livorno, and not least, the proclamation of the free port, indelibly characterised the cosmopolitan and tolerant personality of the city, that will never have a ghetto and will instead profit from commercial and cultural benefits derived from the welcoming of Jewish, Muslim, Greek, Armenian, French, Dutch, English, Spanish, Portuguese and Russian communities, known as “nations” in Livorno.
Over the following three centuries Livorno continued its commercial rise thanks to the strategic location of its port-deposit, despite the difficult times encountered during the Napoleonic occupation or because of it’s willingness to participate in the wars against Austria for Italian independence.
The launch of the railway in 1844 that would have connected Livorno to Pisa and Florence was in line with its desire to strengthen logistics. However, the abolition of free ports following the unification of Italy in 1861 dealt a blow from which it could not recover.
In fact, both the attempted revival of the city’s industry, between the years eight hundred and nine hundred, leaning on the country’s wartime economy, and, the installation, between the two wars, of a major oil refining plant, while on the one hand it allowed the maintenance of an economic role, on the other hand it did not allow the maintenance of multiculturalism. They could not return the city’s cultural particularities, now lost with the departure of the foreign merchants from the city, and in essence, with the end of the Nations.
The people of Livorno have maintained, it is true, a lively and enterprising character, which perhaps contributed to the formation of the Italian Communist Party in 1921 or to the resolution of a number of problems caused by the second world war, such as the management of the displaced survivors of the bombings, then accommodated in the Fortezza Nuova (New Castle). Some idioms, still used amongst the people of Livorno, such as “If you want to do as you please, come to Livorno” or “one becomes Livornese”, can be clearly traced back to the once tolerant and cosmopolitan city.
However, it seems Livorno has lost bit by bit that ancient and productive synergy between the economy and the local culture that once made its port so famous to the point that today the maritime supremacy in the cruise industry, however controversial, remains unique to Livorno.
What became then of its glorious commercial and industrial port? And what can be said of those who continue to live it daily, that is, the workers?
Certainly, even the port of Livorno, like all other western ports, has undergone radical changes in operating procedures following the introduction of the container. Workers at the dock should consider the fact that work has become safer, less uncertain and more standardized as improvements. Employers, on the other hand, may notice a reduction of certain elements of discretion that previously made the work of employees less controlled and organised.
The company that kindly hosted my research – a company that manages one of the terminals of Livorno and that will remain anonymous alongside the respondents for confidentiality reasons – favours the policy of offering permanent work contracts, the investment in personal protective equipment and generally in safety and, for obvious reasons the traceability of containers more than just for competitiveness, but for the standardisation of jobs of their employees. The employees in question, however, have historically been characterised, in a very pronounced way, by a strong commonality of political ideals – typically left wing, like the rest of the city – and a strong sense of belonging to the working team and mutual solidarity. These values, often held by retired port workers interviewed in other Italian cities, in the case of Livorno seem to have been integrated with other characteristics such as a strong inclination of improvisation and a certain intolerance of rules, which may have, so to speak, “mitigated” the increasing rationalisation of port life. Is it still like this today for those who work at the dock daily?
In order to verify the validity of the initial hypothesis, namely that the radical transformations that took place in the dock over the last fifty years corresponded to a different working culture and therefore different depictions that dock workers have of their profession, I carried out three consecutive months of overt participant observation, followed by intermittent return visits to other Italian ports, and the concurrent recording of interviews.
Within a target population of around 300 workers, I combined a purposive non-probability sampling method (in particular snowball sampling) with theoretical sampling typical of grounded theory. At least thirty people were interviewed, however those that authorised the recording of the interview were only 25 and these are the ones that we will take into consideration in this study. Fortunately, this sample includes representatives of almost all occupational categories that work at the port as employees of the host society. All age ranges are represented and it is quite accurate in terms of gender, with five females employed in different areas, which numerically represents the proportion of females with regards to the total number of terminal employees. In the sample, I was also able to include two employees of external companies that provide regular services at the terminal. Using theoretical sampling I attempted to monitor the issue of saturation. In other words, I carried out a first analysis of the interviews during the initial phase in which they were collected so as to check the possible emergence of new themes, or on the contrary, to reduce the relevance of the initial themes. With regards to the application of snowball sampling, I was joined by a company tutor who was also my teacher during the checker supervision course (which I attended from the start alongside three new employees). This accompaniment was put into place, as, although the company was very willing to help me with my research, understandably I was not allowed to exceed the limits regarding the secrecy and sensitivity of some operations and situations. Firstly because, similarly to bank secrecy terminology, ports generally have a sort of ‘secrecy’ regarding, especially – but not exclusively – everything that helps to analyse data relating to either productivity or the control of illegal operations. Therefore, I could not, as a person outside of the company, get into contact with people or situations that in theory could have made me violate this secret, even unknowingly. Secondly, because the company decided to respect the highest security measures (e.g. not allowing me to enter during the forth shift from 1:30am to 07:30am) considering my total lack of experience in the industry. These two circumstances limited the non-probability sampling method due to my inability to shadow workers, including corporate employees. However, overall the collected material appears to be more than sufficient to understand the processes observed from the respondents’ point of view and to construct an ideal type as close as possible to the empirical data.
A final methodological note regarding the interviews collected. During my conversations in the field, in light of the often-improvised setting, the initially designed semi-structured interview form soon appeared too rigid, therefore I maintained a similar form with some minor changes switching to the unstructured interview approach. The final conclusions of this study will be available after the discussion of my doctoral thesis, which will take place at the end of 2014. In the meantime, I would be pleased to share with you some interesting preliminary results.
During my first day of participant observation, a senior management representative concluded his presentation of the company claiming, ironically, that "here in the Livorno port workers feel like the owners of the port." A few days later, a worker at the dock told me the same thing, but with a completely different tone. My first impression was that a strong antagonism exists between employers and workers. It was a situation that, in a way, I expected due to cultural reasons that I mentioned previously and it seemed to be confirmed by the suspicious attitude or partial willingness of several workers towards the recording of conversations, who clearly communicated their doubt that I had been “sent” by senior management as an attempt to monitor their work. At first, to no avail, I attempted to reassure them (also documented!) of my identity and my mandate given to me in a university context with the purpose of research only. In initial interviews respondents therefore gave, with rare exceptions, very technical or generic answers. I therefore decided to encourage, at the beginning of the interview, the kind of narratives that would make respondents warm to me and become more willing to respond in an introspective manner.
A first interesting feature is that as many as 16 out of 25 respondents were recruited by turnover, that is, the taking over (directly or as a result of scrolling through the list) of a parent that is a retired former employee of the company. This is almost always justified as a tradition, however in the context of today’s widespread national job crisis, some feel that they are somehow “privileged”, belonging to a “caste” even, possibly appearing obnoxious to their fellow citizens [INS CIT].
The employees of the company that manages the terminal (and the employees of another company that collaborates with it to work on the ship) are almost all from Livorno. More than half of the respondents expressed a strong sense of belonging to the port, and often they feel, in line with tradition, that said sense of belonging reinforces their Livornese citizenship. [INS CIT.QUART.VENEZIA]. However, a third of the respondents said that being a port worker and feeling Livornese do not necessarily go hand in hand. There were also people within this group that (almost all young people, in terms of age or length of service) said they were proud to be Livornese but they feel a disconnection between their origin and their job at the port. I tried therefore to understand whether or not relationships between colleagues characterised by comradeship and a sense of cohesion still existed. I was able to explore these aspects, traditionally attributed to old longshoreman, in depth as the category of “contemporary heirs” i.e. operators of a multi-purpose platform, was adequately represented in the sample with different operational and length of service subcategories. When I asked the respondents whether whilst growing up they experienced anything that could somehow anticipate the “relational” environment of the port, such as having family members that were port workers or if they spent time with any children of port workers, the answer was mostly yes. [CIT] The same answer was also given when I asked about the inclination towards mutual help and cooperation, which has been widely referred to as one of the features that makes the port a good working environment, sometimes even spontaneously considering it as a continuation of the past. CITAZ.
It is not an idyllic world, as, like all working environments, there may be people who are unfriendly, or not inclined to make sacrifices, however a world in which it would appear that the motto united we stand still exists. This appears even more true when we look at the issue from a gender perspective: generally, people consider that women working at the port are fish out of water so to speak, hence media attention is certain when a port gives operational roles to women. Many Livornese, both men and women, however, have repeatedly stressed that there is no difference between men and women working in the dock, except for the operation of lashing that requires a lot of physical strength. However, to avoid putting the fairer sex into difficulty, not only do those that organise the work groups avoid forming women-only teams to work on the ship, but the male respondents claim that they do everything to make their female colleagues feel at ease, understanding that in the beginning they could have felt embarrassed considering the vast majority of men around them. The female multi-purpose workers confirmed the care of their male colleagues, to the extent that they feel fully integrated and they even appeared to be proud of their profession in which they could excel in important roles such as operating the crane. At the same time, more than once, port workers asked me why I, a highly educated female, am interested in the port world.
When I tried to dig deeper in order to understand the limits of their sense of belonging, a strong and intentional separation of work and personal life emerged. Many only attended dinners, if and when they were organised; some workers categorically refused any relationships with colleagues outside of work, declaring a clear detachment from work once their shift had finished. Only a few, mostly longer-serving workers, claimed instead to have intentionally favoured the integration of their work and personal life complete with a wife and children who attend the main celebrations and parties, and even shared holidays together. The latter also explained that this relationship developed with the loved ones of the colleagues also facilitates their work, for example, when a colleague is in an area with no phone signal or they are busy executing a task that requires concentration and their wife needs to contact them for an emergency or for other organisational matters. Regarding the organisation, it also emerged that in order to solve problems concerning shift management, the main resources that can be relied upon are not the colleagues (who rarely confirmed their willingness to exchange shifts to help each other), but the families, without which employers would be hard-pressed to conciliate work and personal time.
Work shifts needed to cover 24-hour operation may result in discomfort; this is a known fact even in non-port professions that share this characteristic. In the case of the Livorno port workers interviewed, however, a significant countertrend emerged according to which, for some workers, splitting the working day into 4 shifts of 6 hours is best for the harbour and is also preferable to their previous work experience since, once having gotten used to it, they had a lot of free time for their personal fulfilment. [CIT]
This statement, coming from workers that were either young or without family responsibilities, immediately raised another point: can you improve at work if you are satisfied and motivated, and if yes, how?
Many workers reported feeling generally satisfied, but, at the same time, the incentive to improve essentially comes from their desire to work and their personal professional ethic. Although, as already stated, some workers feared eventual consequences of their statements regarding their job, someone was able to express their discomfort due to the impossibility of being “noticed” and therefore having a career in an environment where, according to him, nobody cares if you are a hard-worker. Some (especially young graduates who have struggled to find work or workers with school-age children), pointed out that, above all, they are happy to have a good salary and job security; others mentioned the psychological benefits of being in contact with the outspoken people of the dock (highlighting the difference, from this point of view, with workers of the administrative offices).
Among the most critical figures of the workplace we find mostly long-service employees, who have witnessed the operational revolution determined by the introduction of the container and, at the same time, the introduction of new generations of workers at the port; carriers of new experiences, new ideals and new aspirations. [CIT.] These nostalgic workers, upon remembering the start of their career at the port, seem to refer to a lost world, as well as fostering individual well-being, oiled, so to speak, the gears of the organisation, speeding up and improving the quality of daily work and stimulation of creative solutions to unexpected events. With regards to the latter characteristic, it was interesting to note that even the reference to being Livornese, a requirement that enhances the ingenuity of the port, is often done in the past tense, once again more or less explicitly emphasizing how the current working life at the port in one way has reduced the operational risks, but also in another way undermined expressivity and creative spirit.
CIT SOPRANNOMI
However, reading between the lines, despite finding a fairly severe judgement of the company that managed the terminal operating a divide et impera (divide and rule) policy of incentives for productivity, there is no lack of bitter remarks towards employees who, being fooled by the smoke and mirrors, would have in fact betrayed old political and philosophical ideals, disregarding their colleagues (once called “comrades”) and each thinking only of their own interests.
This generational division, perceived by some port workers of the dock, could perhaps be reflected in the perception that the worker has of himself within the port environment. An environment that, as explained previously, has become completely detached from the city, complete with a customs gate and the daily process of signing in and out at the beginning and end of shifts that increases the sense of alienation from the everyday world. [CITAZ SIAMO ALL’ESTERO].
While some, mostly but not exclusively longer-serving employees, use working at the port as a means to escape from the chaos of the city or for the chance to spend many hours in the open air surrounded only by the sea, the overwhelming majority of respondents with regards to the landscape, despite its undeniable particularity, were indifferent: something that they had perhaps never noticed or maybe, as some were willing to admit, something that they have become accustomed to.
The effects of the attribution of meaning, by the actors, to identity dynamics, appear to still be in the making, exactly like the macroeconomic logistic events that condition (when they don’t threaten), with their rapidity and unwanted changeability, the microeconomic events of the Italian port sector.
If, as it is likely it will be, pursuing increasing rationalisation remains the only way to be competitive in the international maritime trade landscape, the fate of many Italian ports could become uncertain.
However, it is likely that, if individualism and working and existential incertitude prevail, the dark side of bureaucracy, intended as standardisation and uniformity at the highest level will also prevail, making Livornese port workers the same as any other.
At the same time, it is equally possible that the cultural tradition and the Livornese port environment prevent this drift: though often veiled by disillusionment, the feeling (or hope) of belonging to something unique, albeit not perfect, survives. The port of Livorno continues to be, at least for its operators, a refuge, in continuation with some visions of the past, or to quote the words of the respondents [CITAZIONE IN CUI DICE “E’ CASA NOSTRA].
English to Italian: The European process of legal liberalisation has been completed General field: Marketing Detailed field: Business/Commerce (general)
Source text - English 1. The European process of legal liberalisation has been completed
In Europe, liberalisation processes are long and winding, and from the moment in which the need to open a market arises, it takes a long time for the EU process of legislation reforms to be achieved in all member states. For example, in the case of air transport, the process took over ten years, between the second half of the 80s and 1997, while a similar liberalisation in the United States was implemented in 1978 by Carter ‘one shot’: from a certain date, all of the restrictions on the free offer of flights between the 50 states were removed. Even in that case, the effects of liberalisation took time to be seen as, evidently, from the moment in which the gates of a market are opened, it takes time for new entrants to effectively appear and establish themselves in the new spaces. Moreover, the delay in the manifestation of effects will be greater if the barriers are opened gradually, and this gradualness is used to hinder barriers, frictions and postpone implementation. It is believed that the Carter administration opted for the very fast method in order to avoid these kinds of effects.
In the European Union, liberalisation processes were implemented very gradually due to the influence of member countries that were also owners of public companies operating in these sectors, almost always monopolies, which feared the arrival of competition. In the context of the postal market, alongside this obstacle, two others exist: 1) the fact that, as all countries except for one were the owners of the national postal companies, there were no significant private interests to encourage the opening; 2) the weak growth of demand, the mature character of the service delivery and the lack of profitability made it an unattractive sector for new private operators.
These factors explain how the European liberalisation of postal services has taken twenty years to complete and how so far it has had a very limited impact on the national markets. The European Union became involved with the postal sector in the second half of the 80s, and in 1990 it published a White Paper in which, for the first time, it recognised the need to standardise the quality standards of the different countries and to create over time a single market for postal services, as a factor of economic development and integration. With the first Postal Directive in 1997 came rules that did not liberalise much, a consequence of the pressure by the states that were historically committed to establishing and defending public monopolies: deliveries over 350 grams in weight and those with tariffs five times higher than the weight bracket of the fastest postage method (priority mail, where present), therefore no more than 3-4% of the total European market.
In 2002, the second Postal Directive expanded the legal boundaries of the liberalised market: the limits of the monopolisable area based on the choices of the national states were reduced to 100 grams of weight and 3.5 times the base rate of 2003 and to 50 grams and 2.5 times the base rate of 2006. In this manner, the area of the legally liberalised market increased to a share of between 1/5 and ¼ of the total with the first expansion and a share of between ¼ and 1/3 with the second. However, not even these new steps were able to significantly attract new entrants. In addition to the previously mentioned factors, we must also consider a major limitation of the method used to set the boundaries of the free area: what new company would be attracted to setting up a new delivery network when they are only authorised to handle a limited share of correspondence? It’s like if the stages of opening the air travel market were linked to the weight of the passengers: 80kg and over the market is free, anything less isn’t. Who would offer flights subject to these conditions? It is obvious that it could not work.
Eventually, the third and final Postal Directive was created, approved by the European Parliament in July 2007 and adopted in February 2008, stating that from the 1st of January 2011, the Member States of the EU could no longer have monopoly rights in the national delivery markets for any type of product. This has, therefore, put and end to the remaining reserved area in eleven states, that have recently joined the EU or small or specific geographical conditions (such as Luxembourg and Greece), which were authorised to postpone the term for two years, thus becoming effective as of the beginning of 2013. As a result, since the 1st of January last year, the postal market has been completely liberalised in all of the European Union from a legal point of view and the process started with the white paper in 1990 can finally be deemed accomplished.
2. After formal liberalisation has taken place, is substantial liberalisation also possible?
With the adoption and implementation of the third Directive, the European Union has completed the legal liberalisation process of the market, as we have seen by prohibiting all states from maintaining other forms of legal reserve on the provision of delivery services. This is, however, only a formal liberalisation that can hypothetically be followed, in the individual states, by either substantial liberalisation or steps aimed to continually, effectively protect public postal companies from the effects of competition. The removal of legal barriers does not guarantee that other types of barrier cannot be built in their place, such as regulatory barriers, unfair competition by incumbent operators, grants to said operators in order to strengthen competitive ability and, in general, all of the asymmetries that can be created and allowed and able to create a competitive disequilibrium between companies. After formal liberalisation, either substantial liberalisation or substantial protectionism can therefore take place.
The second hypothesis is more likely in in all of the countries that have waited for EU liberalisation deadlines, when according to the same Directive they could have carried out the process beforehand. We can therefore identify that the states that actually wanted substantial liberalisation are those that carried out the legal liberalisation earlier than the deadlines provided by the EU. These were only 7 countries out of 27: Sweden and Finland, legally liberalised since the early '90s, Estonia, devoid of its legal monopoly upon entering the Union, Great Britain, liberalised since 2006, Germany since 2008 and the Netherlands since 2009. All of the remaining countries waited for the deadline instead, and in doing so, they have not demonstrated a particular willingness towards liberalisation. This framework is also stiffened by the fact that in 25 of the 27 countries the incumbent operator is a company controlled by the state, with the only exceptions being Holland and small Malta. Also, among the 25 countries in which the Postal Company is historically publically owned, control is contestable in the presence of a public shareholding of less than 50% in only two: these are Germany (with 74.5% of the shares on the market) and Great Britain but only following the recent placement of the market (70% of the capital in October 2013).
It is evident that substantial liberalisation favours the market and the interests of consumers and goes against the dominant position of the public postal company. The countries in the pre-existing regulatory regime have accepted that their company enjoying monopolistic advantages will consequently be reluctant to substantial liberalisation and will probably be inclined towards protectionist behaviour in order to continue to protect the incumbent from competition risks after legal protection fails.
What are the requirements for effective liberalisation of the market and not just formal? A list should be created in order to verify to what degree it is present in Italy and other EU countries (for now all of the 15 pre-enlargement countries, but in the future also the others).
3. Independent regulation is necessary for substantial liberalisation
In relation to the postal market, the five roles of the public sector are the following:
6. Definition of the sector’s economic policies;
7. Market regulation;
8. Competition protection;
9. Consumer protection;
10. Management policies for the eventual public company.
The three main functions in the list highlight the roles of the public sector as an arbitrator in the market and they are in clear conflict with the latter, concerning a public entity that is historically the strongest player in the market. The first function may also be affected by the last, and encourage governments to choose economic policies in the interests of the public entity and not of the market. It is not a positive thing that in 14 out of 27 countries the Minister responsible for the sector policies is also expected to manage the public company and undertake or contribute to the exercise of its proprietary rights. This does not occur in Italy, the country in which proprietary rights are exercised by the Ministry of Economy and Finance while the Ministry of Economic Development exercises sectorial policies, however we know that since it was created at the beginning of the last decade, the former is dominant compared to the latter.
There are essentially different possible conflicts of interest that can only be resolved with the renouncing of public property and therefore with total privatisation processes. Liberalisation will never be complete and irreversible if the state does not surrender its role as an actor of the market. As this condition has been implemented only in Holland, it is important that the public roles in potential contrast are carried out by bodies that are independent of each other and, in particular, that the state regulator is not dominated by the state player. An essential and indispensable condition is consequently the presence of a market regulator that is independent from the government.
All of the 28 EU countries, meeting the requirements of the EU Directives on postal services, are given an independent regulator of the postal market over time. In most cases, 20 out of 28 entrusted the task to the same body responsible for the regulation of the telecommunications market; in 4 countries there is a single regulator for the generality of utilities instead (Germany, Luxembourg, Estonia and Lithuania) and in 2 (Denmark and Slovenia) the postal sector is regulated alongside transport; finally, the other two have a specific regulator that does not deal with other areas (Spain and Slovakia).
We must remember, however, that Italy was the last country to implement an independent regulator, establishing with the legislative directive 201/2011, converted into l. 214/2011, the assignment of functions for the regulation of postal services to the Communications Authority (AGCOM), as had already been suggested in the preparatory works of law 481/1995 with which, 16 years earlier, independent authorities were introduced in Italy. The long history of non-imposition of the regulator demonstrates how much of a priority it has been for governments that have taken over fifteen years to adopt a body capable of overseeing the correct functioning of the market.
A regulator was not introduced in 1995, at the time of the first law establishing authorities, and not even in 1997, when the AGCOM was established. In 1999, when the first EU Directive on postal services was implemented in Italy, the 97/67/CE explicitly requiring said body, in its place, the function of an independent regulator was exercised by a specific (ad hoc) management by the Ministry of Communications (regulation and quality management of postal services), later absorbed by the Ministry of Economic Development, which has consequently 'regulated' the postal market from 1999 to 2011.
Evidently, this solution could not be approved by the EU Commission that, in relation to Italy, even if very late, started a procedure of infringement (no.2009/2149) which could not however, with regards to the implementation of the third Directive, induce Italian legislature into entrusting the regulation of the postal market to the Communications Authority. It instead preferred to implement an ad-hoc authority with limited autonomy and functions, “The National Agency for the regulation of the postal sector”, later eliminated.
This long process represents the demonstration of the relative importance for the government of protecting the market compared to the protection of the public company. As already argued previously, in the period in which the EU was trying to liberalise the postal market, the Italian government strongly presided as an arbitrator in order to more effectively protect the incumbent monopolist that it owned.
The fact that Italy has followed the other countries in setting up a body of independent regulation and that it was sufficiently given the functions and powers necessary to perform its role together with the necessary resources, both financial and personnel, cannot however compensate for a number of shortcomings that still exist in the current regulatory framework. As we have already observed in previous years, the legal reserve has not been fully emptied by the Italian measures that applied the third postal Directive, contrary to what is expected of them, but the registered mail relating to judicial proceedings and documents through the post were inexplicably preserved, for reasons declared for 'public order', by the public company. Additionally, certain features that should have been transferred to the regulator such as the allocation of licenses to operators for services falling within the so-called universal area, have inappropriately remained under regulation by the Ministry of Economic Development.
4. The universal service: protection of the peripheral consumer of the incumbent?
The most delicate area of the current rules, which can hinder the arrival of new operators even after full legal liberalisation, is however represented by the instruments that the EU Directives make available to states, in an exceptionally discretional manner, for the so-called protection of the universal service. The states must guarantee universality of the delivery service, defined by the Directives as the provision of postal delivery and collection services accessible throughout the national territory on working days and at least five days a week. If such coverage is uneconomical for the ex-monopolist operator, now incumbent, it is foreseen that they will be compensated through public financing mechanisms, such as transfers from the state budget financed by general taxation or by a compensation fund through which postal operators that do not guarantee universality, thus the competitors of the incumbent, finance the ‘unfair’ charges borne by them.
Who decides, therefore, the amount of the cost for the operator that shall bear universality and who ensures that it is an unfair cost and therefore deserving of reimbursement? The implementation of an independent regulator represents a significant step forward for this purpose as, if appropriate mechanisms are not used, there is a risk that the incumbent can actually enjoy margins that are unfairly stolen from new entrants and competitors. Throughout all of the time that has passed since the transposition of the EU Directive, the public company has always been the one to make the calculation, always readily recognized by the regulator-owner of the company.
In reality the EU directives provide the right tools to prevent the anti-competitive risk highlighted, however, they are not imposed upon states. Firstly, the universal service obligation cannot be imposed on any company if the state believes that the spontaneous offer of the company already assures it. This was a choice made by Germany alone, which entrusted the task to the market operators as a whole. Secondly, it is the responsibility of the states to determine what types of delivery services must be guaranteed universal service. In the minimum possible version, the area of universality protection only includes single deliveries (letters or parcels), those made by the consumer, and excludes typical deliveries of commercial shippers: direct mail, bulk mail, periodicals. The logic behind this choice is that the big shippers are able to find market solutions for their needs, being able to sustain the relative costs. The case of the individual consumer is different, possibly a resident in a peripheral area of a country for which reason access to the service could not be done at a reasonable price in a pure market perspective.
Defining the scope of universal service in a minimal manner, comprising of only typical postal deliveries of the weaker side of the market, that being that of individual consumers, is therefore the best way to use the tool for only the protection of marginal customers and not also or mainly to protect the incumbent. In 2013, this kind of choice was only adopted in Europe in 12 countries out of 28, of which the EU-15 countries were Germany, the Netherlands, Great Britain, Sweden and Finland, exactly those who chose to completely liberalise the market before the EU deadline. 5 other countries, including Italy, include bulk post in the universal service instead, a further 4 (Austria, France, Greece and Spain) also include direct mail and the rest of the countries include all types of delivery. Their choice obviously increases the economic impact of the universal service and the corresponding burden that must be repaid to the lender by the public consumer, maximizing benefit to the detriment of potential competitors.
An additional tool made available by the Directives consists of the fact that, if the states highlight the need to establish universal service obligations, they may choose to “assign different companies to provide the different elements of the universal service and/or cover different parts of the country”, as well as enabling publically viewed assignee selection procedures instead of direct allocation that are both equally possible. Given this wide range of options, it is clear that the market-oriented countries prefer to not impost service obligations and when finding themselves in need to do so they will be inclined to identify the distinct segments and distinct areas in which the incumbent is not available to cover spontaneously, consequently proceeding to the allocation through competitive procedures that identify the least expensive solutions and operators. On the other hand, the less market-oriented countries, those that favour protectionism of the public sector, prefer to directly assign all of the services throughout the country for the maximum possible time. This was the choice of Italy (a similar one was made by Spain) that attributed, in a direct way without tender and for 15 years in total, the task of ensuring universality of all services and for the whole territory to the Poste Italiane.
In the moment that universal service obligations are established, it is also necessary to establish the compensation method of the burden generated. They may be of two types: directly through transfers from the budget of the state, or through taxation of the turnover of postal operators aimed at supplying a compensation fund destined towards the organisation in charge of the universal service. The method of transferring compensation from the public budget was active in only three states in the Union in 2013 (Italy, Spain and Poland), while the compensation fund was implemented in 21 countries (including the three that were also using public funds), but made operational in only four (Italy, Estonia, Cyprus and Slovakia).
Finally, we must remember that generally the universal service providers are given the tax benefit of VAT exemption, which according to the Italian Antitrust represents “a competitive advantage over other players”. In many countries, this benefit is not limited to individual items (for correspondence and parcels) of individual consumers, but also extends to other categories of products, thereby expanding competitive distortion.
5. Postal market liberalisation indices
The postal market liberalisation indices are intended to separately measure both the purely legal liberalisation of the market and the effective liberalisation of access for new entrants made possible by the absence of entry barriers, regulatory or otherwise. As in the previous editions, the following indices were created:
d) The Lex & Regulation Index. As we will see shortly, its improvement in the case of Italy and the consequence, in particular, of the granting of regulation tasks to the Communications Authority which has allowed a complete change from ministerial regulation to independent regulation.
e) The Access Index refers to the so-called ‘law in action’ and assesses, in a similar way to previous editions, the legal and regulatory boundaries to market entry that are able to limit the formal possibilities of entry permitted by law.
f) The Liberalisation Index (Lib Index) represents a summary of the previous indices and is constructed by weighing the Lex & Regulation Index as 20% and the Access Index as 80%.
6. The Lex & Regulation Index
The Lex & Regulation Index assesses the degree and quality of the opening of the postal markets across the EU-15 in terms of three different aspects, which are described in Table 1. They are the following:
4) Breadth of the legal liberalisation. Two countries that have benefited from the postponement to January 1 2013, Greece and Luxembourg, were added to the list of countries with fully open markets from a legal point of view this year, to which the maximum score of 10/10 is assigned. Italy was assigned, like last year, not the maximum score but only 9/10 as the transposing legislation has retained, inexplicably and in contrast with the third Directive, deliveries relating to judicial acts within the legal reserve.
5) Time elapsed since full liberalisation. Sweden, a forerunner of the European liberalisation process, was awarded 10/10, countries whose markets were liberalised after Sweden but before the EU deadline were awarded decreasing points following the chronology of liberalisation up until a minimum of 6/10, the 7 countries that liberalised at the foreseen deadline of the third Directive were awarded 5/10; the two countries that liberalised upon the expiry of the extension period were awarded 4/10.
6) Independence of the regulator. Independence from the influence of governments is measured based on three aspects: i) if the government cannot dictate guidelines for the regulator’s policies; ii) If decisions of the regulator are never subject to government approval; iii) if the government can never suspend the deliberations of the regulator . The number of affirmative responses makes it possible to classify the independence of the regulator as high, medium or low. The points assigned are equal to 10/10 in the first case, 7/10 in the second and 4/10 in the third.
Table 1.
N.B.: X=Yes, (X)=Almost, A=High, M=Medium, B=Low.
Source: Based on EU, studio WIK-Consult 2013 and individual national regulator data.
The un-weighted average of the three scores awarded generates the Lex & Regulation Index, that in this edition sees Finland at the top with 9.7/10, followed by Sweden with 9/10 and the United Kingdom with 8.3/10. Italy finds itself mid-table for the first time with 8/10, thanks to the choices made by the Monti government in late 2011 to entrust the regulation of the market to an independent body. At least in the respect of legal liberalisation we can argue that the large Italian delay regarding European processes has finally been overcome.
7. The Access Index
The Access Index, illustrated in Table 2, assesses the actual or potential existence of regulatory and economic barriers to entry for new market entrants. Based on the information available from EU sources, national regulators and operators and studies carried out for the EU Commission, six different aspects are assessed, considered with an equal weight to construction of the aggregate index:
7. The overall share held by competitors of the incumbent is used as an indicator of the actual possibility of market entry. Since it is not measured in a uniform manner, we distinguish the best cases in the different countries that exceed 15% (10 points allocated to the Netherlands and Spain) compared to cases between 10 and 15% (8 points for Sweden and Germany). For the first time Italy holds a value greater than 5% (6 points). In all of the other countries where it is nil or negligible, they are awarded 4 points.
8. In cases where the incumbent receives financial compensation for universal service obligations, undue advantages and corresponding anticompetitive burdens for new entrants can be hidden. In the case where compensation mechanisms are not provided for in the national rules (these being countries that have liberalized in advance, relying on the market) the countries are assigned 10 points; in case of anticipation but no activation, 8 points; in the case of the activation of only a compensation fund or public compensation, 6 points (Spain); in the event of the activation of both the fund and public transfers, 4 points (only Italy).
9. Public ownership of the incumbent is seen as a potential obstacle for the emergence of competitive processes with equal conditions and rules for operators. Therefore the following are assigned: (a) 10 points for the complete absence of public participation (only the Netherlands among the EU-15); (b) 8 points where the presence of public participation is less than 50% (Germany and Great Britain, thanks to the recent IPO); (c) 5 points where the presence of public participation is greater than 50%; (d) 3 points when there is total public participation.
10. The more that delivery revenues tend to represent the total revenues of the incumbent operator, the lower the risk of cross-subsidization from non-postal activities of the operator (for example financial or telecommunication services). Therefore, 10 points were assigned in cases where the turnover of the operator is almost entirely postal, 8 points where it is predominantly postal (>2/3 of the total), 6 points where delivery revenues represented less that 2/3 of the total, and finally 4 points if they were less than 50% (Italy and Luxembourg).
11. Excessive regulation of market entry is considered an obstacle for the arrival of new operators. Therefore the following are assigned: (a) 10 points to countries that offer complete freedom of entry, without any general license or permission requirements (only the Netherlands); (b) 8 points to countries that require only general authorisation, less demanding than a license; (c) 6 points for countries that require a license, but only in relation to some of the universal services (typically mail); (d) 3 points to countries that require a license for all of the universal services.
12. The existence of preferential VAT regimes for the universal service provider, generating asymmetric advantages in its favour. In this regard, the following have been allocated: (a) 10 points for countries that do not foresee any VAT exemption (only Sweden); (b) 7 points for the provision of VAT exemption for only basic deliveries (mail or single packages); (c) 3 points for VAT exemption for all universal services provided by the operator in charge.
Table 2.
(1) O=Absent or negligible.
(2) O=No; F=Fund foreseen but not active; X=Yes, through fund; XX=Yes, through fund and public transfers.
(3) % Share owned by the State or other public bodies.
(4) EE=Almost Exclusive; E=Extensive (>2/3); L=Limited (
Translation - Italian 1. E’ stato completato il processo europeo di liberalizzazione legale
In Europa i processi di liberalizzazione sono lunghi e tortuosi e molta acqua passa sotto i ponti da quando si manifesta l’esigenza di aprire un mercato al momento il cui processo comunitario di riforma normativa che la realizza si completa in tutti gli stati aderenti. Nel caso del trasporto aereo, ad esempio, il percorso durò oltre un decennio, tra la seconda metà degli anni ’80 e il 1997, mentre l’analoga liberalizzazione negli Stati Uniti fu attuata nel 1978 dall’amministrazione Carter ‘one shot’: a partire da una certa data tutte le restrizioni alla libera offerta di voli tra i 50 stati caddero. Anche in quel caso gli effetti delle liberalizzazione richiesero un certo tempo per manifestarsi dato che, evidentemente, dal momento dell’ apertura dei cancelli di un mercato occorre attendere che nuovi operatori si affacciano effettivamente e si consolidino nei nuovi spazi. A maggior ragione il ritardo negli effetti sarà più ampio se l’apertura nelle barriere avviene con gradualità e se questa gradualità è utilizzata per frapporre ostacoli, attriti e rinvii attuativi. Si ritiene che l’amministrazione Carter abbia optato per quella modalità molto rapida proprio per evitare questo tipo di effetti.
Nell’Unione Europea le liberalizzazioni sono state invece avviate lungo percorsi molto graduali per l’influenza di paesi membri che erano anche proprietari di imprese pubbliche operanti in quei settori, quasi sempre monopoliste, e che temevano l’arrivo della concorrenza. Nel caso del mercato postale accanto a questo freno hanno tuttavia operato due altri: 1) il fatto che, essendo tutti i paesi tranne uno proprietari delle imprese postali nazionali, non vi fossero interessi privati di rilievo in grado di sollecitare l’apertura; 2) la debole crescita della domanda, il carattere maturo del servizio di recapito e la scarsa profittabilità che lo rendevano poco interessante per nuovi operatori privati.
Questi fattori spiegano come il percorso europeo di liberalizzazione abbia impiegato circa un ventennio per giungere a completamento e come esso abbiano sinora prodotto effetti molto limitati sui mercati nazionale. L’Unione europea iniziò a occuparsi del settore postale nella seconda metà degli anni ’80 e pubblicò nel 1990 il Libro Bianco in cui ravvisava per la prima volta l’esigenza di uniformare gli standard di qualità dei differenti paesi e di creare col tempo un mercato unico anche dei servizi postali, quale fattore di sviluppo economico ed integrazione. Con la prima direttiva postale del 1997 arrivarono norme che liberalizzavano molto poco, quale conseguenza delle pressioni effettuati dagli stati che storicamente si erano più impegnati a costituire e difendere monopoli pubblici: i recapiti sopra i 350 grammi di peso e quelli con tariffa superiore a 5 volte la tariffa del primo scaglione di peso della modalità più rapida (posta prioritaria, ove presente), dunque non più del 3-4% del mercato comunitario complessivo.
Nel 2002 la seconda direttiva postale ampliò i confini legali del mercato liberalizzato: i limiti dell’area monopolizzabile in base alle scelte degli stati nazionali scesero a 100 grammi di peso e 3,5 volte la tariffa base dal 2003 e a 50 grammi e 2,5 volte la tariffa base dal 2006. In questo modo l’area del mercato legalmente liberalizzata veniva accresciuta sino a una quota compresa tra 1/5 e ¼ del totale con il primo ampliamento e a una quota compresa tra ¼ e 1/3 con il secondo. Tuttavia neanche queste nuove tappe furono in grado di attrarre in maniera significativa nuovi operatori. Accanto ai fattori indicati in precedenza bisogna anche considerare un limite notevole del metodo utilizzato per perimetrare la parte libera: quale nuova impresa poteva trovare attraente mettere in piedi una nuova rete di recapito essendo autorizzata a trattare solo una quota limitata delle corrispondenze? E’ come se le tappe di apertura del mercato aereo fossero state legate al peso dei passeggeri: sopra 80 kg il mercato è libero, sotto no. Chi avrebbe offerto voli a queste condizioni? E’ evidente che non poteva funzionare.
Si è infine pervenuti alla terza e ultima direttiva postale, approvata dal Parlamento Europeo nel luglio 2007 ed emanata nel febbraio 2008, la quale ha stabilito che dal 1° gennaio 2011 gli stati dell’Unione non possono più garantire diritti monopolistici nei mercati nazionali del recapito per nessuna tipologia di prodotto. Essa ha posto pertanto termine alla residua area riservata a undici stati, di recente adesione all’U.E. o di piccole o particolari condizioni geografiche (come Lussemburgo e Grecia), che erano autorizzati a posporre di due anni tale termine, la cui decorrenza era dunque rinviata all’inizio del 2013. Dal 1° gennaio scorso, in conseguenza, il mercato postale è completamente liberalizzato da un punto di vista legale in tutta l’Unione Europea e il processo avviato col libro bianco del 1990 può dirsi finalmente compiuto.
2. Dopo la liberalizzazione formale è possibile anche la liberalizzazione sostanziale?
L’Unione Europea con l’adozione ed attuazione della terza direttiva ha completato il processo di liberalizzazione legale del mercato, vietando come abbiamo visto a tutti gli stati di conservare ulteriori forme di riserva legale sulla fornitura dei servizi di recapito. Si tratta tuttavia di una liberalizzazione solo formale alla quale in linea ipotetica può far seguito nei singoli stati tanto una liberalizzazione sostanziale quanto percorsi finalizzati a continuare a proteggere di fatto le imprese postali pubbliche dagli effetti della competizione. La caduta delle barriere legali non garantisce infatti che non possano essere erette al loro posto altre tipologie di barriere, come barriere regolamentari, competizione sleale da parte degli operatori incumbent, sovvenzioni ai medesimi per rafforzarne la capacità competitiva e, in genere, tutte le asimmetrie che possono essere create e permesse e in grado di sbilanciare il terreno della competizione tra le imprese. Dopo la liberalizzazione formale può dunque manifestarsi tanto una liberalizzazione sostanziale quanto un protezionismo sostanziale.
La seconda ipotesi appare inoltre più probabile in tutti i paesi che hanno atteso le scadenze comunitarie per liberalizzare quando in base alle stesse direttive potevano anticipare il processo. Possiamo dunque sostenere che gli stati che desideravano effettivamente la liberalizzazione sostanziale siano quelli che hanno anticipato la liberalizzazione legale rispetto ai tempi massimi previsti dall’Unione. Si tratta solo di 7 stati su 27: Svezia e Finlandia, legalmente liberalizzate già dai primi anni ’90, Estonia, priva di monopolio legale al momento dell’ingresso nell’Unione, Gran Bretagna, liberalizzata dal 2006, Germania dal 2008 e Olanda dal 2009. Tutti i rimanenti paesi hanno invece atteso le scadenze e così facendo non hanno dimostrato una particolare volontà liberalizzatrice. Questo quadro è inoltre irrigidito dal fatto che in 25 dei 27 paesi l’operatore incumbent è un’impresa controllata dalla stato, con le uniche eccezioni dell’Olanda e della piccola Malta. Inoltre tra i 25 paesi in cui l’azienda postale storica è a proprietà pubblica solo in due il controllo risulta contendibile in presenza di un azionariato pubblico inferiore al 50%: si tratta della Germania (col 74,5% delle azioni sul mercato) e della Gran Bretagna ma solo a seguito del recente collocamento del mercato (nell’ottobre 2013 per il 70% del capitale).
E’ evidente che la liberalizzazione sostanziale va nella direzione del mercato e dell’interesse dei consumatori e contro la posizione dominante dell’azienda postale pubblica. I paesi che nel preesistente regime regolatorio hanno accettato che la loro impresa godesse di vantaggi monopolistici saranno in conseguenza restii ad una liberalizzazione sostanziale e probabilmente propensi a comportamenti protezionistici che continuino a tutelare l’incumbent dai rischi della concorrenza dopo che la protezione legale è integralmente venuta meno.
Quali sono le condizioni per una liberalizzazione effettiva e non solo formale del mercato? Occorre produrne un elenco per poi verificare in quale grado siano presenti in Italia e negli altri paesi dell’Unione (per ora tutti i 15 pre allargamento ma in futuro anche i rimanenti).
3. Per la liberalizzazione sostanziale è necessaria una regolazione indipendente
In relazione al mercato postale i possibili ruoli del settore pubblico sono i seguenti cinque:
1. Definizione di politiche economiche di settore;
2. Regolazione del mercato;
3. Tutela della concorrenza;
4. Tutela del consumatore;
5. Indirizzi gestionali per l’eventuale azienda pubblica.
Le tre funzioni centrali dell’elenco evidenziano ruoli del settore pubblico in qualità di arbitro del mercato e sono in evidente conflitto con l’ultima, riguardante un soggetto pubblico che nel mercato è il giocatore storicamente più forte. La prima funzione, inoltre, può essere condizionata dall’ultima e indurre i governi a scelte di politica economica finalizzate all’interesse dell’attore pubblico e non del mercato. Non è positivo al riguardo che in 14 paesi su 27 il ministro competente per le politiche di settore sia anche chiamato a svolgere le funzioni di indirizzo sull’azienda pubblica ed eserciti o contribuisca all’esercizio dei diritto proprietari sulla medesima. Questo non si verifica in Italia, paese in cui i diritti proprietari sono esercitati dal Ministero dell’Economia e delle Finanze mentre le politiche settoriali dal Ministero per lo Sviluppo Economico, tuttavia sappiamo quanto dalla sua istituzione all’inizio del decennio scorso il primo sia dominante rispetto al secondo.
Vi sono in sostanza diversi possibili conflitti d’interesse che si risolvono alla radice solo con la rinuncia alla proprietà pubblica e dunque con processi di totale privatizzazione. Una liberalizzazione non sarà mai completa e irreversibile se lo stato non rinuncia ad essere anche attore del mercato. Poiché questa condizione è realizzata nella sola Olanda, è importante che almeno i ruoli pubblici in potenziale contrasto siano svolti da organismi tra loro indipendenti e, in particolare, che lo stato regolatore non sia succube dello stato giocatore. Una condizione essenziale e irrinunciabile è in conseguenza la presenza di un regolatore del mercato indipendente dal governo.
Tutti i 28 paesi dell’Unione, adempiendo alle prescrizioni delle direttive comunitarie sui servizi postali, si sono dotati nel tempo di un regolatore indipendente del mercato postale. Nella maggior parte dei casi, 20 su 28 hanno affidato il compito al medesimo organismo competente per la regolazione del mercato delle telecomunicazioni; in 4 paesi vi è invece un regolatore unico per la generalità delle utilities (Germania, Lussemburgo, Estonia e Lituania); in 2 (Danimarca e Slovenia) le poste sono regolate assieme ai trasporti; infine altri due hanno un regolatore specifico che non si occupa di altri settori (Spagna e Slovacchia).
Bisogna tuttavia ricordare che l’Italia è stato l’ultimo paese ad attivare il regolatore indipendente, stabilendo solo con il d.l. 201/2011, convertito nella l. 214/2011, l’assegnazione delle funzioni di regolazione dei servizi postali all’Autorità per la garanzie nelle comunicazioni (AGCOM), come era già stato peraltro ipotizzato nei lavori preparatori della legge 481/1995 con la quale erano state introdotte in Italia, 16 anni prima, le Autorità indipendenti. La lunga storia della mancata istituzione del regolatore dimostra quanto sia stato prioritario per i governi che si sono succeduti lungo tre lustri dotarsi di un organismo in grado di vigilare sul corretto funzionamento del mercato.
Non si introdusse infatti il regolatore nel 1995, ai tempi della prima legge istitutiva delle Autorità, e neppure nel 1997, quando fu istituita l’AGCOM. E quando nel 1999 fu recepita in Italia la prima direttiva comunitaria sui servizi postali, la 97/67/CE, che richiedeva esplicitamente tale organismo, al suo posto la funzione di regolatore indipendente è stata esercitata da una specifica (ad hoc) direzione del Ministero delle comunicazioni (Direzione regolamentazione e qualità dei servizi postali), poi assorbito dal Ministero dello sviluppo economico, che ha conseguentemente ‘regolato’ il mercato postale dal 1999 al 2011. Questa soluzione non poteva essere evidentemente approvata dalla Commissione U.E. che apriva nei confronti dell’Italia, pur con grande ritardo, una procedura d’infrazione (n. 2009/2149) la quale non riusciva tuttavia, in sede di recepimento della terza direttiva, ad indurre finalmente il legislatore italiano ad affidare la regolazione del mercato postale all’Autorità per le comunicazioni. Si preferiva invece attivare un’Autorità ad hoc con autonomia e funzioni limitate, l'“Agenzia nazionale di regolamentazione del settore postale”, poi soppressa.
Questo lungo percorso rappresenta la dimostrazione dell’importanza relativa assegnata dai governi alla tutela del mercato rispetto alla tutela dell’azienda pubblica. Come già sostenuto in passato, nel periodo in cui l’Unione Europea cercava faticosamente di liberalizzare il mercato postale lo stato italiano presidiava saldamente la funzione di arbitro al fine di proteggere più efficacemente il monopolista uscente di cui era proprietario.
Il fatto che l’Italia si sia messa in pari con gli altri paesi nel dotarsi di un organismo di regolazione indipendente e che esso sia stato sufficientemente dotato delle funzioni e dei poteri necessari per svolgere il suo ruolo assieme alle necessarie risorse, finanziare e di personale, non può tuttavia compensare una serie di carenze che sopravvivono nell’attuale quadro regolamentare. Come abbiamo già rilevato negli scorsi anni, l’area della riserva legale non è stata integralmente svuotata dal provvedimento italiano di recepimento della terza direttiva postale, contrariamente a quanto previsto dalla medesima, ma gli invii raccomandati relativi alle procedure giudiziarie e alle notifiche a mezzo posta sono stati incomprensibilmente conservati, per ragione dichiarate di ‘ordine pubblico’, in capo all’azienda pubblica. Inoltre alcune funzioni che avrebbero dovuto essere trasferite al regolatore, quali l’assegnazione delle licenze agli operatori per i servizi rientranti nella cosiddetta area universale sono inopportunamente rimaste in capo al Ministero dello Sviluppo Economico.
4. Il servizio universale: tutela del consumatore periferico o dell’incumbent?
L’area più delicata delle norme vigenti, in grado di ostacolare anche dopo la piena liberalizzazione legale l’arrivo di nuovi operatori, è tuttavia rappresentata dagli strumenti che le direttive europee mettono a disposizione degli stati, in maniera eccessivamente discrezionale, per la cosiddetta tutela del servizio universale. Gli stati debbono infatti garantire l’universalità del servizio di recapito, definita dalle direttive come la fornitura del servizio di raccolta e recapito postale a prezzi accessibili su tutto il territorio nazionale nei giorni lavorativi e almeno cinque giorni a settimana. Se tale copertura risulta antieconomica per l’operatore ex monopolista, ora incumbent, è previsto che essa sia compensata tramite meccanismi pubblici di finanziamento, quali trasferimenti dal bilancio statale finanziati con la tassazione generale oppure tramite un fondo di compensazione attraverso il quale gli operatori postali che non garantiscono l’universalità, quindi i concorrenti dell’incumbent, finanziano gli oneri ‘non equi’ sostenuti dal medesimo.
Chi stabilisce tuttavia l’ammontare dell’onere per l’operatore che si fa carico dell’universalità e chi garantisce che si tratti di un onere non equo e dunque meritorio di rimborso? L’attivazione del regolatore indipendente rappresenta un notevole passo in avanti a questo fine dato che, se non si utilizzano meccanismi adeguati, vi è il rischio che l’incumbent possa in realtà godere di margini iniquamente sottratti ai nuovi entranti e concorrenti. In tutto il tempo trascorso dal recepimento della prima direttiva europea infatti è sempre stata l’azienda pubblica a formulare il calcolo, sempre prontamente riconosciuto dal regolatore-proprietario dell’azienda.
In realtà le direttive comunitarie mettono a disposizione corretti strumenti per impedire il rischio anticoncorrenziale evidenziato, tuttavia non impongono agli stati di usarli. In primo luogo l’obbligo di servizio universale può non essere imposto a nessuna azienda se lo stato ritiene che l’offerta spontanea delle imprese sia in grado di assicurarlo. Questa è stata la scelta della sola Germania che ha affidato il compito agli operatori di mercato nel loro complesso. In secondo luogo compete agli stati stabilire per quali tipologie di servizi di recapito debba essere garantito il servizio universale. Nella versione minima possibile l’area della tutela dell’universalità comprende solo l’invio singolo (di lettera o pacco), quello effettuato dal consumatore, ed esclude gli invii tipici degli speditori commerciali: direct mail, posta massiva, periodici. La logica sottostante questa scelta è che i grandi speditori siano in grado di trovare soluzioni di mercato per le loro esigenze, essendo disponibili a sostenerne i relativi oneri. Diverso è invece il caso del consumatore individuale, eventualmente residente in un’area periferica del paese e per il quale l’accesso al servizio potrebbe non avvenire a prezzi ragionevoli in un’ottica di puro mercato.
Definire in maniera minima il perimetro del servizio universale, comprendendovi solo gli invii postali tipici del lato debole del mercato, quelli dei singoli consumatori, è dunque il modo migliore per usare lo strumento solo a tutela del consumatore marginale e non anche o prevalentemente a tutela dell’incumbent. Una scelta di questo tipo risulta al 2013 adottata in Europa solo da 12 paesi su 28, dei quali i paesi UE-15 sono Germania, Olanda, Gran Bretagna, Svezia e Finlandia, esattamente quelli che hanno scelto di liberalizzare completamente il mercato prima delle scadenze comunitarie. Altri 5 paesi, tra cui l’Italia, includono invece nel servizio universale anche la posta massiva, ulteriori 4 (Austria, Francia, Grecia e Spagna) anche il direct mail e i rimanenti paesi tutte le tipologie di recapiti. La loro scelta accresce evidentemente l’impatto economico del servizio universale e il corrispondente onere che dovrà essere rimborsato dal committente pubblico al prestatore, massimizzandone il vantaggio a danno dei possibili concorrenti.
Uno strumento ulteriore messo a disposizione dalle direttive consiste nel fatto che, qualora gli stati evidenzino la necessità di istituire obblighi di servizio universale, possono scegliere di “designare più imprese per fornire i diversi elementi del servizio universale e/o per coprire differenti parti del territorio nazionale”, inoltre attivando procedure di selezione dell’affidatario ad evidenza pubblica in alternativa a modalità di assegnazione diretta che sono egualmente possibili. Data questa ampia gamma di opzioni è evidente che i paesi orientati al mercato preferiranno non istituire obblighi di servizio e trovandosi nella necessità di farlo saranno propensi a identificare i distinti segmenti e le distinte aree per la quali l’operatore incumbent non è disponibile ad una copertura spontanea, procedendo in conseguenza all’assegnazione tramite procedure competitive che individuino le soluzioni e gli operatori meno costosi. Sul versante opposto i paesi più distanti dal mercato, quelli più favorevoli al protezionismo dell’operatore pubblico, preferiranno invece assegnare direttamente tutti i servizi per tutto il territorio per il tempo massimo possibile. Questa è stata la scelta dell’Italia (una analoga è stata effettuata dalla Spagna), che ha attribuito in via diretta senza gara e per 15 anni in totale a Poste Italiane il compito di garantire l’universalità per tutti i servizi e per l’intero territorio.
Nel momento in cui si stabiliscono obblighi di servizio universale è necessario anche fissare le modalità di compensazione dell’onere generato. Esse possono essere di due tipi: attraverso trasferimenti posti direttamente a carico del bilancio dello stato oppure attraverso la tassazione dei fatturati degli operatori postali finalizzata ad alimentare un fondo di compensazione destinato all’incaricato del servizio universale. Il metodo del trasferimento a carico del bilancio pubblico risulta attivo al 2013 in tre soli stati dell’Unione (Italia, Spagna e Polonia) mentre il fondo di compensazione è previsto in 21 paesi (compresi i tre che utilizzano anche i fondi pubblici) ma di fatto operativo solo in quattro (Italia, Estonia, Cipro, Slovacchia).
Bisogna infine ricordare che ai soli prestatori del servizio universale è in genere garantito il beneficio fiscale dell’esenzione dall’Iva, il quale rappresenta secondo l’Antitrust italiano “un vantaggio concorrenziale nei confronti degli altri operatori”. In molti paesi questo beneficio non è limitato agli invii singoli (di corrispondenze e pacchi) dei consumatori individuali ma si estende anche alle altre categorie di prodotti, ampliando in tal modo la distorsione competitiva.
5. Gli indici di liberalizzazione del mercato postale
Gli indici di liberalizzazione del mercato postale hanno l’obiettivo di misurare separatamente sia la liberalizzazione puramente legale del mercato, sia la liberalizzazione effettiva dell’accesso per i nuovi operatori che è resa possibile dall’assenza di barriere all’entrata, di tipo regolamentare o di altra natura. Come nelle edizioni precedenti sono stati costruiti i seguenti indici:
a) Il Lex & Regulation Index. Come vedremo tra poco, il suo miglioramento nel caso dell’Italia è conseguenza in particolare dell’affidamento dei compiti di regolazione all’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni che ha permesso un completo passaggio da una regolazione ministeriale a una regolazione indipendente.
b) L’Access Index fa riferimento alla cosiddetta ‘law in action’ e valuta, in maniera analoga alle precedenti edizioni, gli ostacoli normativi e regolamentari posti all’entrata sul mercato e in grado di limitare di fatto le possibilità formali di entrata permesse dalla legge.
c) Il Liberalisation Index (Lib Index) rappresenta una sintesi degli indici precedenti ed è costruito pesando il Lex & Regulation Index per il 20% e l’Access Index per l’80%.
6. Il Lex & Regulation Index
Il Lex & Regulation Index valuta il grado e la qualità dell’apertura legale del mercato postale realizzata nei diversi paesi dell’UE-15 in base a tre differenti aspetti, descritti nella Tabella 1. Essi sono i seguenti:
1) Ampiezza della liberalizzazione legale. All’elenco dei paesi con mercato totalmente aperto da un punto di vista legale, ai quali è assegnato il punteggio massimo di 10/10, si sono aggiunti quest’anno due paesi che hanno usufruito del rinvio al 1° gennaio 2013, la Grecia e il Lussemburgo. All’Italia, come già lo scorso anno non è stato assegnato il punteggio pieno ma solo 9/10 in quanto la normativa di recepimento ha conservato nella riserva legale, inspiegabilmente e in contrasto con la terza direttiva, gli invii relativi agli atti giudiziari.
2) Tempo trascorso dalla completa liberalizzazione. Alla Svezia, paese precursore del processo di liberalizzazione europea sono stati assegnati 10/10, ai paesi che hanno liberalizzato dopo la Svezia ma prima della scadenza comunitaria punti decrescenti seguendo la cronologia delle liberalizzazioni sino a un minimo di 6/10, ai 7 paesi che hanno liberalizzato alla scadenza prevista dalla terza direttiva 5/10; ai 2 paesi che hanno liberalizzato alla scadenza del biennio di proroga 4/10.
3) Indipendenza del regolatore. L’indipendenza dall’influenza dei governi è misurata sulla base di tre aspetti: i) se il governo non può dettare linee guida per le politiche del regolatore; ii) se le decisioni del regolatore non sono mai soggette all’approvazione del governo; iii) se il governo non può mai sospendere le deliberazioni del regolatore . Il numero di risposte affermative ha permesso di classificare l’indipendenza del regolatore come alta, media o bassa. I punti assegnati sono pari a 10/10 nel primo caso, 7/10 nel secondo e 4/10 nel terzo.
Tabella 1.
N.B.: X=Si, (X)=Quasi, A=Alto, M=Medio, B=Basso.
Fonte: elaborazioni su dati U.E., studio WIK-Consult 2013 e singoli regolatori nazionali.
La media non ponderata dei tre punteggi assegnati genera il Lex & Regulation Index, che vede in questa edizione al vertice la Finlandia con 9,7/10, seguita dalla Svezia con 9/10 e dal Regno Unito con 8,3/10. L’Italia si trova per la prima volta a metà classifica con 8/10, grazie alla scelta attuata dal governo Monti a fine 2011 di affidare la regolazione del mercato ad un organismo indipendente. Almeno sul fronte della liberalizzazione legale possiamo sostenere che l’ampio ritardo italiano rispetto ai processi europei sia stato finalmente colmato.
7. L’Access Index
L’Access Index, illustrato nella Tabella 2, valuta l’esistenza effettiva o potenziale di ostacoli regolamentari ed economici all’entrata di nuovi operatori sul mercato. Sulla base delle informazioni disponibili di fonte U.E., regolatori e operatori nazionali e studi svolti per la Commissione U.E, sono valutati sei diversi aspetti, considerati con egual peso nella costruzione dell’indice aggregato:
1. La quota complessivamente detenuta dai competitori dell’incumbent è utilizzata quale indicatore dell’effettiva possibilità di ingresso nel mercato. Poiché essa non viene misurata in maniera uniforme nei diversi paesi distinguiamo i casi migliori in cui supera il 15% (10 punti assegnati a Olanda e Spagna) rispetto ai casi compresi tra il 10 e il 15% (8 punti per Svezia e Germania). Per la prima volta l’Italia compare con un valore superiore al 5% (6 punti). A tutti i restanti paesi nei quali è nulla o trascurabile sono assegnati 4 punti.
2. I casi in cui l’incumbent riceve compensazione economica per gli obblighi di servizio universale possono nascondere vantaggi indebiti e corrispondenti gravami anticompetitivi per i nuovi entranti. In caso di non previsione nelle norme nazionali dei meccanismi di compensazione (si tratta di paesi che hanno liberalizzato in anticipo affidandosi al mercato) sono assegnati 10 punti; in caso di previsione ma non attivazione 8 punti; in caso di attivazione del solo fondo di compensazione o della sola compensazione pubblica 6 punti (caso Spagna); in caso di attivazione sia del fondo che di trasferimenti pubblici 4 punti (solo caso Italia).
3. La proprietà pubblica dell’incumbent è ritenuta un ostacolo potenziale all’emergere di processi competitivi con parità di condizioni e regole per gli operatori. Sono dunque assegnati: (a) 10 punti nel caso di totale assenza di partecipazione pubblica (la sola Olanda tra gli UE-15); (b) 8 punti in presenza di partecipazione pubblica inferiore al 50% (Germania e Gran Bretagna, grazie alla recentissima quotazione in borsa); (c) 5 punti in presenza di partecipazione pubblica superiore al 50%; (d) 3 punti nel caso di partecipazione pubblica totalitaria.
4. Quanto più i ricavi da recapito tendono a rappresentare la totalità dei ricavi dell’operatore incumbent, tanto meno sussistono rischi di sovvenzioni incrociate provenienti da attività non postali dell’operatore (ad esempio da servizi finanziari o di telecomunicazione). Sono stati pertanto assegnati 10 punti nei casi in cui il fatturato dell’operatore è quasi integralmente postale, 8 punti quando è prevalentemente postale (> 2/3 del totale), 6 punti se i ricavi da recapito rappresentano meno dei 2/3 del totale e infine 4 punti se risultano inferiori al 50% (Italia e Lussemburgo).
5. L’eccessiva regolamentazione dell’accesso al mercato è ritenuta un ostacolo per l’arrivo di nuovi operatori. Sono pertanto assegnati: (a) 10 punti ai paesi che prevedono piena libertà d’entrata, senza alcun requisito di licenza o autorizzazione generale (la sola Olanda); (b) 8 punti ai paesi che prevedono solo un’autorizzazione generale, meno impegnativa rispetto alla licenza; (c) 6 punti agli stati che impongono la licenza ma solo in relazione ad alcuni servizi dell’area universale (in genere le corrispondenze); (d) 3 punti agli stati che richiedono la licenza per tutti i servizi dell’area universale.
6. L’esistenza di regimi Iva agevolati per il prestatore del servizio universale, generatori di vantaggi asimmetrici in suo favore. Sono stati assegnati al riguardo: (a) 10 punti ai paesi che non prevedono alcuna esenzione Iva (la sola Svezia); (b) 7 punti nell’ipotesi di esenzione Iva per i soli invii base (corrispondenza o pacco singolo); (d) 3 punti nell’ipotesi di esenzione per tutti i servizi universali prestati dall’operatore incaricato.
Tabella 2.
(1) O=Assente o trascurabile.
(2) O=No; F=Previsto fondo ma non attivo; X=Si, tramite fondo; XX=Si, tramite fondo e trasferimenti pubblici.
(3) Quota % posseduta dallo Stato o da altri organismi pubblici.
(4) EE=Quasi esclusivo; E=Esteso (>2/3); L=Limitato (
English to Italian: Proofreading Tourism General field: Marketing Detailed field: Tourism & Travel
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Hotel Relais Orsingher is situated in a splendid position in the centre of Fiera di Primiero, pearl of Trentino and heart of the Dolomites.
Comfort Rooms and Suites, equipped with every modern comfort to cater tofor the needs of our guests.
Let yourself be enchanted by Nature and Beauty Treatments, to forget stressforget about your worries and rediscover serenity at incredible prices.
Events atin our hotel
5) Welcome to our House, Hotel Belvedere!
The beautiful Primiero Valley is one of the most renowned tourist venues in the Dolomites.
Here you can discoverenjoy the vastrious opportunities of modern tourism, from simple relaxation to easy walks in the countryside, through the meadows, around the villages, alongdown the pedestrian/cycleing path next toalong the Cismon river or you can experience beautiful mountain trekking.
In the summertime you can simply relax in one of the many parks withinof the Valley or ride a bike along the mountain paths. During the winter season you can have fun in the famous ski area of San Martino/Passo Rolle and in both seasons you can join in with the various sports activities offered by local guides within the Nature Park Paneveggio,Pale di San Martino Nature Park.
Hotel Belvedere has been a part of the touristic history of the Valley since the beginning of the last century. It was born as an “Osteria con alloggio” (a tavern with lodging) and later on it became an Hotel that is constantly evolving and improving in order to meet clients' expectations. It is a traditional family-run Hotel where we will welcome you with a friendly smile and will treat you as member of ourthe Family!
Our aim is to make you feel at home, within a comfortable environment and with the company of pa professional staff, excellentgood cuisine and a friendly atmosphere!
Get a quote for your holiday
Sign up for our newsletter and be stay up-to-datedated withon all news and offers.
6) UNESCO World Heritage Dolomites: an enchantment.
A short walk from Fair Primiero, surrounded by the Dolomites, from the chain of thepart of the Pale di San Martino chain,. Hotel Castel Pietra is the ideal destination for family holidays and children in Trentino, where contact with nature is so special to live and not wanting to go backfascinating, once you’ve experienced it, you will never want to leave!.
The mountains that surround it offer spectacular landscapes and breathtakingbreath-taking sunsets with vibrant colors inof both summer and winter., Tthe eyes view is ofgive peace and solace that only the Dolomites, a World Heritage Site ofby UNESCO, are able to giveoffer.
Outdoor activities onin a holiday in Trentino
In the summer, the Pale di San Martino and the mountains that surround it are a great place for hiking and trekking, but especially exceptional for holidays in mountain biking holidays, and with different routes of varying in difficulty, with and the indescribable backdrop of the mountains of Trentino indescribableTrentino mountains.
In winter, its proximity to the ski slopes Castrozza San Martino ski slopes - Passo Rolle, allows for have a great holidays for all ages.
and Both for for those who want to learn to ski on the snow of Trentino and for the more experienced, with slopes for all levels and difficulties.
In additionAdditionally, you can 'indulge in hiking snowshoe hiking along several routes to theamongst the wonders that can created by snow on the mountain landscapes.
A family hotel in Trentino, where children's’ creativity soars.
The Hotel Castel Pietra is designed for children and their enjoyment, with play areas set up inside of the hotel and the a ski boat and sledge to just in front of our houselocated at the front, allowing them to come into contact with the snow and the typical winter environment that can only bebe enjoyed only in Trentino.
For those seeking more freedom, however, there are new apartments without having to give up our kitchencuisine.
Selected by Slow Food Restaurant: takes you by the throat.tantalising your taste buds.
On hHolidays in Trentino, flavors and fragrances are also specialunique thanks to not only local products but also to many varieties of food options food choices and carefully prepared by our excellent chef.
Our restaurant uses seven deans and participates in the Alliance and Slow Food Chefs to give you the best dining experience..
7) Welcome toin our new hotel, a new building that combines the typical tradition with the modern comnforts. Visit us!
Allow yourself to experience aa relaxing holiday far away from the hustle and bustle frenezy and the everyday problems. Clear your mind and get back in shaperevitalized. A holiday in the nature that , you will not want to leavenever want to end.
Enjoy the Dolomitesi, which haves become a UNESCO World Heritage Site, and that surround this area. Thanks to these fabulous mountains, you can admirenjoy e spectacular views and stunning sunsets in a sunny and calm position location and in a a fantastic mountain environment in the Trentino, a few steps far away from the centre of Fiera di Primiero's centre in front of the "Clarofonte Park" ,it is suitable for all the family.
Perfect both in the winter and in the summer for long walkskings, either by foot or bikeon bicicle. It is clClose to the sports club and to the public swimming pool, 12 km awayfar from San Martino di Castrozza's, ski slopes, 8 km from the cross-country trail resorts of Passo Cereda and 4 km from the visitors centre of the Natural Park of Paneveggio Pale di San Martino.
8) For more than fifty years, the Taufer family has accommodateds their own clientsguests in a comfortable and family atmosphere. The spacious living rooms and the refined, furnished bar and, the internet-wireless wireless internet area gives tooffer the customers a personalized and welcoming environment.
9) Open the doors of Eden...
The Eden Hotel
The Eden Hotel is a typical three – stars family run hotel with an alpinea comnfortable and traditional alpine atmosphere.
Offers for your holiday
The Eden Hotel is located in athe valley at the foot of the Pale di San Martino. Its location is propitious for winter sports and for summer hiking.
Relax and Beauty
The Eden Hotel offers well-being you holidays in the Dolomites of the Trentino with a total well-being stay including, massages with essential oils and, beauty and body treatments lying downlying on the innovative hot water table.
The Eden Restaurant
The Scalet Family, the hotel owners, paytakes particular attention care to menus, which belong toinclude traditional the Trentino cooking traditiocuisinen although it is re-examined by the young chef Simone who will please every need.
10) THE CASER'S FAMILY WELCOMES YOU TO THE HOTELTHE MIRAVALLE HOTEL
In every season of the year, our clients guests will spend have an enjoyable holiday thanks to the warm welcome and the homely management , that will make ensure your their expectations sure to beare fulfilled. The Hotel Miravalle Hotel is situated in Imèr, a picturesque village in the Primiero valley (670 metres abovefrom sea level).
11) FAMILY FUN – SUMMER 2008 from the 23rd of June to the 6th of September
A new project dedicated to children who will have great fun at the facilities taking part in the initiativewhen taking part in the programme.
From June to September, different activities will be provided every day, allowing children to to makeeet new friends and spend an unforgettable holiday in the most pleasant areasplaces of Valle di Primiero and Valle del Vanoi.
Children will have the opportunity to experience fantastic adventures in close contact with nature, games, sports and creativity.
Note: Italian-speaking only staff
THE MOST FANNY HOLIDAYS IN THE DOLOMITES!
Monday We will meet Fanny at Vallombrosa Park in Fiera di Primiero. Weand we will begin start with movement games in order to get to know each other. We will give you small gadgetssmall toys and you will become a Fanny Fan! In the afternoon some other games will be organized and finally the Baby Dance will take place!!
Tuesday Let’s discover life in a “malga., aA day with seeing the cows, hens and turkeys. Packet lunchWe will have a packed lunch and will spend in the afternoon visiting of Villa Welsperg in Val Canali, home to the Nature Park Paneveggio Pale di San Martino Nature Park.
Wednesday Living in the mountains means discovering something new everyday! In the afternoon we will be involved incarry out some didacticeducational activities and we will play together in the open air. and Ffinally you will enjoy.. the Baby Dance!
Thursday We will discover the Vanoi Valley together with Fanny! An enchanted world of nature! We will have a pic-nic and afterwards we will reach visit the village of Ronc to learn how a watermill works!
Friday Treasure hunt at the Parco Vallombrosa: the best team will win! In the afternoon the Baby show will take place in the theatre. You will get to show your Mum & Dad how brave of an actors you are.
Saturday Iin the morning, Fanny will accompany you toat the playgrounds in Mezzano and Imer. In the afternoon , after a good delicious ice-cream, the Final Party it will be held, withd the Final Party with fantasticrich prizes and a diploma for each of you . In additionAdditionally, we will elect the most FANNY kid of the week! – The Baby dance will take place after the prize giving at the Clarofonte playground. Goodbye!
12) Welcome to Primiero Valley!
The Promenade Hotel, in the heart of the Eastern Dolomites, Unesco Heritage, welcomes you!
For lovers of mountains and rocky roads, do not miss out on the possibility to climbof climbing toon the tops of the most beautiful mountains in the world!
Its location, at the entrance of Fiera di Primiero, at an altitude of 700 meters, makes it suitable for everyonebody; you can easily reach from the hotel the village of Fiera di Primiero's village downtownfrom the hotel with just ain few minutes walk or if you want try some real hiking in the “Pale of San Martino", it is only it is possible to reach them in only 15 minutes drive by car or by bus servicebus.
Finally, for mushrooms fans, the woods of the valley and the woods close to our chalet “La Busa” are the ideal place to spend the days looking for mushrooms or picking berries under the curious eye of some deerwatchful eye of the local deer…
The hotel arranges barbecues for its guests guests barbecues at the chalet "La Busa", a charming place located atat the edge of the woods that it is also possible to rent for short periodscan also be rented for short periods.
13) The hotel is directly managed by our large family, located in a central position with respect to the others villages of theof Primiero Valley.
The hotel Salgetti Hotel, that is open all year round, offers many games rooms for children and adults to be used in theuse in their free time, ans equipped gym, a garden and a terrace.
Hiking along the walk path in front of the hotel, 500 Mt, you will find the sports centre complete with a with tennis court, a soccer field and an athletics track.
The sports centre is located in a wonderful position allowing you to enjoy both sport and the surrounding panorama.to do sports and to enjoy the panorama.
Flat and comfortable walks in the nearby area.
Cycle track (14 kms along the Primiero Valley) just opposite the Hotel.
Arrive as a guest, leave as a friend.
14) How does one express describe holidaying in a tranquil village like Siror? And onlyOnly a short distance from Fiera di Primiero and the famous ski resort, San Martino di Castrozza!
Hotel Siror has recently undergone a comprehensive renovation and for whoeverwhoever, followingafter a beautiful panoramic walk (just outside of the village), wishesdesires to relax, the hotel offers a health centre. Every room is furnished in a traditional style and contains has a private en-suite bathroom, hairdryer, TV, telephone and safe for your personal belongings. The hotel offers a traditional buffet breakfast to prepare you for the day ahead.
How can you resist ...the is pampering of the body and soul!
15) La Lontra Hotel, situated in the historical centre of Mezzano di Primiero is in the heart of the Dolomites and surrounded by the splendid Pale di San Martino, offering its guests a made-to-measure holiday in both winter and summer with the utmost care and attention to even to the smallest whimthings.
The natural beauty of the countryside is but a supplement to the care this family-run hotel has for its Clientele.
It has recently been renovated and all of its rooms have a telkephone and television, while the common rooms and bar on the ground floor are typically furnished in keeping with local tradition, which elegantly puts even the most demanding guest at his ease.
16) Family Meneghel, forrom over 40 years, has allowed its ago yes that his/her own guests to spend a pleasant and niceenjoyable vacation in a climate of familiarity, offering an accurate service and a good kitchen housewifecuisine.
The buildingstructure, issets ideal for a vacation of suit relaxing vacation as it is situated in a panoramic position, distant from the traffic of the government onetown centre, to Imer of Former to the feet of the Shovels of St. Martin of Castrozza.
All of the 23 rooms, some of recent constructionrecently constructed, have private services and panoramic balconiesy.
Attached ample deprivedIt also hosts an ample car park. parking lot.
Translation - Italian 1) A charming island in the centre of Fiera di Primiero, in the green Trentino meadows, surrounded by the astonishing Dolomites (Natural World Heritage) and their fascinating atmosphere. A magicalspecial symphony between the modern hospitality and the genuine mountain enthusiasm: athe paradise of wellness and beauty with, many a lot to offers related within terms of activitiesy and gourmet dining, which will allow enable you to fully experience our area, the entertainment for familiesour family entertainment and our creative and elegant cuisine…Isolabella Art&music. Art: a word that you can slowly admire atin the art exhibitions, of our favourite artists, that we sometimes frequently host or in our ART ROOMS, with including our favourite works of art. Music: a word that energizes your soul, that you can feel in the atmosphere of our MUSIC ROOMS or experience together with other people at in the live concerts that we sometimes often organize.
LAST MINUTE SKI, RELAX AND NATURE
Fancy a holiday in the mountains, at the foot of the snowy Dolomites? Forget all of your worries and take a restunwind in Trentino! Nature, snow, wellness and relax: Hotel Isolabella, wellness hotel Trentino, is ready to welcome youwaiting for you with open arms!
What are you looking for?
ACTIVITIESY
Discover our Trentino regionthe region of Trentino, with guided excursions accompainedaccompanied by experienced Mountain Guides or with easy trips that we can also organize for you!
FAMILY
Run with all your family through our endless Trentino meadows with all of your family, try new and exciting sports and have fun together taking parts in entertainment activities both forfor both kids and for adults!
WELLNESS
Experience our region also through beauty treatments with using natural cosmetics, in the relaxing and romantic atmosphere of our wellness centre…
2) The Hotel Luis Hotel ,located in Fiera di Primiero, is a prestigious villa from built in the early 1900's
Featuring an elegant décor-modern Liberty style decorationdecorated inside with authentic pieces of contemporary art.
Hotel The Luis Hotel offers its guests a choice of 31 rooms, including six junior suites, all fully equipped with all modern amenities such as accommodation demands.
Wellness Hotel Trentino
Amongst the Dolomites Iindulge yourself in our Wellness Centre amongst the Dolomites, a world of beauty and wellbeing on the inside of anwithin a harmonious environment tailored to your needsrequirements.
The Wellness Hotel Trentino is set over 300 square meters and is designed to refurbisrevitaliseh and regeneraterejuvenate our guests.
The Primiero and Vanoi valleys, home ofwith the ski resort of San Martino di Castrozza, are located in the eastern part of the Trentino region, in the southern Dolomites, bordering the province of Belluno.
Summer holiday offers in Trentino
The hotelThe Luis Hotel takes thinks about everyone into considerationybody! We have tailored some offers to satisfy everyone's requirements for your their next holiday in the Trentino mountains of Trentino, suitable for couples, together with family or amongst friends.
The Bayern Monaco Munich U19 team stayed at the Luis hotel Luis from the 28th of July until till the 4th of August 2013.
3) Brunet Hotels offers their customers three guest houses built in a unique and harmonious space.
An underground corridor allows our guests to comfortably move inside between the three guest houses (Hotel Tressane, Park Hotel Iris and Relais le Gemme) and the wellness and beauty spaSPA area, which stays rightis situated below the buildings.
Just closedClose to the Trentino 's Dolomites, in a sunny and peaceful place area with a gorgeous landscape, 100m far from the town of Fiera di Primiero, our resort is well-suited tosuites well for families . In additionAdditionally, both the local cooking cuisine and the Wellness and Beauty center are indoubtlyundoubtedly an excellenta good way tofor a physically and mentally relax.
For the ski lovers of the Winter seasonwinter season ski lovers, Brunet Hotels are located 12 km awayfar from San Martino di Castrozza ski area and 5km from the Passo Cereda cross country ski centre, while for the summer season walkers and hikers, of the Summer season wethey are less than 4km away far from the beautiful Val Canali and 20km away from Passo Rolle. Such a fantastic location makes Brunet Hotels a perfect starting point for both your sSummer and wWinter hHolidays!
3ab) Welcome to the Brunet Hotels, a Family & Wellness Resort like no other of its kind inin the region of Trentino. Recently extended, in line with its the tastefully simple, essential style that which renders it such a classy and , welcoming place, the hotel offers a diverse range of different holiday options.
The Brunet Hotels offer visitors a traditional, family-style welcome, warm yet at the same time discreet;, the ideal place to enjoy a pleasant holiday in the splendid mountain environment of Trentino.
3c) The Brunet family is glad to let you havedelighted to offer you the possibility of spending a unique holiday as a , being guest in Relais Le Gemme.
Every Suite is linked to a different kind of stone, giving you a wonderful message sensation of light, beauty, serenity and preciousness.
The 11 Relais Le Gemme's Suites are all unique and different from one to another and some of them have both jJacuzzis and saunasa.
Furthermore, some of the Relis Le Gemme's Suites offer da double room spaces, particularly suited indicated tofor families with children.
4) Check out the deals at the Hotel Relais Orsingher for your holiday in Fiera di Primiero
Hotel Relais Orsingher is situated in a splendid position in the centre of Fiera di Primiero, pearl of Trentino and heart of the Dolomites.
Comfort Rooms and Suites, equipped with every modern comfort to cater tofor the needs of our guests.
Let yourself be enchanted by Nature and Beauty Treatments, to forget stressforget about your worries and rediscover serenity at incredible prices.
Events atin our hotel
5) Welcome to our House, Hotel Belvedere!
The beautiful Primiero Valley is one of the most renowned tourist venues in the Dolomites.
Here you can discoverenjoy the vastrious opportunities of modern tourism, from simple relaxation to easy walks in the countryside, through the meadows, around the villages, alongdown the pedestrian/cycleing path next toalong the Cismon river or you can experience beautiful mountain trekking.
In the summertime you can simply relax in one of the many parks withinof the Valley or ride a bike along the mountain paths. During the winter season you can have fun in the famous ski area of San Martino/Passo Rolle and in both seasons you can join in with the various sports activities offered by local guides within the Nature Park Paneveggio,Pale di San Martino Nature Park.
Hotel Belvedere has been a part of the touristic history of the Valley since the beginning of the last century. It was born as an “Osteria con alloggio” (a tavern with lodging) and later on it became an Hotel that is constantly evolving and improving in order to meet clients' expectations. It is a traditional family-run Hotel where we will welcome you with a friendly smile and will treat you as member of ourthe Family!
Our aim is to make you feel at home, within a comfortable environment and with the company of pa professional staff, excellentgood cuisine and a friendly atmosphere!
Get a quote for your holiday
Sign up for our newsletter and be stay up-to-datedated withon all news and offers.
6) UNESCO World Heritage Dolomites: an enchantment.
A short walk from Fair Primiero, surrounded by the Dolomites, from the chain of thepart of the Pale di San Martino chain,. Hotel Castel Pietra is the ideal destination for family holidays and children in Trentino, where contact with nature is so special to live and not wanting to go backfascinating, once you’ve experienced it, you will never want to leave!.
The mountains that surround it offer spectacular landscapes and breathtakingbreath-taking sunsets with vibrant colors inof both summer and winter., Tthe eyes view is ofgive peace and solace that only the Dolomites, a World Heritage Site ofby UNESCO, are able to giveoffer.
Outdoor activities onin a holiday in Trentino
In the summer, the Pale di San Martino and the mountains that surround it are a great place for hiking and trekking, but especially exceptional for holidays in mountain biking holidays, and with different routes of varying in difficulty, with and the indescribable backdrop of the mountains of Trentino indescribableTrentino mountains.
In winter, its proximity to the ski slopes Castrozza San Martino ski slopes - Passo Rolle, allows for have a great holidays for all ages.
and Both for for those who want to learn to ski on the snow of Trentino and for the more experienced, with slopes for all levels and difficulties.
In additionAdditionally, you can 'indulge in hiking snowshoe hiking along several routes to theamongst the wonders that can created by snow on the mountain landscapes.
A family hotel in Trentino, where children's’ creativity soars.
The Hotel Castel Pietra is designed for children and their enjoyment, with play areas set up inside of the hotel and the a ski boat and sledge to just in front of our houselocated at the front, allowing them to come into contact with the snow and the typical winter environment that can only bebe enjoyed only in Trentino.
For those seeking more freedom, however, there are new apartments without having to give up our kitchencuisine.
Selected by Slow Food Restaurant: takes you by the throat.tantalising your taste buds.
On hHolidays in Trentino, flavors and fragrances are also specialunique thanks to not only local products but also to many varieties of food options food choices and carefully prepared by our excellent chef.
Our restaurant uses seven deans and participates in the Alliance and Slow Food Chefs to give you the best dining experience..
7) Welcome toin our new hotel, a new building that combines the typical tradition with the modern comnforts. Visit us!
Allow yourself to experience aa relaxing holiday far away from the hustle and bustle frenezy and the everyday problems. Clear your mind and get back in shaperevitalized. A holiday in the nature that , you will not want to leavenever want to end.
Enjoy the Dolomitesi, which haves become a UNESCO World Heritage Site, and that surround this area. Thanks to these fabulous mountains, you can admirenjoy e spectacular views and stunning sunsets in a sunny and calm position location and in a a fantastic mountain environment in the Trentino, a few steps far away from the centre of Fiera di Primiero's centre in front of the "Clarofonte Park" ,it is suitable for all the family.
Perfect both in the winter and in the summer for long walkskings, either by foot or bikeon bicicle. It is clClose to the sports club and to the public swimming pool, 12 km awayfar from San Martino di Castrozza's, ski slopes, 8 km from the cross-country trail resorts of Passo Cereda and 4 km from the visitors centre of the Natural Park of Paneveggio Pale di San Martino.
8) For more than fifty years, the Taufer family has accommodateds their own clientsguests in a comfortable and family atmosphere. The spacious living rooms and the refined, furnished bar and, the internet-wireless wireless internet area gives tooffer the customers a personalized and welcoming environment.
9) Open the doors of Eden...
The Eden Hotel
The Eden Hotel is a typical three – stars family run hotel with an alpinea comnfortable and traditional alpine atmosphere.
Offers for your holiday
The Eden Hotel is located in athe valley at the foot of the Pale di San Martino. Its location is propitious for winter sports and for summer hiking.
Relax and Beauty
The Eden Hotel offers well-being you holidays in the Dolomites of the Trentino with a total well-being stay including, massages with essential oils and, beauty and body treatments lying downlying on the innovative hot water table.
The Eden Restaurant
The Scalet Family, the hotel owners, paytakes particular attention care to menus, which belong toinclude traditional the Trentino cooking traditiocuisinen although it is re-examined by the young chef Simone who will please every need.
10) THE CASER'S FAMILY WELCOMES YOU TO THE HOTELTHE MIRAVALLE HOTEL
In every season of the year, our clients guests will spend have an enjoyable holiday thanks to the warm welcome and the homely management , that will make ensure your their expectations sure to beare fulfilled. The Hotel Miravalle Hotel is situated in Imèr, a picturesque village in the Primiero valley (670 metres abovefrom sea level).
11) FAMILY FUN – SUMMER 2008 from the 23rd of June to the 6th of September
A new project dedicated to children who will have great fun at the facilities taking part in the initiativewhen taking part in the programme.
From June to September, different activities will be provided every day, allowing children to to makeeet new friends and spend an unforgettable holiday in the most pleasant areasplaces of Valle di Primiero and Valle del Vanoi.
Children will have the opportunity to experience fantastic adventures in close contact with nature, games, sports and creativity.
Note: Italian-speaking only staff
THE MOST FANNY HOLIDAYS IN THE DOLOMITES!
Monday We will meet Fanny at Vallombrosa Park in Fiera di Primiero. Weand we will begin start with movement games in order to get to know each other. We will give you small gadgetssmall toys and you will become a Fanny Fan! In the afternoon some other games will be organized and finally the Baby Dance will take place!!
Tuesday Let’s discover life in a “malga., aA day with seeing the cows, hens and turkeys. Packet lunchWe will have a packed lunch and will spend in the afternoon visiting of Villa Welsperg in Val Canali, home to the Nature Park Paneveggio Pale di San Martino Nature Park.
Wednesday Living in the mountains means discovering something new everyday! In the afternoon we will be involved incarry out some didacticeducational activities and we will play together in the open air. and Ffinally you will enjoy.. the Baby Dance!
Thursday We will discover the Vanoi Valley together with Fanny! An enchanted world of nature! We will have a pic-nic and afterwards we will reach visit the village of Ronc to learn how a watermill works!
Friday Treasure hunt at the Parco Vallombrosa: the best team will win! In the afternoon the Baby show will take place in the theatre. You will get to show your Mum & Dad how brave of an actors you are.
Saturday Iin the morning, Fanny will accompany you toat the playgrounds in Mezzano and Imer. In the afternoon , after a good delicious ice-cream, the Final Party it will be held, withd the Final Party with fantasticrich prizes and a diploma for each of you . In additionAdditionally, we will elect the most FANNY kid of the week! – The Baby dance will take place after the prize giving at the Clarofonte playground. Goodbye!
12) Welcome to Primiero Valley!
The Promenade Hotel, in the heart of the Eastern Dolomites, Unesco Heritage, welcomes you!
For lovers of mountains and rocky roads, do not miss out on the possibility to climbof climbing toon the tops of the most beautiful mountains in the world!
Its location, at the entrance of Fiera di Primiero, at an altitude of 700 meters, makes it suitable for everyonebody; you can easily reach from the hotel the village of Fiera di Primiero's village downtownfrom the hotel with just ain few minutes walk or if you want try some real hiking in the “Pale of San Martino", it is only it is possible to reach them in only 15 minutes drive by car or by bus servicebus.
Finally, for mushrooms fans, the woods of the valley and the woods close to our chalet “La Busa” are the ideal place to spend the days looking for mushrooms or picking berries under the curious eye of some deerwatchful eye of the local deer…
The hotel arranges barbecues for its guests guests barbecues at the chalet "La Busa", a charming place located atat the edge of the woods that it is also possible to rent for short periodscan also be rented for short periods.
13) The hotel is directly managed by our large family, located in a central position with respect to the others villages of theof Primiero Valley.
The hotel Salgetti Hotel, that is open all year round, offers many games rooms for children and adults to be used in theuse in their free time, ans equipped gym, a garden and a terrace.
Hiking along the walk path in front of the hotel, 500 Mt, you will find the sports centre complete with a with tennis court, a soccer field and an athletics track.
The sports centre is located in a wonderful position allowing you to enjoy both sport and the surrounding panorama.to do sports and to enjoy the panorama.
Flat and comfortable walks in the nearby area.
Cycle track (14 kms along the Primiero Valley) just opposite the Hotel.
Arrive as a guest, leave as a friend.
14) How does one express describe holidaying in a tranquil village like Siror? And onlyOnly a short distance from Fiera di Primiero and the famous ski resort, San Martino di Castrozza!
Hotel Siror has recently undergone a comprehensive renovation and for whoeverwhoever, followingafter a beautiful panoramic walk (just outside of the village), wishesdesires to relax, the hotel offers a health centre. Every room is furnished in a traditional style and contains has a private en-suite bathroom, hairdryer, TV, telephone and safe for your personal belongings. The hotel offers a traditional buffet breakfast to prepare you for the day ahead.
How can you resist ...the is pampering of the body and soul!
15) La Lontra Hotel, situated in the historical centre of Mezzano di Primiero is in the heart of the Dolomites and surrounded by the splendid Pale di San Martino, offering its guests a made-to-measure holiday in both winter and summer with the utmost care and attention to even to the smallest whimthings.
The natural beauty of the countryside is but a supplement to the care this family-run hotel has for its Clientele.
It has recently been renovated and all of its rooms have a telkephone and television, while the common rooms and bar on the ground floor are typically furnished in keeping with local tradition, which elegantly puts even the most demanding guest at his ease.
16) Family Meneghel, forrom over 40 years, has allowed its ago yes that his/her own guests to spend a pleasant and niceenjoyable vacation in a climate of familiarity, offering an accurate service and a good kitchen housewifecuisine.
The buildingstructure, issets ideal for a vacation of suit relaxing vacation as it is situated in a panoramic position, distant from the traffic of the government onetown centre, to Imer of Former to the feet of the Shovels of St. Martin of Castrozza.
All of the 23 rooms, some of recent constructionrecently constructed, have private services and panoramic balconiesy.
Attached ample deprivedIt also hosts an ample car park. parking lot.
English to Italian: Carlo Doglio and his community approach to planning in Sicily, 1961-1962 General field: Social Sciences Detailed field: Social Science, Sociology, Ethics, etc.
Source text - English Carlo Doglio and his community approach to planning in Sicily, 1961-1962
In 1961 Carlo Doglio (1914-1995) joined Danilo Dolci, a poet, activist and social worker, in leading the development plan of one of the poorest and most marginalised Italian regions. Doglio, whose actions were guided by a constant dissatisfaction with a model of society that tended to exclude communities from the decision-making process, saw these circumstances as an opportunity to use technical knowledge and experience in order to achieve a different model of social organisation based on social cooperation and voluntary action. As a militant planner and anarchist, he believed that the planning process should be structured from the bottom-up so as to propose and discuss choices that could be freely and appropriately fulfilled by the community. By means of Carlo Doglio’s legacy, the study, based on the planner’s archived original documents, aims to analyse what can be classed as ‘militant expertise’, namely the conversion of militant resources into professional know-how, the dynamic of self-legitimization and the definition and identification of the urban planner’s role.
Keywords: Carlo Doglio, militancy, urban and regional planning, expertise, community development, bottom-up approach, Italy.
Introduction: militancy and expertise in Italian urban planning in the early 1960s
If militancy is the active participation in an organization, a party or a movement by means of campaigns and demonstrations, planners started to confront it in the 1960s, when urban planning began to be recognised as an intellectual activity: a profession that is socially committed not only to the production of the city as an oeuvre, but also to the evaluation, following its own conscience, of choices regarding the futures of cities on behalf of the public’s interest. This shift, that produced a change in the relationship that linked planning and its field of action and, consequently, a change in the role of the planners and the planning process, was motivated and supported by a long series of experiments and theoretical debates that explored the ‘boundaries’ of the planning activity with the aim of including citizens’ values and knowledge.
In Italy, this process occurred whilst planners were facing both the critical outcomes of the Reconstruction Period (characterized by the quick and uncontrolled growth of the cities and the first urban riots in the more deprived metropolitan areas), and the opportunity to rethink the discipline due to the policies of reforms and economic planning launched by the first centre-left government. Still, at the beginning of the sixties, many Italian cities too often lacked the necessary public utilities and, new neighbourhoods in particular, had insufficient community services due to the secondary role of town plans during the rebuilding process. At the same time, however, the growing economy gave planners the chance to link urban planning to the economic national scheme (dividend growth).
Some urban planners began to adopt the left-wing parties’ policies and militate against a centralized economic program in favour of a local approach that, according to them, was more in line with the needs of the inhabitants. In the city of Bologna for example, in the early 1960s, some planners encouraged the town council to include, through the Neighbourhood Council sessions, the local community in the stages of analysis and definition of choices and planning proposals.
At the same time, in order to overcome the inequalities caused by a heterogeneous economic development that excluded some parts of the land (especially rural areas and southern regions), planners began focussing on new spatial models and principles in order to find an appropriate territorial unit that could respond to the needs of the inhabitants, regarded as, considering their everyday lives, the real bearers of the ‘civic infrastructures’ that linked local initiatives to the central government. While on one hand the neighbourhood unit was judged the correct urban spatial scale for including local needs in the city’s design process; on the other hand, the wide-area scale (comprensori) was considered the best territorial unit for balancing community demands with the national economic and spatial development plan. Seemingly, this occurrence positively interrelated with the political perspectives of giving public authorities, and consequently the workers, the opportunity to have a voice in decision-making regarding investment, accumulation and consumption choices, thus, in matters usually of large private interest. Many militant planners such as Carlo Doglio used this occurrence as an opportunity to restructure society from the bottom-up, first considering the new needs and subsequently, the new structures that would be able to reorganise social structures and relations within the framework of a just society, as exemplified by the new territorial units.
However, professional militancy in Italy (particularly at this stage) was a twofold activity. The first was an ‘institutional militancy’, characterized by planners who endorsed the need to link planning to citizens as opposed to central planning (in which people appeared to be mere physical objects even when planning seemed to be in their favour) but that at the same time did not disregard the top-down approach. The second was a ‘direct militancy’ that acted on the borders between civil organisations and governmental institutions, without necessarily referring to traditional administrative tools and spatial units. Carlo Doglio was among the planners who championed this latter vision. As an anarchist, his approach to planning practice can only be regarded as a form of militancy if it does not support political actions, but proposes and supports choices that others will eventually and freely appropriate’.
However, professional militancy in Italy (particularly at this stage) was a twofold activity. The first was an ‘institutional militancy’, characterized by planners who endorsed the need to link planning to citizens as opposed to central planning (in which people appeared to be mere physical objects even when planning seemed to be in their favour) but that at the same time did not disregard the top-down approach. The second was a ‘direct militancy’ that acted on the borders between civil organisations and governmental institutions, without necessarily referring to traditional administrative tools and spatial units. Carlo Doglio was among the planners who championed this latter vision. As an anarchist, his approach to planning practice can only be regarded as a form of militancy if it does not support political actions, but proposes and supports choices that others will eventually and freely appropriate’.
In both cases, militancy, even for planners, forms part of a complex nature of ‘social criticism and political commitment’ that characterizes the activity of critics, if the scope of critical activity, as Walzer stated, is to reveal a ‘false’ appearance of society to citizens, to express their deepest feelings confirming that other hopes and inspirations can exist and, once its mission is accomplished, to step back for elevating to theory this activity. The ‘first type’ of militancy was more common in the North, where public institutions were active participants throughout the reconstruction period; on the contrary, the second type was experimented more so in the South of Italy, where the absence of the public sector and the critical underdevelopment of most urban and rural areas prompted planners to explore new models and methods.
Unlike many other Western-European countries, Italy had to face the problem of the South, which required specific development in order to overcome its high levels of unemployment and deprivation. Here, more than anywhere else, some urban planners recognized the need to find the right balance between the preservation of traditional values and the interests of the mass production system so as to overcome the antagonism between a ‘utilitarian dimension’ and a ‘socially oriented dimension’ based on solidarity. Since the 1950s, and in particular during the 1960s, some local experimental projects started to flourish in these poorer areas of Italy: pioneering efforts of ‘human planning’, in which planners began to test different development models for combining development actions with moments of activism and political pressures to contain, to the greatest extent possible, the increasing rate of emigration. Using his expertise for social purposes, Carlo Doglio was among the planners that advocated this vision.
Carlo Doglio
For those who know his work or have read his writings, Carlo Doglio is, without a doubt, an unusual planner, a difficult figure to place within any role or institutional position. Yet, if we look at his biography, we can see that he was also an editor, secretary, lecturer, translator, journalist, politician, cultural organizer, sociologist and social reformer.
His work, however, is mainly associated with both the world of anarchism, in which he critically contributed to both the reconstitution of the movement after the World War II and the dissemination of the works of its greatest advocates in particular those of Bakunin and Kropotkin, and with the world of urban planning, that is recognised for the experimentation and theorisation of “bottom-up planning”, an approach that is based on the quality of interactions between individuals (and between actors, experts and institutions) to enable the social construction of areas ‘Without prejudice to any kind of disciplinary border’, as recalled by his friend and colleague Giancarlo De Carlo, Carlo Doglio took part in several experiments and projects in the twentieth century, in which the desire to build a new society was alive.
A militant in urban planning: a biographical profile of Carlo Doglio
It is not easy to summarise the biographical profile of Carlo Doglio (figure 1) in a few words. Born on the 14th of November 1914, Carlo Doglio studied Law in Bologna, where he was a member of the GUF (Gruppi universitari fascisti), university fascists groups, winning the Littoriali of Cinema twice. Criticizing the policies of Mussolini’s dictatorship, especially the adoption of The Manifesto of Race, he started his militancy against Fascism, whilst creating contacts with the Italian libertarian movement. After entering the Action Party, he was arrested twice and consequently forced to emigrate. He therefore went to Milan, where he officially joined the anarchist movement (by taking part in the editing of its clandestine journals) and met the architect Giancarlo De Carlo, who introduced him to urban planning. Combining his anarchist background with planning studies, he began to appreciate the works of Peter Kropotkin, Patrick Geddes and Lewis Mumford. He regarded the regionalist tradition as ‘modern proof of anarchism’ for proposing a governmental model based on voluntary cooperation among inhabitants who live and work in small confederations of self-governed communities.
His interest in communities drove him to join, in 1949, a group of intellectuals working for Adriano Olivetti, the polyhedric industrial and general manager of the famous Ivrea company. There, he started to write for Olivetti’s cultural magazine ‘Comunità’, where his role was to describe aspect of ‘Italy-as-it-is’ as an objection to the critical living condition of the majority of Italian inhabitants. Together with Ludovico Quaroni he became part of the team (GTCUC) that worked on the Canavese territorial plan, attempting to outline a new methodology in urban and regional planning, using a participatory approach as one of the component of the planner’s techniques. In 1953 he won a prize from the Italian institute of town planning (INU) for a publication on the Garden City (L’equivoco della città giardino, 1953), where he criticized Howard’s idea for not regarding planning as social action.
In 1955 he moved to London to study the British planning system. Two years later he enrolled at the University College London alongside which he started working at the London County Council, where he met Percy Johnson-Marshall. Although he never graduated, he became the main correspondent for the Italian planning community thanks to his analysis of the ‘New Towns policy’ as part of the cultural and political British system. His analysis criticised the effects of the promotion of welfare state policies without a radical rethinking of the country’s development model and without including citizens in the planning process, resulting in increasing disparities between the north and south, the center and periphery. Relating planning to politics, Doglio was fascinated by the anti-authoritarian socialism of the political theorist and historian G.H.D. Cole and he became a member of his International Society of Socialist Studies (ISSS). Through the Society, he met John Papworth, a radical thinker and Church of England priest, who was also part of The Movement for Colonial Freedom. He introduced Doglio to the issue of underdevelopment through the teachings of political leaders Kenneth Kaunda and Jayaprakash Narayan, and of political philosophers and economists Ernst Friedrich Schumacher and Leopold Kohr. He recognized the need to solve the underdevelopment problem as an agent of democratic change and so he started to engage in community development programmes, an issue that he tried to address by also taking part in the institution of the International Centre for Regional Planning and Development (ICRPD).
When the catholic writer and social worker Danilo Dolci decided to launch a plan for the ‘organic development’ of Western Sicily, he was looking for an expert who could guide the planning process and the group of volunteers who were already working in his Center for Research and Initiatives [Centro Studi e Iniziative]. Doglio responded to his request and decided to return to Italy. In 1961 he moved to the small town of Partinico with the aim of using this critical region as a territory where he could explore a different way of thinking in the quest for development. He started his militancy working with the poorest inhabitants of that area of Sicily, implementing a bottom-up approach combining the technical knowledge of the planner with a society based vision, according to his anarchist roots, of voluntary cooperation and decentralized functions. He left Danilo Dolci’s group two years later, however he continued his work in Sicily by offering his expertise to other promoters of community development experiments in different areas, and he started working for local governments alongside the urban planner Leonardo Urbani. He summarized the heart of his activity in Sicily in the book La fionda Sicula (1972).
Once he started teaching regional planning at the Faculty of Architecture in 1964, he alternated field working and teaching activities in Palermo and Naples until the end of the 1960s when he moved permanently to the north. He joined the ‘School of Giuseppe Samonà’ in Venice for two years in the early 1970s before continuing his teaching activities at the Institute of Sociology at the Faculty of Political Science in Bologna. Having returned to the anarchist movement, he spent the rest of his life committed to transmitting the values that guided his planning activity: through interdisciplinary lectures delivered, with his friends and colleagues, to his students; organizing international conferences and open courses; taking part in major planning debates; writing for cultural magazines published in Bologna like Il Mulino, Parametro and La ricerca sociale. He died on the 25th of April 1995; the 50th Anniversary of Liberation from fascist dictatorship.
An anarchist approach to urban planning
Doglio’s activity in the field of planning action was developed in response to the main areas of research that were being investigated at that time, and through which the scientific community sought to answer the problem of industrial development by offering, according to the objectives pursued by policy-makers, alternative territorial structures and spatial principles. In this respect, he followed the places where this change was being implemented by taking part in practical experiments where, albeit to varying degrees, new social structures were envisioned.
The research that he conducted in the different places where he lived and worked, confronted similar approaches to urban planning and ways to develop the planning process. His pilgrimage was driven by a constant dissatisfaction with a model of society that, to him, was increasingly inclined to exclude citizens from the decision making process, a discomfort which he believed that urban planning could reverse if the planning process was structured 'from the bottom up’. In this rethinking, Doglio inevitably collided with the contents of the prevailing planning models that the planners community was trying to implement in order to meet the requirements imposed by development: spatial and aspatial frameworks that, as ‘the boundaries of public good and consequently urban planning and its tools were changing’, were contributing to a greater extent in seizing the inconsistencies of a type of development that was a bearer of superficial social values as, on the contrary, it was supporting a model that was encouraging the expulsion of man from the territory to which they belong.
In this respect, he shared this ‘constant search’, typical of the post-war period, with many other intellectuals of his generation, aimed at studying and identifying possible new multi-disciplinary approaches that would have been best suited to interpreting the needs of local contexts and giving communities a voice and an active role in the planning process.
In particular, he belonged to the part of the disciplinary culture that was more determined, in the post-war period, to find new techniques and languages for the development of a new ‘strategy of attention’ for urban planners to be included, by decision-makers, in their political agenda. Yet, the path that led to the development of his thought was deeply rooted in a ‘season of high expectations’ that characterized the cultural battles of the INU (the National Institute of Tow Planning) during the fifties and sixties in Italy. A time in which ‘the social function of urban planning technique appeared [...] a shared rhetoric’ and in which, under the influence of a positive economic growth, the potential of a pragmatic and pluralistic approach to planning was beginning to outline 'the boundaries of a more interactive model that regarded the plan as a collective and collaborative process’.
However, in this context, the position of Doglio, as pointed out by Luigi Mazza in a study on the relationship between technical knowledge and planning action, was developed from a different assumption. His model of a just society was based on the idea that social action was a means of changing the relations between class and power, and a means to build ‘a solidary and cooperative city within the anarchical perspective proposed by free-thinkers such as Kropotkin and Reclus’. If, therefore, this was the model of society, for Doglio, urban planning only made sense if it were committed to the creation of his idea through action that was not only independent from politics and the government, but was also in competition and conflict with them. In this sense, Mazza continues, Carlo Doglio exemplifies a position that, following him, was assumed by many other planners, which identified planning theories with ‘a radical theory of social action, aimed at attaining social goals defined and developed through a continuous interlacing of action with philosophical and political reflection’.
Planning in Sicily (1961-2)
After the death of Adriano Olivetti, on February 27th 1960, Carlo Doglio began planning his eventual return to Italy. Since his collaboration with the group of Ivrea came to an end, he was looking for a new experience that could test his ideas through the experimentation of an innovative planning process based on a new and more radical model of development.
The opportunity was offered to him by Danilo Dolci, a political activist, sociologist and poet committed, since the early 50's, to carrying out social activity aimed at redeeming the situation of poverty and underdevelopment suffered by the Sicilian population. As a result of winning the Lenin Prize for Peace in 1958, Danilo Dolci decided to start a ‘development plan’ for the west-central areas of Sicily. The plan was to be implemented under the guidance of an international group of experts and he was therefore looking for an Italian secretary capable of dealing with the coordination of the work. Carlo Doglio, came into contact with Dolci, after a brief visit to Partinico, the small town where Dolci’s ‘Center of studies and initiatives for full employment’ was placed, and in Autumn 1960, he decided to take on this role and participate in the implementation of the project, which he viewed as an opportunity to practice his own idea of society.
The two years spent in Partinico alongside Danilo Dolci, from January 1961 to November 1962, were crucial to the foundation and evolution of Doglio’s planning thought. It was this environment that offered him the chance to test his ideas and abilities, despite the difficulties that he experienced daily due to the scarcity of economic and financial resources and the deficiencies of experts and competencies within the planning group (the work was in fact carried out practically on a voluntary basis).
Doglio, during the period that he spent with Dolci, experienced an ideal context where cultural traditions and identities were still very strong and where he could consequently put into practice the principle of mutual aid. He had the opportunity to promote a grass-roots network for the development of a community-based and democratic model of citizenship. In other words, the poor corner of Sicily was the ideal context where it was still possible to find, unlike in the industrialized areas of the North, real natural communities. Doglio’s challenge therefore, was to create a joint action plan to overcome the deprivation caused by underdevelopment, achieved from below through the promotion of cultural initiatives and meetings.
A Sicilian Utopia
When Carlo Doglio arrived in Sicily in January 1961, he expected to accomplish the ‘libertarian utopia’ that inclined him to be particularly interested in planning studies: joining the social work of Danilo Dolci he decided to experiment a development model that could function without destroying the traditional relationship between man and his surroundings.
The group led by Danilo Dolci was already organized by a network of community centres for the organic development located in Partinico (the main venue), Trappeto, Roccamena, Menfi and Corleone. The system was managed thanks to the work of the volunteers who united Dolci’s charisma and humanitarian work. Dolci had internationally denounced the level of deprivation in Sicily by means of important conferences, such as Iniziative locali e nationali per la piena occupazione [Local and national initiatives for the full employment] organized in Palermo in 1957, and through inquiry books such as Banditi a Partinico (1955), Inchiesta a Palermo (1957) and Spreco (1960): despite the national policies and aids (e.g. Cassa del Mezzogiorno), at the end of the 1950s the illiteracy rate was at 28%, unemployment was at 14% and the youth mortality rate was at 8%; town centres lacked sewer systems, running water, electricity, and families that could afford a home were living in overcrowded conditions (figure 2). Through community work, Danilo Dolci tried to give these poor people (ignored by both the state and the church) the basic services that could help them to shape a better future.
The objective of Danilo Dolci’s methodology and research was designed to strengthen the sense of community. He believed that every form of development that did not grow from its own living environment was not only a failure, but also a threat to community cohesion and identity. On the contrary, he believed that promoting voluntary participation and using the ‘learning through experience’ concept, citizens could achieve the necessary level of understanding of local problems, gradually gaining the competences and tools needed to promote different forms of actions. According to this, he developed methods for people to take control of their own lives as a foundation for a peaceful world, thanks to the art of maieutica in particular, which he used in his educational activities based on social involvement in promoting the development and growth of people. Through non-violence, he promoted initiatives that could attract the attention of the government, such as ‘reverse strikes’, a technique of carrying out unauthorised labour to make authorities aware of the need to provide employment through the necessary public works.
After several years of hard work in that area, Dolci finally gained the amount of money necessary to take the activities a step further. Aware that people’s lives could not be fulfilled without productive work and that the true pain of misery was not due to the lack of consumption but to the absence of production, he decided to create an environment to achieve, even in Sicily, citizens’ right to ‘full employment’. According to his view, providing Sicilians with real jobs was the first step towards giving them back their dignity and the tools needed to escape the situation of extreme marginality and underdevelopment. In order to reach this goal, in 1961 he launched an ‘organic development plan’ to be outlined by both experts and citizens: in other words, he created the conditions for making Carlo Doglio’s utopia happen.
Under the expertise of Carlo Doglio, the planning board joined the existing network of community centres to engage inhabitants in the developing process of the regional plan with the task of understanding the attributes and peculiarities of the area to be developed. In this respect, he formed three research sectors (the "socio-urban" sector, the "socio-economic" sector and that of "organic development") to each be viewed as multiple workgroups and to be regarded with an important premise: within one year ‘any group or sector of organization would no longer exist if not for organizational purposes’. Therefore, each workgroup was in charge of setting up a task that was then to be accomplished directly by those who were living or working in the places being analysed. According to Doglio, the key-points in the planning process were: the bottom-up approach, aimed at educating inhabitants of their own living area; the recognition of common actions as a value; and a continuous exchange between citizen’s practices and knowledge with public institutions in order to set the framework for implementing a national economic development plan (figure 3). Furthermore, by means of this experience, he hoped to form an ‘Institute for the preparation of expert-missionaries for underdeveloped areas’, and to have the opportunity to discuss and disseminate the achieved results at an International Congress.
Means and ends of urban planning
A plan develops and takes effect from the moment of research: if this is what we hope for, we need to work together, […] everyone with clear ideas and with a holistic approach. […] There cannot be any authoritative orders that impose a certain planning orientation. A plan succeeds in its task by the bottom-up, voluntary participation of citizens. It succeeds due to examples and operational models, which are able to attract people’s attention.
Once in Sicily, one of the first aims of Carlo Doglio was to make clear, together with his colleagues, the ‘foreword to the plan’; the scope of the initial part of the research was needed in order to clarify the means and ends of the developing process. According to Doglio, urban planning was the means for starting a series of development events with economic and social purposes without imposing any solutions from the top, but using methods coming from non-violence culture: instead of using power to impose things, he claimed the use of examples. By ‘planning with example’ (an approach based on models that work), Doglio meant that it was possible to achieve not just a plan for a small area, but even a regional or national plan, as a result of the concatenation of bottom-up initiatives arising as a result of the network of community centres. According to Doglio, the strength of such planning activity (a planning activity arising from the bottom-up) was linked to its ‘open scheme’: a practice to be continued by those who live in the areas or by those who work and act in them daily. His integrated approach to planning was based on a vision that advocated the necessity to escape from traditional schemes in order to gather all of the elements that would represent the strengths of a bottom-up plan and that otherwise would remain unknown.
According to Doglio, if this were not possible, it would have been necessary to operate in terms of two plans: the first would have brought only beneficial advantages (because it was based on regular economic studies; on traditional plans; on private or public capitals that enhanced the private role); the second would have resulted in a change in the existing social structures, based on studies, investigations, actions completely different from traditional plans as they belonged to an ‘unknown place’. In other words, the planning approach of Doglio aspired to confront, in an organic and integrated approach, both of the aspects related to the so-called ‘traditional plan’, to be pursued according to the parameters of regional planning, and the complementary aspects associated with ‘irrationality’, in order to foresee the ‘stress’ of the region, which he interpreted as the active elements on which to define the planning strategies.
The working program outlined by Carlo Doglio involved the methods used by two research environments that promoted the educational function of urban and regional planning as a model: that of the Canavese team (GTCUC), where participation was promoted as an integral component of the planning technique based on dialectics between the diverse social groups and between the social groups and experts; and that of the sociological section of Svimez (a research institute specialised in the issue of Mezzogiorno), where the path to development in Southern Italy was regarded at first as a process of local and socio-cultural transformation.
In his opinion, the objectives to be achieved by the planning activity were aimed at identifying a true ‘cross-section’ of the area covered by the plan: at first the regional setting, for the description of the physical, physical-economic and social-economic factors; and a series of monographs to be organized by ‘traditional’ topics (family, work, school, leisure, local administration, politics, unions, local economy), but also by special topics that were significant to the Sicilian culture at that time, such as myths and religion and, following Danilo Dolci’s inquiry report, the issue of waste (which was intended in broader terms, as a misuse of human, economic and natural resources, and of creativity resources and talents).
To meet this agenda, Doglio planned to arrange long surveys and to gather a rich collection of data. He started to accomplish the task in 1961 with the help of his group of collaborators, occasionally with the assistance of several architectural students from the Faculties of Palermo, Florence and Venice (where he had friends and colleagues), and local and foreign volunteers who, fascinated by the figure of Danilo Dolci, were already contributing to the operation of community centres. The lack of official employees and high-qualified staff made this task very hard and in the end they could not complete it. Despite this, as he began to undertake this project, he had the opportunity to experience Sicily ‘from the inside’ (according to the principles of the Geddesian survey), and to establish productive relationships with local agencies and organizations such as the Sicilian Research Department of the Chamber of Commerce and of the CGIL (the Italian General Confederation of Labour).
During these surveys, he became convinced of the need to involve institutions and municipalities in the planning process and to include them in the activities of local community centres. In this respect, Doglio believed that the role of municipalities needed to be renegotiated. For him, they could not just be ‘functional’, but they also needed to be communitarian: a means for expressing the creative side of inhabitants who were finally regarded not as ‘bureaucratic objects’, but as the sum of single active subjects of the planning process. The municipal unity, thus, could have been used to organize, using an organic approach, the planning process of Sicily as a whole. According to Doglio, in fact, if planners, with the help of people, were able to show that they could find solutions to local problems, at this point they could even start to understand how these local problems could interfere with those of the surrounding areas.
This was the debut of a planning process that, in Doglio’s own words, could function like ‘ripples formed by water’: a planning process that could become bigger and bigger, following a spontaneous progression from the bottom-up. Carlo Doglio believed that this expertise would have been the means for finding the right techniques to achieve the desired outcome of a developing model. This model could have been ‘universally used’ for ethical principles guiding its ideas, but ‘locally designed’, as it results from the specific needs of each area. Doglio’s objective was to use planners’ expertise as a means of avoiding the mechanisms of mass communication in favour of direct relations among individuals.
Militancy and expertise
A decade earlier, in the early 1950s, Doglio wrote: ‘planning means social action, otherwise it is only a technique subservient to something else (social action at the best; politics and aesthetics at the worst)’. By social action ‘Doglio indicated an action aimed at modifying class and power relations, and building a solidary and cooperative city […] independent from politics and the government, and in competition and conflict with them’. If militancy is a form of social action, according to Carlo Doglio, militancy and urban planning were performing the same role.
In the shift of the 1960s, when it was recognized that planning judgements were fundamentally value judgements (and therefore not purely technical) regarding which kind of environment was deliverable or was to be maintained, Doglio’s reflections represent a milestone in the context of Italian planning. Through his work in Sicily, he was able to demonstrate the importance of social action in planning practice for achieving positive results.
Unlike previous experiments in which he had taken part, for Doglio, the social work started by Dolci represented the ‘motion from below’ which, to him, was essential for re-discussing the models of development emerging from purely disciplinary studies related to the method (know-how) in favour of ends able to explain the reasons behind the changes, and thus moving within the dynamics of society itself (know-why). The weekly meetings in Spine Sante (the neighbourhood of labourers and jobless people in Partinico) sought and organized by Danilo Dolci to experiment, through the practice of group work (the maieutica), clearly did not belong to any disciplinary tradition: every week during these meetings the inhabitants told their personal stories, and gradually understood the causes of the existing problems of their region, participating in person to the project of community development.
It was the excellent results obtained from this weekly group work that allowed Doglio to speculate on the possibility of taking the road of what he called an ‘integral development plan’: a plan that, according to him, ‘implied a change of the existing social structures’ and ‘required studies, investigations, different than the usual ones: not for the sake of diversity [...] or extravagance, but due to moving into the unknown’. The surveys and investigations conducted by his planning unit interlinked with community development work operating as ‘laboratories of community self-analysis’ [laboratori di auto-analisi popolare] which soon spontaneously evolved in civil committees.
In this respect, the conference of Roccamena, which Doglio helped organize, was a first and important outcome of these investigations. On the 29th of April 1962, in the small town of Roccamena, during a large meeting among inhabitants and local authorities, the unprompted civil committees finally became not only official organizations aimed at supporting, through work education, social and economic transformation but, after a long debate, also became a confederation of several citizen groups linked together by a solidarity pact and entitled ‘Interregional Committee for the organic planning of the Belice Valley’ [Comitato Intercomunale per la pianificazione organica della Valle del Belice]. Carlo Doglio, who was there as a speaker and organiser, understood that this organization was an incredible planning opportunity: through militancy, ‘planning as a process’ also meant a positive ‘contagion’ that could be a means not only for determining ends, but also for relating ends to means. This result in fact was deemed the basis for a new relationship between community centres and decision-makers, thus challenging the ‘political and church-mediated’ relationship that the state usually maintained with local communities.
Following the teachings of one of his ‘teachers’, Lewis Mumford, Doglio believed that planning was involved in the production of citizenship, as the Greek concept of Paideia taught: through open dialogue, participation and experience, man could achieve self-transformation, personal wholeness, and competence. This step, according to Doglio, was a focal point in conferring effectiveness to social action and consequently to planning actions.
If it was Danilo Dolci who had the merit of having pushed for a participative approach that pointed to awareness and consciousness, it was Carlo Doglio who stressed the importance of building a planning culture that could act as a ‘force of aggregation’ to be used against the on-going process of de-pauperization of the social contents of the plan (figure 4) from the bottom-up. According to this vision, the urban planner could also be seen as a militant expert in charge of interpreting the real needs of people and outlining a plan that could function as a ‘sensitive image’, a means for motivation and to give citizens the will and the moral practice necessary for reaching communal well-being. In saying that, to attain social goals a planner should be able to define and develop his work through the continuous interlacing of action with philosophical and political thought.
Doglio never hid the influence that political philosophers and theorists had on his planning vision: such as Kropotkin’s belief in the fundamental role of cooperation for human and social development and in the role of cities as places of equal citizens engaged in mutually beneficial acts or behaviour; Tawney’s credo on ‘the superiority of moral principles over economic appetites’; or Schumacher’s distinction of the ‘world of action’ (‘when it comes to action, we obviously need small units, because action is a highly personal affair, and one cannot be in touch with more than a very limited number of persons at one time’) and the ‘world of ideas’ (‘when it comes to the world of ideas, to principles and to ethics […] we need to recognise the unity of mankind and base our action upon this recognition’).
Militancy and community development models
As the coordinator of the planning group, Carlo Doglio used his knowledge to improve the ‘organic plan of western Sicily’ through the study of different planning models and practices that he directly researched during his past activities. In Ivrea he experimented with a planning development model, which used the industrial enterprise as a catalyst for local community development and as a means to facilitate a redistribution of profits within the territory. In London, he was part of the foundation of the International Centre for Regional Development (ICRD), established to emphasise the need for a coordinated approach, particularly in development programmes, and focused on a more comprehensive approach in regional planning.
The group of experts and volunteers discussed the topics related to bottom-up planning in weekly meetings held at the main venue, the ‘Center for Research and Initiatives’ in Partinico, during which they analysed planning methods and practices that concerned the role of community and cooperation; such as the well known practices of the kibbutzim in Israel or the Swedish and Yugoslav planning systems for studying different ways to connect local and national governments .
In fact, at the heart of Doglio’s planning activity in Sicily was the concept of community development used by reformers or organizations as a form of social action: a way to include the participation of increasingly large numbers of people both at decision making and action stages. Relating economic development to local needs for achieving long-term productivity, community development was regarded by militant scholars and professionals such as Doglio not as an end itself but as a means of working. In this respect, issues of the International Review of Community Development, special editions of the the Italian journal ‘Centro Sociale’ edited by sociologist Albert Meister, gave Doglio a good reference point for all of the theories, practices and models that were focussed on the community development’s sphere. The journal was indeed conceived as a tool of lifelong learning for social service assistants and as a ‘meeting place’ and interdisciplinary exchange for practitioners who, as Carlo Doglio, were using local action not only as a means but also as an end of the planning process.
The way Doglio viewed community development was one of the main reasons why, in less than two years, he decided to abandon Danilo Dolci and focus on other activities. The two had different expectations of the evolution of the ‘organic plan’. Without a doubt, to both of them, the bottom-up planning process not only responded to the need of promoting a participatory democracy, but was a non-violent response to the culture of violence and oppression of the mafia with new organizations that were established freely, socially and, above all, from below. However, according to Doglio, the activities of the ‘Interregional Committee for the organic planning of the Belice Valley’ could have enabled the combination of a community-based and decentralized planning model with the ‘normative approach’ used by local authorities to gain the interest of the more powerful groups, in order to meet the needs of people and communities. On the contrary, Dolci’s view was more focused on the educational value of the experience and on his return to the field through his writings and inquiries.
Doglio abandoned Danilo Dolci at the end of 1962, when the Cassa per il mezzogiorno approved the building of a dam in the river Jato, a job that would have produced, in just a few years, a drastic transformation of the local economy, allowing hundreds of families to irrigate their land and thus use it for agriculture. These results confirmed that he should have continued experimenting his approach to planning by trial and error: in fact, he continued to be involved in other community development initiatives and use his expertise to promote the experiences that were committed to affirming the ‘superiority of moral principles over economic appetites’.
The significance of Doglio’s ideas
Without a doubt, Carlo Doglio belongs to a group of professionals who, in Italy, through their direct experience, have contributed to defining community development as one of the intervention techniques for bottom-up planning. Through the experiments in which he has been involved (the most significant being the community development project created alongside Dolci), he has tried to orient his urban approach so as to include said experiments among the constituent examples of the necessary elements of the plan, as opposed to a method belonging to traditional urbanism, which tended to consider citizens as an “assisted subject”, “user” or, worse “customer”.
While recognising the fundamental importance of that that he was creating (i.e. the experimentation of a targeted approach to increase citizens’ awareness, necessary for making any changes as “active agents”), Doglio soon realised the necessity of including these “motions” within a broader context that incorporated the needs and innovations induced by the community within the contradictions of modern life.
This, therefore, radically questions the relationship between urban culture and said experiences, articulating the role of technical knowledge in a variety of tasks (from attention to the peculiarities of culture and characteristic values of individuals to the negotiation and consultation between the different subjects, from listening to the demands of local societies to the need for flexibility in plans and programmes) in which the involvement of citizens should be central to the concrete implementation of the plan. Upon ending his partnership with Dolci, Doglio was even more convinced that the duty of urban planning was to avoid that the mistake of attributing an “ordinary capacity” to elements foreign to the characteristics of the area and its inhabitants was repeated. While on one hand, planning had to help establish a structure capable of positively relating to the external pressures caused by the main political and economic forces, on the other hand it had to ensure the sufficient “flexibility and elasticity” of organisation in order to include local phenomena that allowed a planning process to be created in accordance with an open system focused on the imaginative and creative freedom of inhabitants.
In other words, in Doglio’s opinion, urban planning had to operate in accordance with a new programme that could work as a slingshot: “rigid” so as to not suffer from outside pressures and at the same time withstand the “pang” of internal tractions; “elastic” to respond to the need of a new development model based on increasing the value of natural resources, of the different territorial vocations and of the productive capacity of the different contexts through the promotion of cooperative action of the population.
Militancy and planning: binomial model or utopia?
According to Carlo Doglio’s vision, the regional scale allowed the management and government of ‘territories of the proximity’ whereby the choice of planning is particularly sensitive due to the problem of the conservation of territorial resources and of the equal distribution of benefits between the community through forms of cooperation, network and voluntary work between local authorities. Once the planning activity’s purposes were approved by the citizens as a result of the mediation of the planner, then the aim of the plan was accomplished: the spontaneity of citizens’ development process has addressed the territorial asset of the plan. He developed therefore the need to make clear, in his book, that the “traditional plan” and the “bottom-up plan” were not antagonist ideas if interpreted according to an integrated approach.
In the early 1970s, back in the North and finished with his Sicilian militancy, Carlo Doglio tried to turn his activity into theory in the book La fionda sicula [the slingshot of Sicily], created along with his colleague Leonardo Urbani. The book was written implicitly alluding to his experience of community planning with Danilo Dolci, but was aimed at the Italian planners and practitioners of the 1970s; the whole country was in fact, at that time, committed to implementing a new policy of decentralization that would have deeply affected planning policies and organizations. Speaking of Sicily, Doglio and Urbani’s book aimed at denouncing urban planning based on “bureaucracy” indifferent to the characteristics of each area, and proposing spatial planning on a regional scale based on the contents and methods of a planning process designed from “the bottom-up”.
According to Doglio, this objective could only be achieved by conciliating the dichotomy that in the book was identified by the ‘absolute Island’ and the ‘interchange Island’ or ‘internal lake’ figures, to which the authors relate two opposing ideas of regional planning: respectively, a planning idea understood in merely “communitarian” or “identity” terms; and an idea of the region perceived in predominantly “strategic” terms.
The ‘interchange Island’ was represented by a large internal void, and therefore was only composed of the coastal areas that were more directly related in an open manner with the rest of Italy and the world. The “absolute Island” by contrast, was negatively represented as Sicily without its costal areas, the areas to which it owed its deepest identity, but at the same time its isolation and underdevelopment (figure 5).
Considering the suggestion of the ‘slingshot’, the book invited planners to confront the challenge between the ‘absolute Island’ and the ‘interchange Island’, which corresponded to the two plans theorized for Danilo Dolci ten years before: the ‘traditional plan’ and the ‘bottom-up plan’. With this book, Doglio aimed to use the regional scale, not because it was the most appropriate scale for translating economic values into space, but because he believed that through spatial planning it would have been possible to understand the deepest and most innovative social forms. He therefore used the book as an opportunity to outline the apparent contradiction of planning: how to plan without excluding the spontaneous activities of citizens. Doglio tried to provide a physical configuration of his utopia through the idea (which has undoubtedly ‘Kropotkinian roots’) of comprensori mutevoli: ‘shifting boundaries of territorial units’ that shaped the regional land in different ways, according to the relationships and actions determined by the everyday lives of the citizens. Consequently, the role of the planner would be based on reading and interpreting citizens’ actions and using them coherently as a means of accomplishing the planning activity. According to this vision, a network of community centres could have been one of the ‘figurative ways’ of interpreting the planning asset of an area; thus, using Friedmann’s words, planning would mainly refer to the application of scientific and technical intelligence to organized actions.
Conclusion
Even if, at the time, the book the slingshot of Sicily was not accepted by the world of urban planners as Carlo Doglio had hoped, that is to say as an alternative proposal to the models of “centralistic” territorial organisation, in recent times, it has been subject to renewed interest that merits Doglio for having taken part in and promoted some of the most interesting social experimentation, in a period of major evolution for urban planning during which the transition from a “plan-oriented” discipline to a “process-oriented” doctrine was witnessed.
As observed by Ferdinando Trapani < if it is true that Sicily, during the two decades following the second world war, was an ideal observatory for testing new ways of social and cultural promotion directly within the developed West, in the following period, when Dolci’s experience seems to leave the scene> it is Doglio that was merited for attempting to innovate social and economic planning in a cultural context: .
It was an attempt to put an integrated planning experience into practice that, even if unfinished, was merited for having devised a different approach to planning techniques within the context of urban planning at that time, starting from the same conditions in which they are built (through the observation and collection of complex “phenomena” essential for understanding an area in depth), up to the ways in which these techniques are applied and communicated.
Translation - Italian Carlo Doglio and his community approach to planning in Sicily, 1961-1962
In 1961 Carlo Doglio (1914-1995) joined Danilo Dolci, a poet, activist and social worker, in leading the development plan of one of the poorest and most marginalised Italian regions. Doglio, whose actions were guided by a constant dissatisfaction with a model of society that tended to exclude communities from the decision-making process, saw these circumstances as an opportunity to use technical knowledge and experience in order to achieve a different model of social organisation based on social cooperation and voluntary action. As a militant planner and anarchist, he believed that the planning process should be structured from the bottom-up so as to propose and discuss choices that could be freely and appropriately fulfilled by the community. By means of Carlo Doglio’s legacy, the study, based on the planner’s archived original documents, aims to analyse what can be classed as ‘militant expertise’, namely the conversion of militant resources into professional know-how, the dynamic of self-legitimization and the definition and identification of the urban planner’s role.
Keywords: Carlo Doglio, militancy, urban and regional planning, expertise, community development, bottom-up approach, Italy.
Introduction: militancy and expertise in Italian urban planning in the early 1960s
If militancy is the active participation in an organization, a party or a movement by means of campaigns and demonstrations, planners started to confront it in the 1960s, when urban planning began to be recognised as an intellectual activity: a profession that is socially committed not only to the production of the city as an oeuvre, but also to the evaluation, following its own conscience, of choices regarding the futures of cities on behalf of the public’s interest. This shift, that produced a change in the relationship that linked planning and its field of action and, consequently, a change in the role of the planners and the planning process, was motivated and supported by a long series of experiments and theoretical debates that explored the ‘boundaries’ of the planning activity with the aim of including citizens’ values and knowledge.
In Italy, this process occurred whilst planners were facing both the critical outcomes of the Reconstruction Period (characterized by the quick and uncontrolled growth of the cities and the first urban riots in the more deprived metropolitan areas), and the opportunity to rethink the discipline due to the policies of reforms and economic planning launched by the first centre-left government. Still, at the beginning of the sixties, many Italian cities too often lacked the necessary public utilities and, new neighbourhoods in particular, had insufficient community services due to the secondary role of town plans during the rebuilding process. At the same time, however, the growing economy gave planners the chance to link urban planning to the economic national scheme (dividend growth).
Some urban planners began to adopt the left-wing parties’ policies and militate against a centralized economic program in favour of a local approach that, according to them, was more in line with the needs of the inhabitants. In the city of Bologna for example, in the early 1960s, some planners encouraged the town council to include, through the Neighbourhood Council sessions, the local community in the stages of analysis and definition of choices and planning proposals.
At the same time, in order to overcome the inequalities caused by a heterogeneous economic development that excluded some parts of the land (especially rural areas and southern regions), planners began focussing on new spatial models and principles in order to find an appropriate territorial unit that could respond to the needs of the inhabitants, regarded as, considering their everyday lives, the real bearers of the ‘civic infrastructures’ that linked local initiatives to the central government. While on one hand the neighbourhood unit was judged the correct urban spatial scale for including local needs in the city’s design process; on the other hand, the wide-area scale (comprensori) was considered the best territorial unit for balancing community demands with the national economic and spatial development plan. Seemingly, this occurrence positively interrelated with the political perspectives of giving public authorities, and consequently the workers, the opportunity to have a voice in decision-making regarding investment, accumulation and consumption choices, thus, in matters usually of large private interest. Many militant planners such as Carlo Doglio used this occurrence as an opportunity to restructure society from the bottom-up, first considering the new needs and subsequently, the new structures that would be able to reorganise social structures and relations within the framework of a just society, as exemplified by the new territorial units.
However, professional militancy in Italy (particularly at this stage) was a twofold activity. The first was an ‘institutional militancy’, characterized by planners who endorsed the need to link planning to citizens as opposed to central planning (in which people appeared to be mere physical objects even when planning seemed to be in their favour) but that at the same time did not disregard the top-down approach. The second was a ‘direct militancy’ that acted on the borders between civil organisations and governmental institutions, without necessarily referring to traditional administrative tools and spatial units. Carlo Doglio was among the planners who championed this latter vision. As an anarchist, his approach to planning practice can only be regarded as a form of militancy if it does not support political actions, but proposes and supports choices that others will eventually and freely appropriate’.
However, professional militancy in Italy (particularly at this stage) was a twofold activity. The first was an ‘institutional militancy’, characterized by planners who endorsed the need to link planning to citizens as opposed to central planning (in which people appeared to be mere physical objects even when planning seemed to be in their favour) but that at the same time did not disregard the top-down approach. The second was a ‘direct militancy’ that acted on the borders between civil organisations and governmental institutions, without necessarily referring to traditional administrative tools and spatial units. Carlo Doglio was among the planners who championed this latter vision. As an anarchist, his approach to planning practice can only be regarded as a form of militancy if it does not support political actions, but proposes and supports choices that others will eventually and freely appropriate’.
In both cases, militancy, even for planners, forms part of a complex nature of ‘social criticism and political commitment’ that characterizes the activity of critics, if the scope of critical activity, as Walzer stated, is to reveal a ‘false’ appearance of society to citizens, to express their deepest feelings confirming that other hopes and inspirations can exist and, once its mission is accomplished, to step back for elevating to theory this activity. The ‘first type’ of militancy was more common in the North, where public institutions were active participants throughout the reconstruction period; on the contrary, the second type was experimented more so in the South of Italy, where the absence of the public sector and the critical underdevelopment of most urban and rural areas prompted planners to explore new models and methods.
Unlike many other Western-European countries, Italy had to face the problem of the South, which required specific development in order to overcome its high levels of unemployment and deprivation. Here, more than anywhere else, some urban planners recognized the need to find the right balance between the preservation of traditional values and the interests of the mass production system so as to overcome the antagonism between a ‘utilitarian dimension’ and a ‘socially oriented dimension’ based on solidarity. Since the 1950s, and in particular during the 1960s, some local experimental projects started to flourish in these poorer areas of Italy: pioneering efforts of ‘human planning’, in which planners began to test different development models for combining development actions with moments of activism and political pressures to contain, to the greatest extent possible, the increasing rate of emigration. Using his expertise for social purposes, Carlo Doglio was among the planners that advocated this vision.
Carlo Doglio
For those who know his work or have read his writings, Carlo Doglio is, without a doubt, an unusual planner, a difficult figure to place within any role or institutional position. Yet, if we look at his biography, we can see that he was also an editor, secretary, lecturer, translator, journalist, politician, cultural organizer, sociologist and social reformer.
His work, however, is mainly associated with both the world of anarchism, in which he critically contributed to both the reconstitution of the movement after the World War II and the dissemination of the works of its greatest advocates in particular those of Bakunin and Kropotkin, and with the world of urban planning, that is recognised for the experimentation and theorisation of “bottom-up planning”, an approach that is based on the quality of interactions between individuals (and between actors, experts and institutions) to enable the social construction of areas ‘Without prejudice to any kind of disciplinary border’, as recalled by his friend and colleague Giancarlo De Carlo, Carlo Doglio took part in several experiments and projects in the twentieth century, in which the desire to build a new society was alive.
A militant in urban planning: a biographical profile of Carlo Doglio
It is not easy to summarise the biographical profile of Carlo Doglio (figure 1) in a few words. Born on the 14th of November 1914, Carlo Doglio studied Law in Bologna, where he was a member of the GUF (Gruppi universitari fascisti), university fascists groups, winning the Littoriali of Cinema twice. Criticizing the policies of Mussolini’s dictatorship, especially the adoption of The Manifesto of Race, he started his militancy against Fascism, whilst creating contacts with the Italian libertarian movement. After entering the Action Party, he was arrested twice and consequently forced to emigrate. He therefore went to Milan, where he officially joined the anarchist movement (by taking part in the editing of its clandestine journals) and met the architect Giancarlo De Carlo, who introduced him to urban planning. Combining his anarchist background with planning studies, he began to appreciate the works of Peter Kropotkin, Patrick Geddes and Lewis Mumford. He regarded the regionalist tradition as ‘modern proof of anarchism’ for proposing a governmental model based on voluntary cooperation among inhabitants who live and work in small confederations of self-governed communities.
His interest in communities drove him to join, in 1949, a group of intellectuals working for Adriano Olivetti, the polyhedric industrial and general manager of the famous Ivrea company. There, he started to write for Olivetti’s cultural magazine ‘Comunità’, where his role was to describe aspect of ‘Italy-as-it-is’ as an objection to the critical living condition of the majority of Italian inhabitants. Together with Ludovico Quaroni he became part of the team (GTCUC) that worked on the Canavese territorial plan, attempting to outline a new methodology in urban and regional planning, using a participatory approach as one of the component of the planner’s techniques. In 1953 he won a prize from the Italian institute of town planning (INU) for a publication on the Garden City (L’equivoco della città giardino, 1953), where he criticized Howard’s idea for not regarding planning as social action.
In 1955 he moved to London to study the British planning system. Two years later he enrolled at the University College London alongside which he started working at the London County Council, where he met Percy Johnson-Marshall. Although he never graduated, he became the main correspondent for the Italian planning community thanks to his analysis of the ‘New Towns policy’ as part of the cultural and political British system. His analysis criticised the effects of the promotion of welfare state policies without a radical rethinking of the country’s development model and without including citizens in the planning process, resulting in increasing disparities between the north and south, the center and periphery. Relating planning to politics, Doglio was fascinated by the anti-authoritarian socialism of the political theorist and historian G.H.D. Cole and he became a member of his International Society of Socialist Studies (ISSS). Through the Society, he met John Papworth, a radical thinker and Church of England priest, who was also part of The Movement for Colonial Freedom. He introduced Doglio to the issue of underdevelopment through the teachings of political leaders Kenneth Kaunda and Jayaprakash Narayan, and of political philosophers and economists Ernst Friedrich Schumacher and Leopold Kohr. He recognized the need to solve the underdevelopment problem as an agent of democratic change and so he started to engage in community development programmes, an issue that he tried to address by also taking part in the institution of the International Centre for Regional Planning and Development (ICRPD).
When the catholic writer and social worker Danilo Dolci decided to launch a plan for the ‘organic development’ of Western Sicily, he was looking for an expert who could guide the planning process and the group of volunteers who were already working in his Center for Research and Initiatives [Centro Studi e Iniziative]. Doglio responded to his request and decided to return to Italy. In 1961 he moved to the small town of Partinico with the aim of using this critical region as a territory where he could explore a different way of thinking in the quest for development. He started his militancy working with the poorest inhabitants of that area of Sicily, implementing a bottom-up approach combining the technical knowledge of the planner with a society based vision, according to his anarchist roots, of voluntary cooperation and decentralized functions. He left Danilo Dolci’s group two years later, however he continued his work in Sicily by offering his expertise to other promoters of community development experiments in different areas, and he started working for local governments alongside the urban planner Leonardo Urbani. He summarized the heart of his activity in Sicily in the book La fionda Sicula (1972).
Once he started teaching regional planning at the Faculty of Architecture in 1964, he alternated field working and teaching activities in Palermo and Naples until the end of the 1960s when he moved permanently to the north. He joined the ‘School of Giuseppe Samonà’ in Venice for two years in the early 1970s before continuing his teaching activities at the Institute of Sociology at the Faculty of Political Science in Bologna. Having returned to the anarchist movement, he spent the rest of his life committed to transmitting the values that guided his planning activity: through interdisciplinary lectures delivered, with his friends and colleagues, to his students; organizing international conferences and open courses; taking part in major planning debates; writing for cultural magazines published in Bologna like Il Mulino, Parametro and La ricerca sociale. He died on the 25th of April 1995; the 50th Anniversary of Liberation from fascist dictatorship.
An anarchist approach to urban planning
Doglio’s activity in the field of planning action was developed in response to the main areas of research that were being investigated at that time, and through which the scientific community sought to answer the problem of industrial development by offering, according to the objectives pursued by policy-makers, alternative territorial structures and spatial principles. In this respect, he followed the places where this change was being implemented by taking part in practical experiments where, albeit to varying degrees, new social structures were envisioned.
The research that he conducted in the different places where he lived and worked, confronted similar approaches to urban planning and ways to develop the planning process. His pilgrimage was driven by a constant dissatisfaction with a model of society that, to him, was increasingly inclined to exclude citizens from the decision making process, a discomfort which he believed that urban planning could reverse if the planning process was structured 'from the bottom up’. In this rethinking, Doglio inevitably collided with the contents of the prevailing planning models that the planners community was trying to implement in order to meet the requirements imposed by development: spatial and aspatial frameworks that, as ‘the boundaries of public good and consequently urban planning and its tools were changing’, were contributing to a greater extent in seizing the inconsistencies of a type of development that was a bearer of superficial social values as, on the contrary, it was supporting a model that was encouraging the expulsion of man from the territory to which they belong.
In this respect, he shared this ‘constant search’, typical of the post-war period, with many other intellectuals of his generation, aimed at studying and identifying possible new multi-disciplinary approaches that would have been best suited to interpreting the needs of local contexts and giving communities a voice and an active role in the planning process.
In particular, he belonged to the part of the disciplinary culture that was more determined, in the post-war period, to find new techniques and languages for the development of a new ‘strategy of attention’ for urban planners to be included, by decision-makers, in their political agenda. Yet, the path that led to the development of his thought was deeply rooted in a ‘season of high expectations’ that characterized the cultural battles of the INU (the National Institute of Tow Planning) during the fifties and sixties in Italy. A time in which ‘the social function of urban planning technique appeared [...] a shared rhetoric’ and in which, under the influence of a positive economic growth, the potential of a pragmatic and pluralistic approach to planning was beginning to outline 'the boundaries of a more interactive model that regarded the plan as a collective and collaborative process’.
However, in this context, the position of Doglio, as pointed out by Luigi Mazza in a study on the relationship between technical knowledge and planning action, was developed from a different assumption. His model of a just society was based on the idea that social action was a means of changing the relations between class and power, and a means to build ‘a solidary and cooperative city within the anarchical perspective proposed by free-thinkers such as Kropotkin and Reclus’. If, therefore, this was the model of society, for Doglio, urban planning only made sense if it were committed to the creation of his idea through action that was not only independent from politics and the government, but was also in competition and conflict with them. In this sense, Mazza continues, Carlo Doglio exemplifies a position that, following him, was assumed by many other planners, which identified planning theories with ‘a radical theory of social action, aimed at attaining social goals defined and developed through a continuous interlacing of action with philosophical and political reflection’.
Planning in Sicily (1961-2)
After the death of Adriano Olivetti, on February 27th 1960, Carlo Doglio began planning his eventual return to Italy. Since his collaboration with the group of Ivrea came to an end, he was looking for a new experience that could test his ideas through the experimentation of an innovative planning process based on a new and more radical model of development.
The opportunity was offered to him by Danilo Dolci, a political activist, sociologist and poet committed, since the early 50's, to carrying out social activity aimed at redeeming the situation of poverty and underdevelopment suffered by the Sicilian population. As a result of winning the Lenin Prize for Peace in 1958, Danilo Dolci decided to start a ‘development plan’ for the west-central areas of Sicily. The plan was to be implemented under the guidance of an international group of experts and he was therefore looking for an Italian secretary capable of dealing with the coordination of the work. Carlo Doglio, came into contact with Dolci, after a brief visit to Partinico, the small town where Dolci’s ‘Center of studies and initiatives for full employment’ was placed, and in Autumn 1960, he decided to take on this role and participate in the implementation of the project, which he viewed as an opportunity to practice his own idea of society.
The two years spent in Partinico alongside Danilo Dolci, from January 1961 to November 1962, were crucial to the foundation and evolution of Doglio’s planning thought. It was this environment that offered him the chance to test his ideas and abilities, despite the difficulties that he experienced daily due to the scarcity of economic and financial resources and the deficiencies of experts and competencies within the planning group (the work was in fact carried out practically on a voluntary basis).
Doglio, during the period that he spent with Dolci, experienced an ideal context where cultural traditions and identities were still very strong and where he could consequently put into practice the principle of mutual aid. He had the opportunity to promote a grass-roots network for the development of a community-based and democratic model of citizenship. In other words, the poor corner of Sicily was the ideal context where it was still possible to find, unlike in the industrialized areas of the North, real natural communities. Doglio’s challenge therefore, was to create a joint action plan to overcome the deprivation caused by underdevelopment, achieved from below through the promotion of cultural initiatives and meetings.
A Sicilian Utopia
When Carlo Doglio arrived in Sicily in January 1961, he expected to accomplish the ‘libertarian utopia’ that inclined him to be particularly interested in planning studies: joining the social work of Danilo Dolci he decided to experiment a development model that could function without destroying the traditional relationship between man and his surroundings.
The group led by Danilo Dolci was already organized by a network of community centres for the organic development located in Partinico (the main venue), Trappeto, Roccamena, Menfi and Corleone. The system was managed thanks to the work of the volunteers who united Dolci’s charisma and humanitarian work. Dolci had internationally denounced the level of deprivation in Sicily by means of important conferences, such as Iniziative locali e nationali per la piena occupazione [Local and national initiatives for the full employment] organized in Palermo in 1957, and through inquiry books such as Banditi a Partinico (1955), Inchiesta a Palermo (1957) and Spreco (1960): despite the national policies and aids (e.g. Cassa del Mezzogiorno), at the end of the 1950s the illiteracy rate was at 28%, unemployment was at 14% and the youth mortality rate was at 8%; town centres lacked sewer systems, running water, electricity, and families that could afford a home were living in overcrowded conditions (figure 2). Through community work, Danilo Dolci tried to give these poor people (ignored by both the state and the church) the basic services that could help them to shape a better future.
The objective of Danilo Dolci’s methodology and research was designed to strengthen the sense of community. He believed that every form of development that did not grow from its own living environment was not only a failure, but also a threat to community cohesion and identity. On the contrary, he believed that promoting voluntary participation and using the ‘learning through experience’ concept, citizens could achieve the necessary level of understanding of local problems, gradually gaining the competences and tools needed to promote different forms of actions. According to this, he developed methods for people to take control of their own lives as a foundation for a peaceful world, thanks to the art of maieutica in particular, which he used in his educational activities based on social involvement in promoting the development and growth of people. Through non-violence, he promoted initiatives that could attract the attention of the government, such as ‘reverse strikes’, a technique of carrying out unauthorised labour to make authorities aware of the need to provide employment through the necessary public works.
After several years of hard work in that area, Dolci finally gained the amount of money necessary to take the activities a step further. Aware that people’s lives could not be fulfilled without productive work and that the true pain of misery was not due to the lack of consumption but to the absence of production, he decided to create an environment to achieve, even in Sicily, citizens’ right to ‘full employment’. According to his view, providing Sicilians with real jobs was the first step towards giving them back their dignity and the tools needed to escape the situation of extreme marginality and underdevelopment. In order to reach this goal, in 1961 he launched an ‘organic development plan’ to be outlined by both experts and citizens: in other words, he created the conditions for making Carlo Doglio’s utopia happen.
Under the expertise of Carlo Doglio, the planning board joined the existing network of community centres to engage inhabitants in the developing process of the regional plan with the task of understanding the attributes and peculiarities of the area to be developed. In this respect, he formed three research sectors (the "socio-urban" sector, the "socio-economic" sector and that of "organic development") to each be viewed as multiple workgroups and to be regarded with an important premise: within one year ‘any group or sector of organization would no longer exist if not for organizational purposes’. Therefore, each workgroup was in charge of setting up a task that was then to be accomplished directly by those who were living or working in the places being analysed. According to Doglio, the key-points in the planning process were: the bottom-up approach, aimed at educating inhabitants of their own living area; the recognition of common actions as a value; and a continuous exchange between citizen’s practices and knowledge with public institutions in order to set the framework for implementing a national economic development plan (figure 3). Furthermore, by means of this experience, he hoped to form an ‘Institute for the preparation of expert-missionaries for underdeveloped areas’, and to have the opportunity to discuss and disseminate the achieved results at an International Congress.
Means and ends of urban planning
A plan develops and takes effect from the moment of research: if this is what we hope for, we need to work together, […] everyone with clear ideas and with a holistic approach. […] There cannot be any authoritative orders that impose a certain planning orientation. A plan succeeds in its task by the bottom-up, voluntary participation of citizens. It succeeds due to examples and operational models, which are able to attract people’s attention.
Once in Sicily, one of the first aims of Carlo Doglio was to make clear, together with his colleagues, the ‘foreword to the plan’; the scope of the initial part of the research was needed in order to clarify the means and ends of the developing process. According to Doglio, urban planning was the means for starting a series of development events with economic and social purposes without imposing any solutions from the top, but using methods coming from non-violence culture: instead of using power to impose things, he claimed the use of examples. By ‘planning with example’ (an approach based on models that work), Doglio meant that it was possible to achieve not just a plan for a small area, but even a regional or national plan, as a result of the concatenation of bottom-up initiatives arising as a result of the network of community centres. According to Doglio, the strength of such planning activity (a planning activity arising from the bottom-up) was linked to its ‘open scheme’: a practice to be continued by those who live in the areas or by those who work and act in them daily. His integrated approach to planning was based on a vision that advocated the necessity to escape from traditional schemes in order to gather all of the elements that would represent the strengths of a bottom-up plan and that otherwise would remain unknown.
According to Doglio, if this were not possible, it would have been necessary to operate in terms of two plans: the first would have brought only beneficial advantages (because it was based on regular economic studies; on traditional plans; on private or public capitals that enhanced the private role); the second would have resulted in a change in the existing social structures, based on studies, investigations, actions completely different from traditional plans as they belonged to an ‘unknown place’. In other words, the planning approach of Doglio aspired to confront, in an organic and integrated approach, both of the aspects related to the so-called ‘traditional plan’, to be pursued according to the parameters of regional planning, and the complementary aspects associated with ‘irrationality’, in order to foresee the ‘stress’ of the region, which he interpreted as the active elements on which to define the planning strategies.
The working program outlined by Carlo Doglio involved the methods used by two research environments that promoted the educational function of urban and regional planning as a model: that of the Canavese team (GTCUC), where participation was promoted as an integral component of the planning technique based on dialectics between the diverse social groups and between the social groups and experts; and that of the sociological section of Svimez (a research institute specialised in the issue of Mezzogiorno), where the path to development in Southern Italy was regarded at first as a process of local and socio-cultural transformation.
In his opinion, the objectives to be achieved by the planning activity were aimed at identifying a true ‘cross-section’ of the area covered by the plan: at first the regional setting, for the description of the physical, physical-economic and social-economic factors; and a series of monographs to be organized by ‘traditional’ topics (family, work, school, leisure, local administration, politics, unions, local economy), but also by special topics that were significant to the Sicilian culture at that time, such as myths and religion and, following Danilo Dolci’s inquiry report, the issue of waste (which was intended in broader terms, as a misuse of human, economic and natural resources, and of creativity resources and talents).
To meet this agenda, Doglio planned to arrange long surveys and to gather a rich collection of data. He started to accomplish the task in 1961 with the help of his group of collaborators, occasionally with the assistance of several architectural students from the Faculties of Palermo, Florence and Venice (where he had friends and colleagues), and local and foreign volunteers who, fascinated by the figure of Danilo Dolci, were already contributing to the operation of community centres. The lack of official employees and high-qualified staff made this task very hard and in the end they could not complete it. Despite this, as he began to undertake this project, he had the opportunity to experience Sicily ‘from the inside’ (according to the principles of the Geddesian survey), and to establish productive relationships with local agencies and organizations such as the Sicilian Research Department of the Chamber of Commerce and of the CGIL (the Italian General Confederation of Labour).
During these surveys, he became convinced of the need to involve institutions and municipalities in the planning process and to include them in the activities of local community centres. In this respect, Doglio believed that the role of municipalities needed to be renegotiated. For him, they could not just be ‘functional’, but they also needed to be communitarian: a means for expressing the creative side of inhabitants who were finally regarded not as ‘bureaucratic objects’, but as the sum of single active subjects of the planning process. The municipal unity, thus, could have been used to organize, using an organic approach, the planning process of Sicily as a whole. According to Doglio, in fact, if planners, with the help of people, were able to show that they could find solutions to local problems, at this point they could even start to understand how these local problems could interfere with those of the surrounding areas.
This was the debut of a planning process that, in Doglio’s own words, could function like ‘ripples formed by water’: a planning process that could become bigger and bigger, following a spontaneous progression from the bottom-up. Carlo Doglio believed that this expertise would have been the means for finding the right techniques to achieve the desired outcome of a developing model. This model could have been ‘universally used’ for ethical principles guiding its ideas, but ‘locally designed’, as it results from the specific needs of each area. Doglio’s objective was to use planners’ expertise as a means of avoiding the mechanisms of mass communication in favour of direct relations among individuals.
Militancy and expertise
A decade earlier, in the early 1950s, Doglio wrote: ‘planning means social action, otherwise it is only a technique subservient to something else (social action at the best; politics and aesthetics at the worst)’. By social action ‘Doglio indicated an action aimed at modifying class and power relations, and building a solidary and cooperative city […] independent from politics and the government, and in competition and conflict with them’. If militancy is a form of social action, according to Carlo Doglio, militancy and urban planning were performing the same role.
In the shift of the 1960s, when it was recognized that planning judgements were fundamentally value judgements (and therefore not purely technical) regarding which kind of environment was deliverable or was to be maintained, Doglio’s reflections represent a milestone in the context of Italian planning. Through his work in Sicily, he was able to demonstrate the importance of social action in planning practice for achieving positive results.
Unlike previous experiments in which he had taken part, for Doglio, the social work started by Dolci represented the ‘motion from below’ which, to him, was essential for re-discussing the models of development emerging from purely disciplinary studies related to the method (know-how) in favour of ends able to explain the reasons behind the changes, and thus moving within the dynamics of society itself (know-why). The weekly meetings in Spine Sante (the neighbourhood of labourers and jobless people in Partinico) sought and organized by Danilo Dolci to experiment, through the practice of group work (the maieutica), clearly did not belong to any disciplinary tradition: every week during these meetings the inhabitants told their personal stories, and gradually understood the causes of the existing problems of their region, participating in person to the project of community development.
It was the excellent results obtained from this weekly group work that allowed Doglio to speculate on the possibility of taking the road of what he called an ‘integral development plan’: a plan that, according to him, ‘implied a change of the existing social structures’ and ‘required studies, investigations, different than the usual ones: not for the sake of diversity [...] or extravagance, but due to moving into the unknown’. The surveys and investigations conducted by his planning unit interlinked with community development work operating as ‘laboratories of community self-analysis’ [laboratori di auto-analisi popolare] which soon spontaneously evolved in civil committees.
In this respect, the conference of Roccamena, which Doglio helped organize, was a first and important outcome of these investigations. On the 29th of April 1962, in the small town of Roccamena, during a large meeting among inhabitants and local authorities, the unprompted civil committees finally became not only official organizations aimed at supporting, through work education, social and economic transformation but, after a long debate, also became a confederation of several citizen groups linked together by a solidarity pact and entitled ‘Interregional Committee for the organic planning of the Belice Valley’ [Comitato Intercomunale per la pianificazione organica della Valle del Belice]. Carlo Doglio, who was there as a speaker and organiser, understood that this organization was an incredible planning opportunity: through militancy, ‘planning as a process’ also meant a positive ‘contagion’ that could be a means not only for determining ends, but also for relating ends to means. This result in fact was deemed the basis for a new relationship between community centres and decision-makers, thus challenging the ‘political and church-mediated’ relationship that the state usually maintained with local communities.
Following the teachings of one of his ‘teachers’, Lewis Mumford, Doglio believed that planning was involved in the production of citizenship, as the Greek concept of Paideia taught: through open dialogue, participation and experience, man could achieve self-transformation, personal wholeness, and competence. This step, according to Doglio, was a focal point in conferring effectiveness to social action and consequently to planning actions.
If it was Danilo Dolci who had the merit of having pushed for a participative approach that pointed to awareness and consciousness, it was Carlo Doglio who stressed the importance of building a planning culture that could act as a ‘force of aggregation’ to be used against the on-going process of de-pauperization of the social contents of the plan (figure 4) from the bottom-up. According to this vision, the urban planner could also be seen as a militant expert in charge of interpreting the real needs of people and outlining a plan that could function as a ‘sensitive image’, a means for motivation and to give citizens the will and the moral practice necessary for reaching communal well-being. In saying that, to attain social goals a planner should be able to define and develop his work through the continuous interlacing of action with philosophical and political thought.
Doglio never hid the influence that political philosophers and theorists had on his planning vision: such as Kropotkin’s belief in the fundamental role of cooperation for human and social development and in the role of cities as places of equal citizens engaged in mutually beneficial acts or behaviour; Tawney’s credo on ‘the superiority of moral principles over economic appetites’; or Schumacher’s distinction of the ‘world of action’ (‘when it comes to action, we obviously need small units, because action is a highly personal affair, and one cannot be in touch with more than a very limited number of persons at one time’) and the ‘world of ideas’ (‘when it comes to the world of ideas, to principles and to ethics […] we need to recognise the unity of mankind and base our action upon this recognition’).
Militancy and community development models
As the coordinator of the planning group, Carlo Doglio used his knowledge to improve the ‘organic plan of western Sicily’ through the study of different planning models and practices that he directly researched during his past activities. In Ivrea he experimented with a planning development model, which used the industrial enterprise as a catalyst for local community development and as a means to facilitate a redistribution of profits within the territory. In London, he was part of the foundation of the International Centre for Regional Development (ICRD), established to emphasise the need for a coordinated approach, particularly in development programmes, and focused on a more comprehensive approach in regional planning.
The group of experts and volunteers discussed the topics related to bottom-up planning in weekly meetings held at the main venue, the ‘Center for Research and Initiatives’ in Partinico, during which they analysed planning methods and practices that concerned the role of community and cooperation; such as the well known practices of the kibbutzim in Israel or the Swedish and Yugoslav planning systems for studying different ways to connect local and national governments .
In fact, at the heart of Doglio’s planning activity in Sicily was the concept of community development used by reformers or organizations as a form of social action: a way to include the participation of increasingly large numbers of people both at decision making and action stages. Relating economic development to local needs for achieving long-term productivity, community development was regarded by militant scholars and professionals such as Doglio not as an end itself but as a means of working. In this respect, issues of the International Review of Community Development, special editions of the the Italian journal ‘Centro Sociale’ edited by sociologist Albert Meister, gave Doglio a good reference point for all of the theories, practices and models that were focussed on the community development’s sphere. The journal was indeed conceived as a tool of lifelong learning for social service assistants and as a ‘meeting place’ and interdisciplinary exchange for practitioners who, as Carlo Doglio, were using local action not only as a means but also as an end of the planning process.
The way Doglio viewed community development was one of the main reasons why, in less than two years, he decided to abandon Danilo Dolci and focus on other activities. The two had different expectations of the evolution of the ‘organic plan’. Without a doubt, to both of them, the bottom-up planning process not only responded to the need of promoting a participatory democracy, but was a non-violent response to the culture of violence and oppression of the mafia with new organizations that were established freely, socially and, above all, from below. However, according to Doglio, the activities of the ‘Interregional Committee for the organic planning of the Belice Valley’ could have enabled the combination of a community-based and decentralized planning model with the ‘normative approach’ used by local authorities to gain the interest of the more powerful groups, in order to meet the needs of people and communities. On the contrary, Dolci’s view was more focused on the educational value of the experience and on his return to the field through his writings and inquiries.
Doglio abandoned Danilo Dolci at the end of 1962, when the Cassa per il mezzogiorno approved the building of a dam in the river Jato, a job that would have produced, in just a few years, a drastic transformation of the local economy, allowing hundreds of families to irrigate their land and thus use it for agriculture. These results confirmed that he should have continued experimenting his approach to planning by trial and error: in fact, he continued to be involved in other community development initiatives and use his expertise to promote the experiences that were committed to affirming the ‘superiority of moral principles over economic appetites’.
The significance of Doglio’s ideas
Without a doubt, Carlo Doglio belongs to a group of professionals who, in Italy, through their direct experience, have contributed to defining community development as one of the intervention techniques for bottom-up planning. Through the experiments in which he has been involved (the most significant being the community development project created alongside Dolci), he has tried to orient his urban approach so as to include said experiments among the constituent examples of the necessary elements of the plan, as opposed to a method belonging to traditional urbanism, which tended to consider citizens as an “assisted subject”, “user” or, worse “customer”.
While recognising the fundamental importance of that that he was creating (i.e. the experimentation of a targeted approach to increase citizens’ awareness, necessary for making any changes as “active agents”), Doglio soon realised the necessity of including these “motions” within a broader context that incorporated the needs and innovations induced by the community within the contradictions of modern life.
This, therefore, radically questions the relationship between urban culture and said experiences, articulating the role of technical knowledge in a variety of tasks (from attention to the peculiarities of culture and characteristic values of individuals to the negotiation and consultation between the different subjects, from listening to the demands of local societies to the need for flexibility in plans and programmes) in which the involvement of citizens should be central to the concrete implementation of the plan. Upon ending his partnership with Dolci, Doglio was even more convinced that the duty of urban planning was to avoid that the mistake of attributing an “ordinary capacity” to elements foreign to the characteristics of the area and its inhabitants was repeated. While on one hand, planning had to help establish a structure capable of positively relating to the external pressures caused by the main political and economic forces, on the other hand it had to ensure the sufficient “flexibility and elasticity” of organisation in order to include local phenomena that allowed a planning process to be created in accordance with an open system focused on the imaginative and creative freedom of inhabitants.
In other words, in Doglio’s opinion, urban planning had to operate in accordance with a new programme that could work as a slingshot: “rigid” so as to not suffer from outside pressures and at the same time withstand the “pang” of internal tractions; “elastic” to respond to the need of a new development model based on increasing the value of natural resources, of the different territorial vocations and of the productive capacity of the different contexts through the promotion of cooperative action of the population.
Militancy and planning: binomial model or utopia?
According to Carlo Doglio’s vision, the regional scale allowed the management and government of ‘territories of the proximity’ whereby the choice of planning is particularly sensitive due to the problem of the conservation of territorial resources and of the equal distribution of benefits between the community through forms of cooperation, network and voluntary work between local authorities. Once the planning activity’s purposes were approved by the citizens as a result of the mediation of the planner, then the aim of the plan was accomplished: the spontaneity of citizens’ development process has addressed the territorial asset of the plan. He developed therefore the need to make clear, in his book, that the “traditional plan” and the “bottom-up plan” were not antagonist ideas if interpreted according to an integrated approach.
In the early 1970s, back in the North and finished with his Sicilian militancy, Carlo Doglio tried to turn his activity into theory in the book La fionda sicula [the slingshot of Sicily], created along with his colleague Leonardo Urbani. The book was written implicitly alluding to his experience of community planning with Danilo Dolci, but was aimed at the Italian planners and practitioners of the 1970s; the whole country was in fact, at that time, committed to implementing a new policy of decentralization that would have deeply affected planning policies and organizations. Speaking of Sicily, Doglio and Urbani’s book aimed at denouncing urban planning based on “bureaucracy” indifferent to the characteristics of each area, and proposing spatial planning on a regional scale based on the contents and methods of a planning process designed from “the bottom-up”.
According to Doglio, this objective could only be achieved by conciliating the dichotomy that in the book was identified by the ‘absolute Island’ and the ‘interchange Island’ or ‘internal lake’ figures, to which the authors relate two opposing ideas of regional planning: respectively, a planning idea understood in merely “communitarian” or “identity” terms; and an idea of the region perceived in predominantly “strategic” terms.
The ‘interchange Island’ was represented by a large internal void, and therefore was only composed of the coastal areas that were more directly related in an open manner with the rest of Italy and the world. The “absolute Island” by contrast, was negatively represented as Sicily without its costal areas, the areas to which it owed its deepest identity, but at the same time its isolation and underdevelopment (figure 5).
Considering the suggestion of the ‘slingshot’, the book invited planners to confront the challenge between the ‘absolute Island’ and the ‘interchange Island’, which corresponded to the two plans theorized for Danilo Dolci ten years before: the ‘traditional plan’ and the ‘bottom-up plan’. With this book, Doglio aimed to use the regional scale, not because it was the most appropriate scale for translating economic values into space, but because he believed that through spatial planning it would have been possible to understand the deepest and most innovative social forms. He therefore used the book as an opportunity to outline the apparent contradiction of planning: how to plan without excluding the spontaneous activities of citizens. Doglio tried to provide a physical configuration of his utopia through the idea (which has undoubtedly ‘Kropotkinian roots’) of comprensori mutevoli: ‘shifting boundaries of territorial units’ that shaped the regional land in different ways, according to the relationships and actions determined by the everyday lives of the citizens. Consequently, the role of the planner would be based on reading and interpreting citizens’ actions and using them coherently as a means of accomplishing the planning activity. According to this vision, a network of community centres could have been one of the ‘figurative ways’ of interpreting the planning asset of an area; thus, using Friedmann’s words, planning would mainly refer to the application of scientific and technical intelligence to organized actions.
Conclusion
Even if, at the time, the book the slingshot of Sicily was not accepted by the world of urban planners as Carlo Doglio had hoped, that is to say as an alternative proposal to the models of “centralistic” territorial organisation, in recent times, it has been subject to renewed interest that merits Doglio for having taken part in and promoted some of the most interesting social experimentation, in a period of major evolution for urban planning during which the transition from a “plan-oriented” discipline to a “process-oriented” doctrine was witnessed.
As observed by Ferdinando Trapani < if it is true that Sicily, during the two decades following the second world war, was an ideal observatory for testing new ways of social and cultural promotion directly within the developed West, in the following period, when Dolci’s experience seems to leave the scene> it is Doglio that was merited for attempting to innovate social and economic planning in a cultural context: .
It was an attempt to put an integrated planning experience into practice that, even if unfinished, was merited for having devised a different approach to planning techniques within the context of urban planning at that time, starting from the same conditions in which they are built (through the observation and collection of complex “phenomena” essential for understanding an area in depth), up to the ways in which these techniques are applied and communicated.
Italian to English: Recommendation Letter General field: Marketing Detailed field: Other
Source text - Italian La seguente è una lettera di raccomandazioni per sostenere la candidatura di Drazen Sandic’ per enrare a far parte del Master d’Architettura presso la University of California Berkeley.
Baso questa raccomandazione sulla mia conoscenza personale dello studente, che ha concluso il mio corso di Meccanica delle Strutture dell’anno accademico 2012/2013 col massimo dei voti.
Ho avuto modo di seguire il suo percorso di laurea durante i primi due anni, durante i quali lo studente si è distinto per l’interesse e la partecipazione attiva alle lezioni, ha dimostrato grande capacità di comprensione e ragionamento ed ha saputo instaurare rapporti amichevoli, ma sempre rispettosi, con la sottoscritta ed altri colleghi.
Dato l’impegno, le potenzialità e la condotta dimostrata in ambito accademico, ritengo Drazen Sandic’ un canditato ampiamente raccomandabile per ogni istituto, ma, dato il prestigio della vostra Università e i giovani talenti che forma, è mia opinione che le sue doti, unite ai vostri insegnamenti possano rappresentare un connubio che gioverebbe ad entrambe le parti.
Resto disponibile a fornire tutte le informazioni che mi saranno ulteriormente richieste.
Translation - English The following is a recommendation letter to support Drazen Sandic’’s application to the University of California Berkeley for the Master of Architecture.
I base such recommendation on my personal acquaintance with the student, who completed the Mechanics of Structures course that I taught in the 2012/2013 academic year, receiving full marks.
I followed his undergraduate journey throughout the first two years, during which time the student stood out due to his interest and active participation in class. He has displayed a strong capacity for understanding and reasoning and has been able to establish friendly, yet always respectful, relations with myself and other colleagues.
Given the commitment, potential and conduct demonstrated academically, I believe Drazen Sandic’ is a highly recommendable candidate for any institution, however, given the prestige of your university and the young talent that it forms, it is my opinion that his flair united with your teaching would be a combination that benefits both parties.
I remain at your disposal should you require any further information.
Italian to English: Ente di ricerca e laboratorio di idee a Torino General field: Marketing Detailed field: Energy / Power Generation
Source text - Italian Ente di ricerca e laboratorio di idee a Torino
Ricerca, Sviluppo e Innovazione
Lavoriamo per favorire la competitività, la ricerca e lo sviluppo sostenibile dei sistemi produttivi, in particolare legati all'Ambiente, alle Energie e all'Ict (Information Communication Technology). Modernizzare l'economia per garantire la tutela e la salvaguardia sociale. Raggiungere obiettivi di crescita e occupazione.
Il Territorio
Intendiamo ricercare nuovi strumenti per la gestione dei rischi, il recupero e la tutela della biodiversità, del patrimonio naturale, degli spazi urbani, periurbani e rurali. Intendiamo promuovere una rete di programmazione che porti alla realizzazione di azioni innovative legate a questi ambiti.
Qualità della vita - Persone
Perseguiamo coesione ed equità sociale, attraverso la promozione di una società democratica, sana e giusta. Nel rispetto dei diritti fondamentali e della promozione delle diversità culturali, al fine di creare pari opportunità e combattere le discriminazioni.
Ricerca
Il Territorio
I punti di forza del territorio d'azione dell'European Reserach Institute, situato nell'area dell'Euro Regione Alpi Mediterranee (Piemonte, Valle d'Aosta, Liguria, Rhône-Alpes, PACA):
La ricchezza degli spazi naturali e delle risorse culturali;
La presenza di una rete produttiva che varia dalla piccola-media fino alla grande impresa;
L'eccellenza dei centri di ricerca scientifica e tecnologica;
Un settore turistico sviluppato e diversificato.
Il ruolo attivo degli enti locali e l'ampia offerta di prodotti agro-alimentari tipici di qualità contribuiscono a rafforzare gli elementi di attrattività dell'area.
Finalità
Favorire la competitività, la ricerca e lo sviluppo sostenibile dei sistemi produttivi.
Modernizzare l'economia per garantire la sopravvivenza del nostro modello sociale e raggiungere obiettivi di crescita e occupazione.
In particolare le azioni dell'European Research Institute in questo ambito si concentreranno:
Sugli scambi di Know How per favorire lo sviluppo della conoscenza e dell'innovazione dei sistemi produttivi;
Sulla crescita sostenibile dei sistemi produttivi, secondo la strategia di Göteborg e la direttiva Europa 20 20 20;
Nell'individuazione di possibili sinergie tra i territori per favorire, innovare e valorizzare le eccellenze locali;
Nell'aumento della sostenibilità dei sistemi turistici attraverso progetti comuni per la diversificazione e l'organizzazione trasversale dell'offerta.
Obiettivi Specifici
SISTEMI PRODUTTIVI
Stimolare la crescita sostenibile dei sistemi produttivi.
Obiettivi Specifici
Stimolare la crescita sostenibile dei sistemi produttivi.
Favorire il trasferimento di tecnologie e la diffusione dell'innovazione;
Rafforzare i legami tra università, poli tecnologici e realtà produttive;
Promuovere la diffusione di attività innovative legate alla protezione ambientale, al risparmio energetico, alle energie rinnovabili, al risparmio idrico e alla riduzione della produzione di rifiuti;
Incoraggiare le imprese alla responsabilità sociale e ambientale.
ECONOMIE RURALI
Sostenere la valorizzazione delle produzioni locali.
Obiettivi Specifici
Sostenere la valorizzazione delle produzioni locali.
Migliorare la qualità dei prodotti e favorire i sistemi di certificazione;
Stimolare le sinergie tra i territori per la promozione e la commercializzazione di prodotti tradizionali dell'agricoltura e dell'artigianato;
Migliorare le politiche di promozione e innovazione dei processi produttivi agro-alimentari di qualità;
Promuovere la diversificazione delle attività economiche nelle zone rurali.
TURISMO
Aumentare la sostenibilità dei sistemi turistici.
Obiettivi Specifici
Aumentare la sostenibilità dei sistemi turistici.
Favorire l'eterogeneità e la diversificazione stagionale dell'offerta.
Sviluppare una gestione equilibrata del territorio.
Stimolare sinergie tra gli operatori del settore.
Il Territorio
L'Euro Regione Alpi Mediterranee è un'area di confine, nella quale sono presenti vastissime porzioni di territorio protetto. L'elevata qualità e varietà di paesaggi tipici, montani, collinari e marittimi, costituiscono uno dei principali elementi di attrattività del nostro territorio.
E' importante rilevare la presenza di molte aree protette, connesse alla Rete Natura 2000, tra cui le Zone Speciali di Conservazione (ZSC) e le Zone di Protezione Speciale (ZPS).
E' necessario mettere in evidenza la considerevole importanza delle superfici boschive, forestali e marine, che possono offrire, se opportunamente gestite con criteri di sostenibilità, buone opportunità di sviluppo di una filiera energetica attenta al territorio.
Le aree poste sotto tutela appaiono ad oggi troppo frammentate. Si avverte la mancanza di una rete di “corridoi ecologici”, porzioni di territorio esterne ai parchi che li pongano in continuità territoriale. Così da garantire interscambi e tutela fra le aree.
Finalità
La gestione dei rischi concorre al raggiungimento degli obiettivi della strategia di Copenhagen, relativi alla lotta ai cambiamenti climatici e alla gestione delle risorse naturali in maniera responsabile.
In un contesto di mutata sensibilità nei confronti del patrimonio naturale e del paesaggio, i punti che compongono la nostra mission sono:
Proseguire nel recupero e nella gestione della biodiversità, del patrimonio naturale, degli spazi naturali, urbani, periurbani e rurali seguendo un percorso graduale che va dall'approfondimento delle conoscenze già acquisite, alla messa in rete, alla programmazione e alla realizzazione di azioni innovative;
Coordinare e migliorare l'efficacia dei dispositivi di prevenzione dei rischi naturali e tecnologici e degli interventi di emergenza, approfondendo e divulgando le conoscenze, rafforzando l'informazione alle popolazioni e consolidando i rapporti tra le strutture operative;
Rivitalizzazione economica e alla gestione del territorio con realizzazione di filiere forestali multifunzionali in un'ottica di sviluppo di sistemi economici e sociali sostenibili.
Obiettivi
L'obiettivo di questa priorità concorre agli obiettivi della strategia di Goteborg e Copenhagen relativi alla lotta ai cambiamenti climatici e alla gestione delle risorse naturali in maniera più responsabile. In un contesto di mutata sensibilità nei confronti del patrimonio naturale e del paesaggio, gli obiettivi sono:
Proseguire nel recupero e nella gestione della biodiversità, del patrimonio naturale, degli spazi naturali, urbani, periurbani e rurali seguendo un percorso graduale che va dall'approfondimento delle conoscenze già acquisite, alla messa in rete, alla programmazione e alla realizzazione di azioni innovative;
Coordinare e migliorare l'efficacia dei dispositivi di prevenzione dei rischi naturali e tecnologici e degli interventi di emergenza, approfondendo e divulgando le conoscenze, rafforzando l'informazione alle popolazioni e consolidando i rapporti tra le strutture operative.
Obiettivi Specifici
RISORSE DEL TERRITORIO
Preservare e gestire la biodiversità, le risorse naturali e il paesaggio dello spazio
Obiettivi Specifici
Preservare e gestire la biodiversità, le risorse naturali e il paesaggio dello spazio.
Approfondire la conoscenza sui temi ambientali;
Sensibilizzare la popolazione sullo sviluppo sostenibile e sui temi ambientali;
Definire politiche e interventi di pianificazione e di gestione comuni;
Mitigare gli effetti dell'inquinamento;
Utilizzare in modo sostenibile le risorse naturali.
PREVENZIONE DEI RISCHI
Coordinare e migliorare l'efficacia dei dispositivi di prevenzione dei rischi naturali e tecnologici e degli interventi di emergenza .
Obiettivi Specifici
Coordinare e migliorare l'efficacia dei dispositivi di prevenzione dei rischi naturali e tecnologici e degli interventi di emergenza.
Approfondire, divulgare e rendere accessibili le conoscenze acquisite in materia di rischi;
Rafforzare l'informazione e il coinvolgimento della popolazione;
Migliorare la messa in sicurezza del territorio d'azione;
Consolidare i rapporti tra le strutture coinvolte a fini operativi.
l Territorio
L'EuroRegione Alpi Mediterranee è una comunità in continua trasformazione. Un mutamento che si basa su un'esperienza condivisa, ricca di percorsi storici, culturali e sociali. Le sfide della modernità impongono al territorio e ai suoi abitanti la necessità di saper integrare tradizione, innovazione e cooperando con territori terzi , per poter migliorare la qualità della vita.
Finalità
Il benessere sociale e individuale dei cittadini che vivono e lavorano nelle comunità. Lavoriamo per attuare le Strategie per lo sviluppo sostenibile dell'Unione Europea che prevedono di raggiungere "coesione e equità sociale attraverso la promozione di una società democratica, sana, giusta, coesa; nel rispetto dei diritti fondamentali e della diversità culturale, che crea pari opportunità e combatte la discriminazione in ogni sua forma, nel rispetto della tutela dell'ambiente". Nel concreto puntiamo a:
Migliorare l'offerta e l'accesso ai servizi socio-sanitari, con particolare riguardo alle fasce della popolazione più deboli (donne, anziani, disabili, residenti in aree marginali);
Proporre soluzioni che rispondano alle esigenze di mobilità sostenibile in un'ottica di area vasta, con attenzione alla programmazione, alla logistica, alle ricadute sociali, economiche, turistiche e ambientali;
Incrementare e diversificare l'offerta culturale per rafforzare l'identità comune, anche attraverso l'informazione e la comunicazione;
Favorire l'integrazione tra cittadini attraverso la mobilità e gli scambi in ambito educativo, sportivo, formativo e lavorativo.
Obiettivi Specifici
SERVIZI SOCIO EDUCATIVI
Migliorare e innovare l'offerta dei servizi sociali
Obiettivi Specifici
Migliorare e innovare l'offerta dei servizi sociali.
Coordinare i sistemi di vigilanza e allerta sanitari e sviluppare metodi avanzati per la valutazione dei rischi per la salute della popolazione;
Promuovere servizi accessibili, garantiti, innovativi e tendenti a ridurre il disagio delle fasce di popolazione più debole, soprattutto in aree montane e in aree periferiche;
Favorire il trasferimento delle conoscenze negli ambiti sanitario e socio educativi;
Favorire l’integrazione e l’educazione attraverso attività ludico sportive.
TRASPORTI
Affrontare i problemi di mobilità e di collegamento in un'ottica di area vasta e con attenzione alla programmazione, alla logistica, alle ricadute sociali, economiche, turistiche e ambientali.
Obiettivi Specifici
Affrontare i problemi di mobilità e di collegamento in un'ottica di area vasta e con attenzione alla programmazione, alla logistica, alle ricadute sociali, economiche, turistiche e ambientali.
Favorire la mobilità delle persone;
Promuovere il trasporto sostenibile;
Migliorare l'accessibilità delle zone periferiche.
CULTURA
Incrementare e diversificare la sperimentazione dell'offerta culturale.
Obiettivi Specifici
Incrementare e diversificare la sperimentazione dell'offerta culturale.
Salvaguardare, valorizzare e promuovere il patrimonio storico e culturale;
Favorire il confronto culturale e la mobilità degli operatori;
Coinvolgere la popolazione locale nelle iniziative;
Creare occasioni occupazionali;
Favorire l'accesso all'informazione territoriale
ISTRUZIONE FORMAZIONE E LAVORO
Favorire l'integrazione delle popolazioni attraverso la mobilità, e gli scambi in ambito educativo formativo e lavorativo.
Obiettivi Specifici
Favorire l'integrazione delle popolazioni attraverso la mobilità, e gli scambi in ambito educativo formativo e lavorativo.
Promuovere reti tra gli attori dell'istruzione e della formazione;
Favorire l'integrazione sociale e professionale alfine di creare condizioni per una formazione europea;
Favorire la mobilità e facilitare l'incontro tra domanda e offerta di lavoro;
Promuovere strategie e fornire servizi e strumenti a supporto dei lavoratori
Chi Siamo
L'European Research Institute è un ente no-profit che si occupa di promuovere la ricerca e la sperimentazione per l'innovazione negli ambiti scientifici e sociali. Lavoriamo per migliorare le condizioni economiche e culturali dei cittadini europei, e non solo. Sosteniamo, attraverso le nostre attività, il rispetto per l'ambiente, il territorio e gli esseri viventi. Siamo un'Organizzazione che promuove tramite la ricerca scientifica la Solidarietà Sociale "Onlus".
"Essere cittadini del mondo" è la nostra visione.
L'Idea
Il nucleo che forma il gruppo di lavoro di E.R.I. è nato a Torino negli anni '90. I fondatori dell'Istituto sono: Enrico Audenino, Iskender Forioso, Federico Floris e Stipan Forioso, sono ragazzi nati e cresciuti nel capoluogo piemontese.
Attualmente l'ente collabora con le istituzione pubbliche del territorio, start-up, micro/medie e grande imprese e consta di oltre 10 collaboratori che a vario titolo e diverse competenze collaborano con l'ente.
In un periodo storico nel quale le menti più brillanti emigrano dall'Italia, la nostra "mission" primaria è quella di lavorare per far emergere i talenti che il nostro territorio possiede. Ci piace l'idea di lavorare per contribuire a limitare "la fuga di cervelli" dal nostro Paese ma per promuovere la "mobilità delle menti e del sapere".
Questo significa che, dopo aver individuato e supportato le potenzialità locali, è necessario aprirsi e dialogare con le varie realtà europee e internazionali per migliorare insieme la qualità della vita dei cittadini dell'UE.
Ci proponiamo di essere un laboratorio di idee in grado di recepire e promuovere le proposte più innovative nei campi del sociale, della scienza e della cultura. Il nostro compito, attraverso il supporto degli attori territoriali e della Comunità Europea, è di tradurre in pratica queste idee.
I Fondatori
ENRICO AUDENINO: Nasce a Torino nel 1981. Laureato in Lettere Antiche, attualmente docente negli istituti superiori; sceneggiatore ed esploratore di tecniche e linguaggi narrativi multimediali.
ISKENDER FORIOSO: Esperto in programmazione e progettazione Europea. I suoi ambiti di ricerca principali sono: inclusione sociale, ambiente ed energia.
FEDERICO FLORIS: Torinese, nato nel 1980. Giornalista professionista, si occupa di informazione e comunicazione. Esperienze che affianca e coniuga con il lavoro nel sociale.
STIPAN FORIOSO: Analisi dei rischi, capacità di leggere il mercato e i trend commerciali sono il suo “core business”. La conoscenza del territorio e i problemi delle persone sono la sua quotidianità.
I dipartimenti
L'European Research Institute attraverso i suoi 8 dipartimenti è l'ideale partner di progetti a valere su diversi programmi e line d'intervento europee.
In particolare:
Programme Med, Alcotra, Isec, DG justice, Progress, Hercules, Erasmus plus, Alpine Space, Refugee, Horizon 2020, Creative Europe, IEE, CIP, LIFE+, Europaid e tutte le linee d'intervento promosse dalla Commissione Europea.
1. Dipartimento Biologia, Biochimica e Ambiente.
2. Dipartimento di ICT e smart technologies.
3. Dipartimento Cultura, Media e Archeologia.
4. Dipartimento Trasporti aviazione, automotive, aviazione, meccatronica.
5. Dipartimento di studi e analisi Politica e Economica.
6. Dipartimento di Studi Sociali, social smart communities e inclusione, cooperazione internazionale, lavoro.
7. Dipartimento Montagna prevenzione dei rischi, tutela del territorio e smart communities.
8. Dipartimento marittimo e biodiversità.
Documenti
Registrati al nostro Istituto inviaci le tue "idee" e sarai contatto. Iscrivendoti potrai anche condividere i documenti dei progetti o caricare i tuoi ordini per promuovere l'alimentazione sostenibile e a basso impatto ambientale.
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Contatti
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Telefono:
+39 011 0446790
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Fishbox alimentazione sostenibile
Il progetto è stato finanziato dal programma europeo LIFE +. Pesce fresco, pescato nei nostri mari poche ore prima dell’acquisto: prova Fishbox! In Italia troppo spesso si consuma pesce che proviene da mari molto lontani: prima di arrivare sulle nostre tavole, il pescato “viaggia” per migliaia e migliaia di chilometri. Viene trasportato su treni e aerei. E’ stivato in container, poi nelle celle frigorifere delle piattaforme e poi in quelle dei mercati generali. Quindi raggiunge le pescherie o i centri commerciali. Infine arriva a noi. E ancora più articolato è il viaggio di un prodotto lavorato (bastoncino, filetto, affumicato, in scatola, ecc.). Ma quanto ci costa tutto questo? Sia in termini di perdita di valore nutrizionale sia in termini di inquinamento CO2 emesso. Così come, ci chiediamo, quanto è il valore reale del pesce che possiamo acquistare nella grande distribuzione? E quanto possiamo influenzare in senso virtuoso tale mercato? Il progetto “Fishbox” nasce proprio per promuove il consumo del pesce locale e di stagione. Le zone di pesca riguardano l'Adriatico centrale: in particolare ci riforniamo dai pescherecci di Termoli, nel Molise. Le specie presenti nei nostri box sono quelle che si trovano in quel momento di passaggio nel mare, la freschezza è garantita dal fatto che l'acquisto avviene di notte all'arrivo dei pescherecci e la consegna dei fish box porta direttamente a casa del cliente il pescato fresco entro il giorno successivo. Il nostro protocollo prevede che nel fish box non troverai: • pesce a rischio estinzione • novellame • pesce sotto taglia Scarica il calendario della pesca di fishbox:
Ricette
Pesce azzurro brasato
INGREDIENTI
1 kg di pesce azzurro
1 carota
1 cipolla
1 costa di sedano
farina
300 g di pomodori pelati
pane casereccio a fette
1 spicchio d'aglio
Preparazione
Pulire il pesce e tagliarlo a trance, eliminando le teste.
Preparare un trito finissimo con carota, cipolla e sedano, farlo soffriggere in una pentola con 2 cucchiai di olio.
Unire il pesce infarinato e rosolarlo, aggiungere i pelati a pezzetti, salare e pepare.
Coprire e cuocere a fuoco lento per circa 15 minuti.
Abbrustolire le fette di pane e strofinarle con l'aglio.
Servire il pesce sulle fette di pane abbrustolito.
Alici Abbottonate
INGREDIENTI:
Alici
Aceto
Pangrattato
Olio
Sale
Origano
Peperoncino
Aromi ( per la ricetta cliccare qui)
Salsa coctail
Limone
PREPARAZIONE:
Pulite le alici, togliete le teste, aprite il pesce facendo attenzione a non separare le due parti. Togliete la lisca centrale, lavatele bene e mettetele in una ciotola ricoprendole di aceto.
In una terrina mettete un po' di pangrattato( quanto basta per fare il ripieno in base alla quantità di pesce che volete cuocere), aggiungete al pangrattato un po' di olio, origano, sale, aromi e un pizzico di peperoncino.
Mescolatelo bene un modo che il composto stia appiccicato, se rimane troppo sciolto aggiungete ancora olio.
Togliete le alici dall'aceto, mettetele aperte con l'interno verso l'alto, sopra una teglia, riempite ogni pesce con l'impasto di pangrattato e ricopriteli con un altro pesce. Terminata l'operazione di farcitura e copertura, oleare bene, spruzzare sopra ancora un po' di aromi e mettere in forno per circa 15 minuti
Branzino ai carciofi
INGREDIENTI
1 kg di branzino
4 carciofi
200 ml di vino bianco secco
800 g di patate
4 spicchi d'aglio
un grosso ciuffo di prezzemolo
olio d'oliva
sale
pepe
Preparazione
Tritare l'aglio e il prezzemolo, metterli in una ciotola e mescolare.
Pulire i branzini e farcirli con il trito preparato.
Mettere in una pirofila con la metà del trito rimasto, adagiarvi il pesce farcito, versarvi il vino, condirlo con 120 ml di olio, sale e pepe, rigirarlo e lasciare marinare.
Pulire i carciofi togliendo le foglie esterne, tagliarle in due, togliere le barbe, e tagliarle a fettine.
Sbucciare le patate e tagliarle a pezzettini.
Mettere i carciofi e le patate in una padella con 3 cucchiai d'olio, un po' del trito di aglio e prezzemolo, condire con sale e pepe e lasciare cuocere per 10 minuti rigirando spesso.
Versare i carciofi e le patate nella pirofila con il pesce e cuocere in forno caldo a 200° per mezz'ora prima di servire.
Branzino ripieno
INGREDIENTI
1 branzino di 1 kg
2 spicchi d'aglio
4 cucchiai di olio d'oliva
origano
sale e pepe
Per il ripieno
la mollica di un panino
120 ml di aceto
1 cucchiaio di capperi sotto sale
1 ciuffo di prezzemolo
6 acciughe
2 spicchi d'aglio
50 g di parmigiano grattugiato
1 limone
sale e pepe
Preparazione
Pulire il branzino all'interno poi squamarlo, lavarlo e asciugarlo.
Mettere in una ciotola la mollica del panino, aggiungere l'aceto e lasciare a bagno per 5 minuti.
Strizzare la mollica del pane e metterla in una terrina, aggiungere il prezzemolo e l'aglio tritati poi le acciughe e i capperi dissalati e tritati.
Schiacciare il tutto con una forchetta, poi aggiungere il parmigiano, condire con sale e pepe e amalgamare bene.
Incidere il pesce orizzontalmente, togliere le lische poi farcirlo con il ripieno e metterlo in una teglia antiaderente.
Irrorare il pesce con 2 cucchiai di olio e il succo di un limone, condire con sale, pepe e origano poi mettere la teglia in forno a 150° e lasciare cuocere per 45 minuti.
Togliere dal forno, rigiralo, bagnarlo con il fondo di cottura, rimetterlo in forno alzare la temperatura a 220° e lasciare cuocere ancora per 5 minuti.
Calamari all'amalfitana
INGREDIENTI
800 g di calamari
400 g di pomodori pelati
1 spicchio d'aglio
50 g di uvetta
40 g di pinoli
50 g di olive nere denocciolate
120 ml di vino bianco
olio d'oliva
sale e pepe
Preparazione
Mettere l'uvetta a bagno in acqua tiepida per qualche minuto.
Pulire i calamari poi lavarli e tagliarli a pezzi.
In una pentola mettere lo spicchio d'aglio e 2 cucchiai di olio, fare soffriggere e aggiungere i pelati tritati, un po' di sale e pepe e lasciare cuocere a fiamma vivace per 10 minuti.
Aggiungere i calamari, l'uvetta, i pinoli e le olive tritate poi coprire e lasciare cuocere a fuoco dolce per 1 ora.
A cottura ultimata condire con un filo d'olio e servire.
Calamari alla palermitana
INGREDIENTI
4 calamari grossi
5 cucchiai di pangrattato
3 acciughe sotto sale
1 cucchiaio di capperi sotto sale
2 cucchiai di pinoli sgusciati
10 olive nere
1 spicchio d'aglio
1 ciuffo di prezzemolo
olio d'oliva
sale
pepe
Preparazione
Pulire i calamari, staccare la parte con i tentacoli lasciando le sacche intere poi lavarli e asciugarli.
Dissalare i capperi e le acciughe.
Tritare i tentacoli, metterli in una padella con 2 cucchiai d'olio e farli soffriggere poi aggiungere i capperi, i pinoli, le olive tagliate a pezzettini e le acciughe tritate quindi mescolare e lasciare cuocere a fuoco basso per 15 minuti e, a fine cottura, alzare la fiamma per fare assorbire l'eventuale liquido rimasto poi togliere dal fuoco e lasciare raffreddare.
Mettere in una padella 2 cucchiai d'olio, aggiungere il pangrattato, il prezzemolo e l'aglio tritati finemente e lasciare tostare per pochi minuti.
Versare questo composto nella padella con il ripieno, condire con sale e pepe e mescolare bene.
Farcire i calamari con questo composto poi chiudere l'apertura con uno stuzziccadenti di legno e sistemarli in una pirofila unta con un filo d'olio.
Condire in superficie con un po' di sale e pepe e olio, mettere la pirofila in forno caldo a 200° per 30 minuti quindi servire caldi
Medaglioni di rana pescatrice in panure di nocciole
Ingredienti:
per i medaglioni:
2 tranci di rana pescatrice,
3 fette di pane raffermo,
1 cucchiaio abbondante di nocciole,
un mazzetto di erbe aromatiche (timo, basilico, prezzemolo,rosmarino),
olio extravergine di oliva,
mix di pepe,
sale,
per le patate:
5 - 6 patate di media grandezza,
olio extravergine di oliva,
erbe aromatiche,
aceto bianco,
sale.
Preparazione:
Un modo simpatico di presentare il pesce, accompagnato da croccanti patatine al forno.
Prima di tutto iniziate a preparare le patate che richiedono più tempo; lavatele e strofinatele col coltello per eliminare quanto meno buccia possibile, tagliatele a dadini di dimensioni uguali, e metteteli in acqua fredda; nel frattempo portate ad ebollizione circa un litro e mezzo di acqua, salatela leggermente e aggiungete un paio di cucchiai di aceto bianco, quindi unite le patate e sbollentatele per circa tre, quattro minuti, raccoglietele con la schiumarola e lasciatele intiepidire, questa operazione, chiamata sbianchitura, è importantissima, in quanto consente alla patata di perdere il suo amido, e quindi di mantenersi, durante la cottura morbida al centro e croccante all'esterno; intanto in una teglia aggiungete due, tre cucchiai di olio, riscaldateli leggermente, io di solito pongo la teglia sulla pentola dove ho sbianchito le patate, il vapore riscalda l'olio al punto giusto, quindi aggiungete le patate, mescolatele delicatamente in modo che possano, tutte uniformente ungersi, e ponetele in forno, possibilmente in modalità ventilata, già alla temperatura di 180° per circa 25 minuti, girandole una sola volta a metà cottura. A fine cottura aggiungete il sale, le eventuali erbe aromatiche, mescolate delicatamente e servite.
Per i medaglioni: lavate ed asciugate i tranci, di coda di rospo, privateli della pelle e della parte di lisca centrale, ricavate quattro medaglioni; intanto preparate la panure: disponete nel mixer il pane tagliato a pezzi, le nocciole, le erbe aromatiche, il sale il mix di pepe, e tritate per pochi minuti. In questa panure di nocciole ed erbe aromatiche impanate, premendo bene, i medaglioni, disponeteli in una teglia ricoperta di carta forno precedentemente oliata, ricopriteli con un filo d’olio e cuoceteli col forno ventilato a 200° per circa 10 minuti.
Translation - English Research institute and idea laboratory in Turin
Research, Development and Innovation
We work towards boosting the competitiveness, research and sustainable development of production systems, in particular those related to the Environment, Energy and ICT (Information Communication Technology). To modernise the economy to ensure social protection and safeguarding. To achieve growth and employment objectives.
Territory
We aim to seek new tools for the management of the risk, recovery and protection of biodiversity, natural heritage and urban, periurban and rural spaces. We intend to promote a programming network that will lead to the creation of innovative actions related to these areas.
Quality of Life - People
We strive for cohesion and social equity through the promotion of a democratic, correct and just society. In respecting fundamental rights and the promotion of cultural diversity, in order to create equal opportunities and fight discrimination.
Research
Territory
The strengths of the territory of action of the European Research Institute, situated in the Alps-Mediterranean Euroregion (Piedmont, The Aosta Valley, Liguria, Rhone-Alpes, PACA):
The wealth of the natural areas and cultural resources;
The existence of a productive network that ranges from small-medium to large companies;
The excellence of science and technology research centres;
A developed and diversified tourism industry.
The active role of the local authorities and the wide range of high quality typical agri-food products, contribute to the strengthening of elements of attractiveness of the area.
Purpose
Boost the competitiveness, research and development of production systems.
Modernise the economy to ensure the survival of our social model and achieve growth and employment objectives.
The actions of the European Research Institute will focus, in particular, on:
Exchanging Know How to facilitate the development of knowledge and innovation of production systems;
The sustainable growth of production systems, in accordance with the Gothenburg Strategy and the European Directive 20 20 20;
The identification of possible synergies between territories to promote, innovate and enhance local excellence;
Increasing the sustainability of the tourism industry through joint projects for the diversification and cross-organisation of touristic options.
Specific Objectives
PRODUCTION SYSTEMS
Encourage the sustainable growth of production systems.
Specific Objectives
Encourage the sustainable growth of production systems
Facilitate the transfer of technology and the diffusion of innovation;
Stengthen the links between universities, technology centres and production facilities;
Promote the diffusion of innovative activities regarding environmental protection, energy saving, renewable energy, water saving and the reduction of waste production;
Encourage companies to be socially and environmentally responsible.
RURAL ECONOMIES
Sustain the development of local production.
Specific Objectives
Sustain the development of local production.
Improve the quality of the products and promote certification systems;
Encourage synergies between territories for the promotion and commercialisation of traditional agricultural and hand-made products;
Improve promotion and innovation policies of high-quality agro-food production processes;
Promote the diversification of economic activities in rural areas.
TOURISM
Increase the sustainability of the tourism industry.
Specific Objectives
Increase the sustainability of the tourism industry.
Encourage seasonal heterogeneity and diversification of touristic options.
Develop a balanced management of the territory.
Stimulate synergies between the operators within the sector.
The Territory
The Alps-Mediterranean Euroregion is an area on the border, in which there are vast amounts of protected land. The high quality and variety of typical landscapes, mountains, hills and sea, are one of the main attractions of our territory.
It is important to note the presence of many protected areas, connected to the Natura 2000 Network, among which are the Special Areas of Conservation (SACs) and Special Protection Areas (SPAs).
It is necessary to highlight the considerable importance of the woodlands, forests and coasts, which can offer, when properly managed following sustainability criteria, good development opportunities for an energy production chain that takes into consideration the territory.
The areas under protection have appeared too fragmented up until now. There is a distinct lack of a network of ‘ecological corridors’, portions of land outside of parks that create territorial continuity. This guarantees interchanges and protection between the areas.
Purpose
Risk management contributes to the achievement of the objectives of the Copenhagen Strategy, regarding the fight against climate change and the responsible management of natural resources.
In a context of changing sensitivity towards natural heritage and landscape, the points on which our mission is formed are:
To continue the recovery and management of biodiversity, natural heritage and natural, urban, periurban and rural spaces following a gradual path that goes from the deepening of existing knowledge to the creation, programming and implementation of innovative actions;
To coordinate and improve the efficiency of devices for the prevention of natural and technological risks and emergency measures, deepening and disseminating knowledge, strengthening the information given to the people and consolidating relationships between operational structures;
To revitalise the economy and the management of the territory with the creation of multifunctional forestry production chains in a context of developing sustainable economic and social systems.
Objectives
The objective of this priority contributes to the objectives of the Gothenburg and Copenhagen strategies related to the fight against climate change and the management of natural resources in a more responsible manner. In the context of a changing sensitivity towards natural heritages and landscapes, the objectives are:
To continue the recovery and management of biodiversity, natural heritage and natural, urban, periurban and rural spaces following a gradual path that goes from the deepening of existing knowledge to the creation, programming and implementation of innovative actions;
To coordinate and improve the efficiency of devices for the prevention of natural and technological risks and emergency measures, deepening and disseminating knowledge, strengthening the information given to the people and consolidating relationships between operational structures;
Specific Objectives
TERRITORIAL RESOURCES
To protect and manage biodiversity, natural resources and the landscapes of the area.
Specific Objectives
To protect and manage biodiversity, natural resources and the landscapes of the area.
Increase knowledge regarding environmental issues;
Raise public awareness on sustainable development and environmental issues;
Define common planning and management policies and measures;
Reduce the effects of pollution;
Use natural resources in a sustainable manner.
RISK PREVENTION
Coordinate and improve the efficiency of devices for the prevention of natural and technological risks and emergency measures.
Specific Objectives
Coordinate and improve the efficiency of devices for the prevention of natural and technological risks and emergency measures.
Deepen, disseminate and increase the availability of knowledge of risks;
Reinforce the information given to and the involvement of the population;
Improve the safety of the territory of action;
Consolidate the relationships between the structures involved for operational purposes.
The Territory
The Alps-Mediterranean Euroregion is an area in continuous transformation. A change that is based on shared experience, rich in historical, cultural and social elements. The challenges of modernity impose, on the territory and its inhabitants, the need to know how to integrate tradition, innovation and cooperate with third territories in order to improve the quality of life.
Purpose
The social and individual wellbeing of the citizens that live and work in the communities. We are working on implementing strategies for the sustainable development of the EU that are expected to achieve “cohesion and social equity through the promotion of a democratic, correct, just and cohesive society; in respect of fundamental rights and cultural diversity that create equal opportunities and fight discrimination in all of its forms, in compliance with environmental protection”. Concretely, we aim to:
Improve the provision and access to socio-health services, with particular regard to the more vulnerable groups within the population (women, elderly, disabled, people living in remote areas);
Offer solutions that meet the needs of sustainable mobility in a wide area perspective, with particular attention on the planning, logistics and the social, economic, touristic and environmental impact;
Increase and diversify cultural offerings in order to strengthen common identity, including through information and communication;
Facilitate integration between citizens through mobility and educational, sporting, training and working exchanges.
Specific Objectives
SOCIO-EDUCATIONAL SERVICES
Improve and innovate the supply of social services.
Specific Objectives
Improve and innovate the supply of social services.
Coordinate surveillance systems and health alerts and develop advanced methods of assessing risks to the health of the population;
Promote accessible, guaranteed, innovative services that aim to decrease the discomfort of the vulnerable groups within the population, especially in mountainous and remote areas;
Facilitate the transfer of knowledge in the fields of health and socio-education;
Facilitate integration and education through sports and leisure activities.
TRANSPORT
Address the problems of mobility and communication in a wide area perspective and with attention to the programming, logistics, social impact and social, economic, touristic and environmental issues.
Specific Objectives
Address the problems of mobility and communication in a wide area perspective and with attention to the programming, logistics, social impact and social, economic, touristic and environmental issues.
Facilitate the mobility of the population;
Promote sustainable transport;
Improve accessibility to peripheral areas.
CULTURE
To increase and diversify experimentation of the cultural offering.
Specific Objectives
To increase and diversify experimentation of the cultural offering.
Protect, enhance and promote historical and cultural heritage;
Facilitate cultural exchange between and the mobility of operators;
Involve the local population in the initiatives;
Create employment opportunities;
Facilitate access to territorial information.
EDUCATION TRAINING AND WORK
Facilitate integration between citizens through mobility and educational training and working exchanges.
Specific Objectives
Facilitate integration between citizens through mobility and educational training and working exchanges.
Promote networks between education and training players;
Facilitate social and professional integration in an attempt to create conditions for European training;
Encourage mobility and facilitate an equilibrium between the supply and demand of work;
Promote strategies and provide tools and services to support workers.
About Us
The European Research Institute is a non-profit company that aims to promote research and experimentation for innovation in the areas of science and society. We are working to improve the economic and cultural conditions of European citizens, and not only this. We advocate, through our activities, respect for the environment, land and living beings. We are an organisation that promotes “Non-Profit” Social Solidarity through scientific research.
“Being citizens of the world” is our vision.
The Idea
The team that formed the E.R.I. working group was created in Turin in the nineties. The founders of the Institute are: Enrico Audenino, Iskender Forioso, Federico Floris and Stipan Forioso, they were all born and raised in the Piedmont capital.
Currently, the organisation is working with the public institutions of the area, start-ups, small/medium and large companies and has more than 10 collaborators who collaborate with the agency in different ways and with different skills.
In a historical period in which the brightest minds are emigrating from Italy, our primary “mission" is to work to bring together the talent that our territory possesses. We like the idea of working to help to reduce “the brain drain” of our country and to promote the “mobility of minds and knowledge”.
This means that, after having identified and supported local potential, conversations with various European and international organisations need to be started in order to improve the quality of life of EU citizens together.
We aim to be a laboratory of ideas, capable of understanding and promoting the most innovative proposals in the fields of society, science and culture.
Our duty, with the support of regional actors and the European Community, is to turn these ideas into practice.
The Founders
ENRICO AUDENINO: Born in Turin in 1981. An Antique Literature graduate, currently a high-school teacher; writer and explorer of multimedia narrative languages and techniques.
ISKENDER FORIOSO: Expert in European programming and planning. His main areas of research are: social inclusion, the environment and energy.
FEDERICO FLORIS: Born in Turin in 1980. A professional journalist responsible for information and communication. Experiences that assist and unite with social work.
STIPAN FORIOSO: Risk analysis and the ability to read the market and commercial trends are his ‘core business’. Knowledge of the territory and the problems of the population form part of his everyday life.
The departments
The European Research Institute with its 8 departments is the ideal partner for projects on various programmes and European intervention initiatives.
In particular:
Programme Med, Alcotra, Isec, DG justice, Progress, Hercules, Erasmus plus, Alpine Space, Refugee, Horizon 2020, Creative Europe, IEE, CIP, LIFE+, Europaid and all of the intervention strategies promoted by the European Commission.
1. Department of Biology, Biochemistry and the Environment.
2. Department of ICT and smart technologies.
3. Department of Culture, Media and Archaeology.
4. Department of Transportation: aviation, automotive, aviation, mechatronics.
5. Department of Political and Economic Studies and Analyses.
6. Department of Social Studies: social smart communities and inclusion, international cooperation, work.
7. Department of Mountain risk prevention, protection of the territory and smart communities.
8. Department of maritime and biodiversity.
Documents
Register with our institute. Please send us your “ideas” and we will contact you. By subscribing, you will also be able to share project documents or upload your orders to promote sustainable nutrition with a low environmental impact.
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Contact Us
Email: [email protected]
Telephone:
+39 011 0446790
+39 331 7495613
Fax:
+39 011 2265396
Fishbox sustainable nutrition
The project was funded by the European LIFE+ programme. Fresh fish, caught in our seas a few hours before purchase: try Fishbox! In Italy, all too often fish coming from far-away seas is consumed: before arriving on our plates, the fish “travels” for thousands and thousands of miles. It is transported by trains and aeroplanes. It is stowed in containers, then in cold storage units of the platforms and then in general markets. After this it reaches fishmongers or shopping centres. Finally, it arrives at us. The journey of a manufactured product is even more divided (fish fingers, fillets, smoked, tinned etc.). But just how much does all of this cost us? Both in terms of losses of nutritional values and in terms of CO2 pollution. So, we ask ourselves, what is the real value of the fish that we buy in supermarkets? And to what extent can we influence this market in a virtuous sense? The “Fishbox” project was created in order to promote the consumption of local and seasonal fish. The fishing zones are those of the central Adriatic: in particular we get products from fishing boats in Termoli in the Molise region. The species present in our Fishboxes are those that are found that day, the freshness is guaranteed by the fact that the fish is purchased at night on arrival of the fishing vessels and the fishbox delivers fresh fish directly to the consumer’s house by the next day. Our protocol foresees that you will not find the following in your Fishbox • fish at risk of extinction • young fish • undersized fish
Download the Fishbox fishing calendar:
Recipes
Braised oily fish
INGREDIENTS
1 kg of oily fish
1 carrot
1 onion
1 stalk of celery
flour
300 g of peeled tomatoes
homemade sliced bread
1 clove of garlic
Preparation
Clean the fish and cut it into slices, removing the heads.
Finely chop the carrot, onion and celery and fry it in a pan with 2 tablespoons of oil.
Coat the fish in the flour, add it to the pan and let it brown, chop and add the peeled tomatoes and salt and pepper.
Cover and leave to simmer on a low heat for about 15 minutes.
Toast the bread and rub with garlic.
Serve the fish on the toasted bread.
Buttoned Anchovies
INGREDIENTS
Anchovies
Vinegar
Breadcrumbs
Oil
Salt
Oregano
Chilli Pepper
Spices ( for the recipe click here)
Cocktail sauce
Lemon
PREPARATION:
Clean the anchovies, remove the heads, open the fish carefully without separating the two parts. Remove the bone, wash well and place them in a bowl before covering them with vinegar.
In a bowl mix a small amount of breadcrumbs (enough to make the filling based on the amount of fish you want to cook) with a bit of oil, oregano, salt, spices and a pinch of chilli.
Mix well so that the mixture sticks together, if it is too loose, add more oil.
Remove the anchovies from the vinegar, place them open with the interior facing upwards, stuff them with the breadcrumb mixture and cover them with other fish.
When you have finished filling and covering the fish, oil well, sprinkle over some spices and place in the oven for about 15 minutes.
Sea bass with artichokes
INGREDIENTS
1 kg of sea bass
4 artichokes
200 ml of dry white wine
800 g of potatoes
4 cloves of garlic
a large sprig of parsley
olive oil
salt
pepper
Preparation
Chop the garlic and the parsley, put them in a bowl and mix them together.
Clean the sea bass and fill them with half of the chopped mixture.
Place the stuffed fish in a dish with the remaining half of the chopped mixture, pour over the wine, season with 120ml of oil, salt, and pepper before turning it over and leaving it to marinate.
Clean the artichokes by removing the outer leaves, cut them in half, remove the beards and cut into slices.
Peel the potatoes and cut them into small pieces.
Put the artichokes and potatoes in a pan with 3 tablespoons of olive oil, a bit of chopped garlic and parsley, season with salt and pepper and cook for ten minutes, stirring frequently.
Put the artichokes and potatoes in the dish alongside the fish and cook in a hot oven at 200° for half an hour before serving.
Stuffed sea bass
INGREDIENTS
1 kg of sea bass
2 cloves of garlic
4 tablespoons of olive oil
oregano
salt and pepper
For the stuffing
the softer part of bread
120 ml of vinegar
1 tablespoon of salted capers
1 sprig of parsley
6 anchovies
2 cloves of garlic
50 g of grated parmesan
1 lemon
salt and pepper
Preparation
Clean the inside of the sea bass, scrape away the scales, wash it and dry it.
Place the soft part of the bread in a bowl, add the vinegar and leave it to soak for 5 minutes.
Squeeze the bread and place it in a dish, add the chopped parsley and garlic, then the chopped and desalted anchovies and capers.
Crush all of it with a fork, then add the parmesan, season with salt and pepper and mix well.
Score the fish horizontally, remove the bones and then stuff with the filling before placing it in a non-stick pan.
Drizzle 2 tablespoons of oil and lemon juice over the fish, season with salt, pepper and oregano, then put the pan in the oven at 150° and cook for 45 minutes.
Take it out of the oven, turn it over, soak it with the cooking juices, increase the temperature to 220° and place it back in the oven for another 5 minutes.
Amalfitani Calamari
INGREDIENTS
800 g of calamari
400 g of peeled tomatoes
1 clove of garlic
50 g of raisins
40 g of pine nuts
50 g of pitted black olives
120 ml of white wine
olive oil
salt and pepper
Preparation
Italian to English: SOCHI 2014 SANKI SLIDING CENTER General field: Marketing Detailed field: Photography/Imaging (& Graphic Arts)
Source text - Italian SOCHI 2014
SANKI SLIDING CENTER
Come Operare sulla pista di Bob
Il Progetto
Se possibile prendete visione del progetto prima di arrivare sulla pista. Inizierete ad avere una visione globale del lavoro che vi apprestate a fare.
E' consigliare avere un piano camere e una lista dei microfoni.
Richiedete:
a Progetto Grafico Pista
b Lista camere
c Lista microfoni
Il Giro di ricognizione
Procuratevi un progetto e una lista camera/microfoni aggiornata.
Sarà efficace fare un giro di ricognizione, possibilmente con il fonico. Durante il giro si potranno chiarire o prendere in considerazioni le strategie da usare sul posizionamento dei microfoni.
È importante capire quanti microfoni utilizzeranno i canali delle telecamere e quanti microfoni, invece, utilizzeranno le stage box.
Capire dove si trovano le stage box rispetto al tracciato in modo da individuare il punto più agevole per far passare i cavi.
Durante la ricognizione potrete approfittarne per lasciare delle label adesive che indichino il numero di camera e il tipo di microfono che verrà montato e la sua presunta posizione. Bisogna ragionare nell'ottica che il circuito è lungo e dobbiamo cercare di avere quante più informazioni possibili sia sui nostri appunti ma anche lungo il percorso. E' un operazione utile in fase di montaggio e utilissima in un'eventuale fase di problem solving.
Una patch descrittiva applicata durante il giro di ricognizione ci permette di individuare il numero di telecamera e il tipo di microfono utilizzato. Insieme agli appunti personali andranno ad arricchire la quantità di informazioni in maniera ridondante, riducendo la possibilità di errori e aumentando le informazioni per eventuali situazioni di problem solving.
IMPORTANTE: La sicurezza deve essere sempre la prerogativa più importante, se un microfono risulta pericoloso durante la gara, non installatelo o trovate un compromesso efficace.
Lo stesso principio vale per i cavi che non devono essere posati garantendo le massima sicurezza: agli atleti, ai tecnici, agli spettatori e chiunque si approcci al circuito.
Attraversamento della pista
Preparatevi a saltare da una parte all'altra del circuito facendo attenzione ma solo se non ci sono gare o prove in corso. Assicuratevi che la pista sia sgombera (è consigliato sempre interpellare più fonti ad esempio chiamando via radio i tecnici a monte della pista ), che non ci siano prove e bob sul tracciato. Abbiate cura che le vostre scarpe non siano sporche di fango, indossate i ramponcini per non scivolare.
I ramponcini sono consigliati per l'attraversamento della pista
È importante che prendiate nota, prima sul progetto e poi direttamente sulla pista della posizione dei ponti, per poter intervenire più velocemente quando non sarà possibile attraversarla (ad esempio durante le prove o le gare).
Prendete nota dei lati aperti e chiusi della pista in modo che possiate capire da quale lato intervenire. Potreste trovarvi nella scomoda posizione di arrivare nel punto giusto della pista ma dal lato chiuso e di non avere ponti vicini per passare sul lato giusto. Annotate anche i punti che risulteranno totalmente inaccessibili durante la gara in modo da regolarvi sul momento giusto in cui intervenire.
Un esempio di lato chiuso della pista
Un esempio di lato aperto della pista
Preparazione attrezzature
Prima di iniziare a montare controllate se l'elenco dei microfoni, delle attrezzature e degli accessori corrisponda a quello della bolla di accompagnamento.
Visionate e valutate se il materiale a disposizione e gli accessori siano sufficienti, come ad esempio magic arm, stands, nastro adesivo ecc. Senza gli accessori il lavoro si complica. Dovrete essere in grado di fare una lista dei materiali che vi occorrono il prima possibile.
I Magic Arm della Manfrotto sono strumenti molto versatili e veloci per agganciare i microfoni.
Consigli Utili
Utilizzando un etichetta, cercate di indicare (sulle scatole vuote dei microfoni) dove si trova il microfono che vi era contenuto. Facciamo l'ipotesi che alla fine dei lavori manchi un microfono, troverete la scatola vuota e l'indicazione della sua posizione, questo restringerà l'elenco dei posti dove cercarlo.
I cavi sono solitamente testati ma testateli nuovamente con un testacavi prima di stendere cavi lunghi o che passeranno in luoghi difficilmente accessibili.
Etichettare le scatole dei microfoni può essere un grosso aiuto alla fine dei lavori
Posizionamento Microfoni
Posizionando i microfoni cercate di rispettare la posizione del progetto, valuterete in seguito con il fonico l'efficacia dei punti di ripresa.
Ecco come si presenta il progetto di Sound Design della pista. In questo caso viene indicato che i microfoni MC18a e MC18b fanno riferimento alla telecamera 18, verranno posizionati sul bordo pista e utilizzeranno rispettivamente i canali 1 e 2 della telecamera.
Nella realtà i microfoni MC18a e MC18b si sono rivelati insufficienti a coprire il tracciato e si è proceduto in accordo con il P.Q.C. ad aggiungere un'altra coppia MC18a+ MC18b+. Le linee microfoniche sono state individuate nella stage box più vicina.
Questo è un tipico esempio di variazione al progetto per renderlo più efficace.
Nell'immagine viene indicato come microfonare le microcamere Came and Go 25 e 26 a livello del ghiaccio.
In questo caso ai microfoni MC25 e MC26 rispettivamente Came and Go si riferiscono alle telecamere 25 e 26 sulla superficie della pista. Al progetto originale è stato aggiunto un microfono centrale per ottenere un maggiore impatto sonoro al momento del passaggio del bob.
Altri esempi di posizionamento microfoni che utilizzano canali camera
Per i microfoni che utilizzano i canali camera preparatevi a montarli su stativo o su magic arm. Prendete in considerazione di montarli circa a tre metri in avanti rispetto alla telecamere facendo attenzione di non entrare nel frame dell'inquadratura, trovate il miglior compromesso facendovi aiutare dal cameramen.
Un altro esempio di microfono distante 3 metri dalla telecamera e posizionato fuori dall'inquadratura
Tenete i microfoni lontano da altoparlanti di musica o di comunicazione.
In caso di microfoni stereo usate sempre delle patch per segnalare il canale L e R sui cavi di prolunga del microfono.
Una patch indica che siamo in presenza del microfono 20 che è collegato sul canale 2 di una telecamera.
Segnate sui vostri appunti se il microfono è stato posizionato (come da progetto) in posizione CAME o in posizione GO. Non potrete ricordarlo per tutti i microfoni e non avrete tempo di andare a verificarlo se il fonico ve lo chiederà.
Ricordate di portare con voi dei cordini per mettere in sicurezza le parti appese e i cavi. Se non siete sicuri o se esiste anche l'ipotesi remota che il microfono possa cadere in pista cambiate la sua posizione e adottate il migliore compromesso possibile.
I microfoni sono messi in sicurezza sugli stand grazie al nastro adesivo. Lo stand è assicurato ad un cordino, anche la telecamera è assicurata ad un cavo.
Cercate sempre di utilizzare le sospensioni elastiche per i microfoni anche se non utilizzate l'antivento zeppelin.
Mettete al sicuro i cavi plugged nastrandoli, utilizzando buste di plastica o i preservativi.
Anche la capsula microfonica dovrà essere messa al riparo utilizzando i preservativi
Alcuni microfoni saranno montati su camere a spalla. Cercate di capire se le cuffie dell'operatore battono sul corpo macchina durante le riprese e in tal caso provvedete a creare una zona morbida sul corpo macchina o sulla cuffia, ad esempio utilizzando della gommapiuma.
Un pezzo di gommapiuma e nastro adesivo possono risolvere il problema della cuffia che batte sul corpo macchina.
L'imbottitura provvederà a ad attutite i colpi della cuffia sulla telecamera
CAMERE COMPATTE
In alcune occasioni vi capiterà di montare alcuni microfoni su camere compatte, probabilmente utilizzando il loro tubo. Fate attenzione al fatto che quel tubo è stato montato in modo che possa ritrarsi in caso di impatto con un bob. Quindi nel montaggio preoccupatevi che il movimento del braccio non venga bloccato dai vostri stand o magic arm.
In questo caso la posizione della mano è sbagliata! Non permetterebbe al braccio della camera di ritrarsi in caso di impatto. Inoltre non presenta cordini di sicurezza.
L'immagine mostra l'unico vincolo della barra della compact-camera. Questo permette alla barra di ruotare in caso di impatto con un bob. La mano del magic arm va posizionato come in figura in modo da non vincolare il movimento.
La mano del magic arm non deve vincolare in alcun modo il movimento della barra (in caso di incidente) e deve essere montato nella parte interna della barra!
Posizionamento giusto utilizzando la bar di una compact-camera.
I microfoni in tribuna
Fate in modo che siano al riparo da altoparlanti e non risultino eccessivamente vicini al pubblico, suscetible to rougue or possibly offensive audio. Segnalate sui cavi sempre il Front e il Back (LF, RF e LB e RB), sono informazioni che vi ritorneranno utilissime durante le prove o in situazine di problem solving. Ricordatevi di mettere in sicurezza i cavi e gli stand e eventualmente fatevi aiutare da una squadra di rigger.
Il microfono di questa tribuna è collocato abbastanza bene, tuttavia può essere posizionato ancora meglio. Dopo un primo montaggio rivedete le posizioni dei microfoni e cercate, se possibile, una posizione ancora migliore sia per la ripresa audio che per la ripresa video. In questo caso il palo può essere fastidioso sia per il pubblico che per le riprese audio. Si può pensare di spostare il microfono in alto grazie all'aiuto di un rigger.
Un esempio di microfono suscetible to rougue or possibly offensive audio. La sua posizione può essere migliorato collocandolo in alto grazie all'aiuto di un rigger.
O.B.S. Ha previsto la figura di tecnici rigger che possono aiutarvi a collocare i microfoni nei punti alti e inaccessibili, lavorando in sicurezza.
Prevedete sempre un cavo di sicurezza e un sistema di label per aiutare il rigger a posizionare il microfono nella giusta posizione.
Alla fine otterrete un lavoro pulito e efficace. I microfoni sono stati spostati da una buona posizione a una posizione eccellente per la ripresa sonora e per la pulizia delle immagini video.
RF Camera
Controllate appena possibile che non ci siano problemi sulle camere RF, come ad esempio la lunghezza o la posizione dei microfoni e del loro cavo (ad esempio che non intralcino un veloce cambio batteria). Verificate eventuali problemi con la phanom power ed eventualmente dotate le camere di Phantom Power Box.
In Generale
Se durante il montaggio vi avanzano cavi, magic arm o stativi, non portateli necessariamente al campo base ma conservateli in punti strategici e accessibili del tracciato, pronti per eventuali emergenze.
Abbiate cura di riconsiderare bene tutti i punti microfonati con il Sound Engineer dopo le prove e provvedete ad adottare soluzioni migliori per trovare le giuste posizioni e i migliori compromessi con il reparto video. Tenete nota di più informazioni possibili sui vostri fogli e lungo la pista con le etichette. Una maggiore ridondanza di informazioni vi permetterà di risolvere più velocemente eventuali problemi.
Valutate se nei punti estremi del tracciato (più lontani all'OBVan) i microfoni abbiano bisogno di amplificatori di segnale.
In conclusione
Questi sono solo dei consigli, potrete decidere di usare un vostro metodo per il settaggio della pista, tuttavia sono sicuro che queste procedure vi permetteranno di lavorare in maniera efficace, vi permetteranno di risparmiare tempo, lavorare meglio e raggiungere buoni risultati permettendovi di godervi la magnifica esperienza delle Olimpiadi
Report Sochi 2014
Audio Assist A2
E' opportuno dotarsi di piccoli strumenti per agevolare il lavoro.
II. Tools Multiuso, tipo Letherman con pinza, coltello e cacciavite.
III. Piccolo cacciavite
IV. Torcia Elettrica
V. Nastro isolante
VI. Nastro Bianco per Etichette
VII. Pennarello Nero indelebile
VIII. Blocco Notes e penna per appunti vari
IX. Testa cavi
X. Tester
XI. Cuffia con vari plug
XII. Guanti da lavoro
In oltre possono essere utili :
Plug Change Gender
Corda sottile
Set di piccoli cacciavite
Busta di plastica e preservativi
Ramponi per ghiaccio
Questi strumenti possono risultare fondamentali per le normali mansione di un Microfonista o di un Audio assist per: stringere viti, bloccare o sbloccare parti meccaniche, operare sugli switch di microfoni e apparecchiature, operare al buio.
I tester possono permetterci di individuare velocemente problemi sulle linee e permettere di risolvere problemi nel minor tempo possibile. Inoltre è consigliabile testare i cavi, specialmente se di notevole lunghezza, prima che vengano stesi.
Un corpetto porta radio trasmittente può aiutare ad avere la radio sempre a portata di mano e in sicurezza, la tasca permette di avere i nostri schemi in ordine e pronti all'uso.
Utilizzate sempre di guanti da lavoro e non sottovalutate la loro importanza, soprattutto quando si usano mike-stand molto grandi o per arrotolare cavi o tirare corde. Ferite alle mani anche se piccole potrebbero creare disagi notevoli.
Portate con voi sempre una cuffia con i vari plug-in, potrà tornare utile per ascoltare i segnali su una linea.
Plug-in di vario genere potranno essere utilizzati per ascoltare segnali provenienti da mini jack, jack, XLR maschio e XLR femmina.
Portate con voi altri tipi di Plug-in che potranno sempre tornarvi utili, come ad esempio il change gender female, change gender male, jack/xlr, xlr/jack.
Potrete pensare di dotarvi di una cintura per avere sempre a portata di mano i vostri piccoli strumenti da lavoro.
I preservativi (non lubrificati) rappresentano un valido strumento contro la pioggia, gli schizzi di acqua e l'umidità).
Translation - English SOCHI 2014
SANKI SLIDING CENTER
Working on the bobsleigh track.
The Project
If possible, study the project before arriving on the track. Start by having a comprehensive understanding of the work that you are going to do.
We recommend that you have a plan of the cameras and a list of microphones.
Ask for:
a Graphic design of the track
b Camera list
c Microphone list
The familiarisation tour
Get hold of a design and an updated list of the cameras/microphones.
It would be useful to take a tour to familiarise yourself, possibly with the engineer. During the tour you will be able to clarify or take into consideration the microphone positioning strategies to use.
It is important to understand how many microphones use the camera channels and how many use the stage box instead.
Understand where you can find the stage boxes in respect of the path traced in order to identify the easiest point to pass the cables.
During the tour, you should take the opportunity to place adhesive labels that indicate the number of cameras and the type of microphone that will be assembled and their expected positions. You need to keep in mind that the circuit is long and we must try to get as much information as possible on our positions and along the route.
It is an advantageous operation in the assembly phase and very useful in the event of a possible problem solving phase.
A descriptive patch applied during the familiarisation tour allows us to identify the number of cameras and the type of microphone used. Along with any personal notes, this will help to enrich the quantity of information in an abundant manner, reducing the possibility of error and increasing the information available in the event of a problem solving situation.
IMPORTANT: Safety must always be the most important consideration, if a microphone is likely to be hazardous during the race, do not install it or find an effective compromise. The same principle applies to the cables, which must not be laid if they are hazardous, ensuring maximum safety for the athletes, the technicians, the spectators and anyone that approaches the circuit.
Crossing the track
Be prepared to carefully jump from one part of the circuit to another but only if there are no races or trials in progress. Make sure the track is clear (it is always advised to consult multiple sources such as calling the track assembling technicians via radio), and that there are no trials or bobsleighs on the track. Make sure that your shoes are free from mud, use crampons to avoid slipping.
Crampons are recommended for crossing the track.
It is important to make note, first on the design and then directly on the track, of where the bridges are in order to intervene more quickly when you cannot cross (for example during trials or races).
Make a note of the open and closed sides of the track so that you can figure out from which side to intervene. You may find yourself in an awkward position when attempting to get to the right point on the track if you enter from the closed side and do not have bridges nearby to cross over to the right side. Also identify the points that will be totally inaccessible during the race so as to control the right time to intervene.
An example of the closed side of the track
An example of the open side of the track
Equipment preparation
Before you start to assemble the equipment, check if the list of microphones, equipment and accessories matches the packing slip. View and assess whether the material available and accessories are sufficient, for example magic arms, stands, adhesive tape etc. Without the correct accessories the job gets complicated. You need to be able to make a list of the materials that you need as early as possible.
The Manfrotto Magic Arms are very versatile instruments for quickly attaching microphones.
Useful advice
Using labels, try to indicate (on the empty microphone boxes) where the microphone that it belongs to can be found. For example, if at the end of the job you are missing a microphone, you will find the empty box and an indication of its locate, narrowing down the list of places to look for it.
Cables are usually tested but test them again with a cable tester before laying out long cables or those that pass through relatively inaccessible places.
Labelling microphone boxes can be a great help at the end of the job.
Microphone Positioning
When positioning the microphones, try to respect the positions on the design, later evaluate the effectiveness of the recording points with the sound engineer.
Here's what the Sound Design project for the track looks like. In this case, you can see that microphones MC18a and MC18b refer to camera 18, they will positioned on the edge of the track and will be using channels 1 and 2 of the camera.
In reality, microphones MC18a and MC18b did not sufficiently cover the track and so we proceeded in accordance with the P.Q.C to add another couple MC18a+ and MC18b+. The microphone lines were identified in the nearest stage box.
This is a typical example of amending a project to make it more effective.
The image shows how to microphone the micro cameras Came and Go 25 and 26 level with the ice.
In this case, microphones MC25 and MC26, respectively Came and Go, refer to cameras 25 and 26 on the surface of the track. A central microphone was added to the original design in order to get a deeper sound when the bobsleighs pass.
Other examples of positioning microphones that use camera channels
For microphones that use camera channels, be prepared to mount them on a stand or using a magic arm. Consider installing them about three meters in front of the cameras being careful to not enter the frame of the shot, you will find the best compromise by seeking help from the cameramen.
Another example of a microphone 3 meters in front of the camera and positioned outside of the frame.
Keep the microphones away from music or communication loudspeakers.
In the case of stereo microphones, always use patches to indicate the L and R channel on the microphone extension cables.
A patch indicates that we are in the presence of microphone 20 that is connected to channel 2 of a camera.
Make a point in your notes whether the microphone was positioned (as designed) in position CAME or in position GO. You will not be able to remember it for all of the microphones and you will not have time to go and check if the sound engineer asks you. Remember to bring ties with you in order to secure all of the hanging parts and cables. If you are not completely sure or there is even a remote chance that the microphone could fall onto the track, change its position and adopt the best possible compromise.
The microphones are safely placed on the stand thanks to the adhesive tape. The stand is secured by a tie and the camera is also secured by a cable.
Always try to use the elastic suspension for the microphones even if you do not use the zeppelin windscreen.
Secure the plugged in cables taping them with plastic bags or condoms.
The microphone capsule should also be shielded using condoms.
Some microphones will be assembled on shoulder cameras. Try to understand if the operators headset bangs on the camera body during filming and if yes, try to create a soft area on the machine body or on the headset, using foam for example.
A piece of foam and adhesive tape can resolve problems where the headset bangs against the body of the machine.
The padding will soften the blows of the headset on the camera.
COMPACT CAMERAS
On some occasions, you may have to assemble microphones on compact cameras, probably using their tube. Pay attention to the fact that the tubing was assembled so that it can retract in the case of impact with a bobsleigh. Thus, when mounting the microphone, be careful that the arm movement is not blocked by your stands or magic arms.
In this case, the position of the arm is wrong! It would not allow the arm of the camera to withdraw upon impact. Additionally, there are no safety cords present.
The image illustrates the only constraint of the compact-camera. This allows the bar to rotate in the event of impact with a bobsleigh. The hand of the magic arm must be positioned as shown so as not to restrict movement.
The hand of the magic arm must in no way restrict the movement of the bar (in case of an accident) and must be mounted on the internal part of the bar!
The correct positioning when using the bar of a compact-camera.
Microphones in the stands
Make sure that the microphones are away from the loudspeakers and are not excessively close to the public, susceptible to rogue or possible offensive audio. Always indicate the Front and Back on the cables (LF,RF and LB,RB), as it is very useful information during rehearsals or problem solving situations. Remember to secure the cables and stands and if possible get help from a team of riggers.
The microphone in this stand is placed well enough, however it could be positioned even better. After the initial assembly, review the positions of the microphones and try, if possible, an even better position both for audio and video recording. In this case, the pole may be bothersome to both the public and for recording the sound. The microphone could be moved higher up with the help of a rigger.
An example of a microphone that is susceptible to rogue or possible offensive audio. Its position could be improved by placing it higher up with the help of a rigger.
O.B.S has provided rigger technicians that can help you to place microphones in high and inaccessible places, working safely.
Always plan a security cable and a labelling system to help the riggers place the microphones in the right position.
In the end, you will achieve a clean and effective result. The microphones have been moved from a good position to an excellent position for the recording of sound and the cleaning of video images.
RF Cameras
As soon as possible, check that there are no problems with the RF cameras, for example the length of position of the microphones and their cables (for example not impeding a quick battery change). Check for any possible problems with the phantom power and possibly equip the camera with a Phantom Power Box.
In General
If during assembly there are any excess cables, magic arms or stands, do not necessarily take them to the base camp but keep them in places that are strategic and accessible along the route, ready for any possible emergencies. Take care to reconsider all of the microphone points with the Sound Engineer after rehearsals and try to adopt better solutions in order to find the right positions and the best compromise with the video department. Make a note of as much information as possible in your notepads and along the track using labels. A greater abundance of information will allow you to resolve any problems faster.
Assess whether at the extreme points of the track (furthest from the OBVan) the microphones are in need of signal amplifiers.
Conclusion
These are only recommendations, you can use your own method for setting up the track, however I am sure that these procedures will help you to work efficiently, to save time, work better and achieve excellent results that will allow you to enjoy the magnificent experience of the Olympics.
Sochi Report 2014
Audio Assist A2
It is good to be equipped with small tools to facilitate the work.
1. Multi-use Tools, such as a Letherman with pliers, a knife and a screwdriver.
2. Small Screwdriver
3. Flashlight
4. Insulation Tape
5. White Tape for Labels
6. Black Indelible Marker Pen
7. Note pad and pens for various notes
8. Cable tester
9. Tester
10. Headset with different plugs
11. Work Gloves
The following might also be useful:
Plug Change Gender
Thin rope
Set of small screwdrivers
Plastic bags and condoms
Crampons for ice
These tools can be fundamental for the normal tasks of a Sound Technician or an Audio assist for: tightening screws, locking or unlocking mechanical parts, working on microphone switches and equipment, working in the dark.
Testers can enable us to quickly identify any problems on the lines and allow for the resolution of problems in the shortest time possible. It is also advisable to test the cables, especially if they are very long, before they are laid out.
A radio transmitting vest can help to always have the radio securely at hand, the pocket allows for our plans to be in order and ready for use.
Always use work gloves and do not underestimate their importance, especially when using very large mike-stands or rolling cables or ropes. Hand injuries, even small, could create considerable inconvenience.
Always bring a headset with various plug-ins with you as it can be useful for listening to signals on the line.
Different kinds of plug-ins can be used to listen to signals from mini jacks, jacks, male XLRs and female XLRs.
Bring other types of Plug-ins with you that can are always useful, for example, change gender females, change gender males, ack/xlr, xlr/jack.
You could also think about using a work belt so as to always have your small work tools to hand.
Condoms (non-lubricated) are a useful tool for protection from the rain, splashes of water and humidity.
English to Italian: Proofreading Company description General field: Marketing Detailed field: Marketing / Market Research
Source text - English Satispay is not only launching a new product, it is redesigning existing payment networks. Today, Satispay is releasing an app that will help people enjoy life and achieve their goals by allowing them to exchange money quickly and easily through an innovative, smart, payment system.
Satispay pushes boundaries and is committed to continuous improvement in order to create the ultimate payment-processing network.
- Existing suona meglio di current. Quando si usa existing non c’è bisogno di usare ‘the’.
- Avete scritto ‘Today Satispay is releasing...’ Questo significa che sarà disponibile proprio oggi. E’ questo quello che volete dire?
- Ho scritto ‘that will help’ perchè è una cosa che sta per succedere nel futuro prossimo (anche se si tratta di oggi). Quando sarà sul mercato già da un po’ di tempo si può dire ‘an app that helps’.
- People è meglio di everyone, perchè non sarà usato da tutti.
- In inglese di solito diciamo quickly and easily invece di easily and quickly, quindi ho invertito le parole perchè suona meglio.
- Ho scritto innovative, smart, payment system in quanto la frase ha più impatto quando si usa la virgola.
- In inglese il modo di dire è ‘push the boundaries’ e non ‘stretch the boundaries’
- Payment processing deve avere il trattino in mezzo altrimenti è grammaticamente scoretto.
-
Translation - Italian Satispay is not only launching a new product, it is redesigning existing payment networks. Today, Satispay is releasing an app that will help people enjoy life and achieve their goals by allowing them to exchange money quickly and easily through an innovative, smart, payment system.
Satispay pushes boundaries and is committed to continuous improvement in order to create the ultimate payment-processing network.
- Existing suona meglio di current. Quando si usa existing non c’è bisogno di usare ‘the’.
- Avete scritto ‘Today Satispay is releasing...’ Questo significa che sarà disponibile proprio oggi. E’ questo quello che volete dire?
- Ho scritto ‘that will help’ perchè è una cosa che sta per succedere nel futuro prossimo (anche se si tratta di oggi). Quando sarà sul mercato già da un po’ di tempo si può dire ‘an app that helps’.
- People è meglio di everyone, perchè non sarà usato da tutti.
- In inglese di solito diciamo quickly and easily invece di easily and quickly, quindi ho invertito le parole perchè suona meglio.
- Ho scritto innovative, smart, payment system in quanto la frase ha più impatto quando si usa la virgola.
- In inglese il modo di dire è ‘push the boundaries’ e non ‘stretch the boundaries’
- Payment processing deve avere il trattino in mezzo altrimenti è grammaticamente scoretto.
-
English to Italian: The civil liability of judges in the EU General field: Law/Patents Detailed field: Law (general)
Source text - English Chapter 5
The civil liability of judges in the EU
1. Introduction - General Profiles 2. The system of civil liability of judges in France 3. Rules regarding the civil liability of judges in Germany 4. Spain: the civil responsibility of judges. 5. The civil liability of judges in the UK 6. A brief overview of the civil liability of judges in other European states.
1. Introduction - General Profiles
Nowadays it is hard to discuss the civil liability of judges without taking into consideration liability systems in place in the main European countries. Comparing the different views of the law is essential in observing how problems are solved in various countries, attempting on one hand to protect the rights of victims from miscarriages of justice and on the other hand to preserve autonomy, authority and independence of the judges and their decisions. Finding an equilibrium between these needs seems to be a common goal for all countries and juridical cultures.
The comparative method allows us to see that there are very different approaches between common law and civil law countries. In the world of civil law, the law is produced by means of writing, and judges base - and must justify - their decisions in relation to the written law, reasoning in terms of general principles, and using this reasoning as an analogy to fill any eventual "gaps" in the law. The duty of judges is thus limited to the interpretation of the law.
By contrast, in common law, the main source of the law is "cases" (that is, the judge's decision for each individual case), whilst written laws are seen as "incursions" outside of common law (when they don’t simply reproduce the rules). Judges therefore interpret the law in a very strict manner and, except for express intention of derogation, always make decisions in accordance with the precedent of common law from a judicial source.
Common law countries - such as the United Kingdom, Cyprus and Ireland - traditionally have a system of judicial immunity in order to ensure the authority and independence of judges. In these countries, accepting the principle of judges’ civil liability would compromise their decision-making and jeopardize their independence. In England - like in other Commonwealth countries - judges benefit from immunity for the acts or omissions that they commit amidst exercising their duties, provided that they have acted within the limits of their territory and jurisdiction. Judges, in such circumstances, are fully protected. More precisely, however, a distinction must be made between the judges of higher courts, the High Court of Justice, the Crown court, the Court of Appeal, the House of Lords and the Privy Council, and those of lower courts, Magistrates Courts and County Courts, possibly part-time judges or justices of the peace.
Whilst the former are always presumed competent, which allows them to benefit from an absolute immunity when they evidently perform their activities within their judicial roles, the latter, instead, if exposed to the process, are expected to provide evidence of their ability and their good faith in order to benefit from immunity. In other words, the higher judges have an absolute and universal immunity covering acts and omissions committed wrongly, or with corrupt intentions. For judges of lower courts, civil liability may be charged if it is proven that they have exceeded their given powers or acted in bad faith, conditions that must both be detected.
The provision for the immunity for judges for acts carried out during the practice of the judicial role is not typical of the UK, while it still occurs in Canada and the United States. To resume this latter example, all judges benefit from an absolute immunity in relation to the decisions they make, provided that they are effectively related to the practice of judicial functions. The Supreme Court has set out criteria in order to distinguish between actions and decisions that benefit from said immunity and those that are excluded due to the judge having acted outside or on the edge of its judicial role.
In Canada, the immunity that protects federal judges from all civil liability action for acts or judgments rendered, has recently been extended to cover provincial judges.
In Germany, the principle of immunity for judges also stands in civil matters. This immunity is derived from a particular Statute regarding the judges of the country, which is different from the immunity of the prosecutors who are subject to the Statute of functionaries. The judge is the holder of judiciary power and, as such, benefits from independence, consecrated in the Constitution, which prohibits the possibility of a civil liability resulting from undertaking their role. Only prosecutors, who follow the rules of the Statue of functionaries, can be called upon to answer in the case of a civil wrong being committed whilst carrying out their role. Still, the responsibility will never be that of the judge, but that of the State, in the case of wilful misconduct or gross negligence, because the State always responds primarily in place of those who act on its behalf.
When Member states accept the principle of civil liability of the judge, it can be observed that the judicial systems seek to strike a balance between the need to repair the damage caused by the judge, but at the same, time to preserve the autonomy of decision, taking into account the specificity of the judicial decision. This delicate balance somewhat limits the possibility of a civil liability system; sometimes a mechanism to replace the responsibility of the State to that of the judge, sometimes a system of guarantee for judges.
Regarding the facts that generate the civil liability of the judge, classically, one can distinguish amongst states that, exceptionally, and often marginally, consider one or more special systems for the civil liability of judges without a proven fault, and those who favour a general and traditional system when civil fault is not detected.
Starting from without-fault liability, a few states, including France, consider one or more cases of civil liability of judges regardless of any fault found, in parallel with or in addition to the civil liability system for fault.
These special systems of liability are made to ensure repair, by the State, for damage caused by judges within the execution of their judicial activity, including jurisdictional activity, when damage is found to be abnormal or particularly serious. What matters, therefore, rather than the existence or absence of a fault causing the damage, it is the damage itself that determines its eligibility for repair, should it be illegitimate or exceed the limit of normal discomforts that the execution of justice dictates.
For example, in Switzerland, the Swiss Confederation is compelled to answer for any damage caused by its officers and public officials, including the federal courts, in the undertaking of their roles. The activation of civil liability towards the federal government assumes that the act or omission causing the damage is done out of ignorance (illegal) or a violation of a mandatory and protective norm. Therefore, if the damage suffered by the recipient of the judge’s activity turns out to be particularly serious, to the point that one can not claim the affected merely accepts the damage, then the responsibility of the federal government can be activated regardless of the illicitly of the act that gave rise to the prejudice.
In Luxembourg, the State is civilly liable for the dysfunction of the Judicial Service understood widely by 'Article 1, paragraph 1 of the Law September 1, 1988 since any fault is sufficient to trigger responsibility from the State for the jurisdictional activity. Moreover, this is similar to what happens in Switzerland. The second paragraph of that text, states that when it’s not unfair, considering the nature and the purpose of the act causing the damage, leaving the injury suffered in the hands of the victim, compensation is due even in the absence of evidence of a judicial error, provided that the damage is special and unique and that is not due to the fault of the victim.
Spain, Belgium and Italy all have systems of no-fault liability of the State for the exercise of criminal justice, especially in the field of unjustified preventive detention or proven miscarriage of justice.
France recognises systems for civil liability of the State for dysfunctions resulting from exercise of the judicial service with no-fault detected. These systems are considered in cases where the victim has suffered particularly serious attacks on their rights and freedom: as in the case of a student during custody, or unjustified pre-trial detention, or even in the case of an unjustified miscarriage of justice when a person has been declared innocent as a result of a revision procedure. In particular, the right to reparation for wrongful imprisonment is foreseen under Article 149 of the Criminal Procedure Code "an individual that has been subjected to wrongful imprisonment, in the event of proceedings against him that ended with the decision to not prosecute, release or final acquittal, has the right to request compensation for the moral or material damage that such detention caused him”. As the right to repair of an undeserved criminal conviction Section 626 of the Code of Criminal Procedure states: "a convict recognised as innocent, under this title, has the right to full compensation for material and moral damages that were caused by the condemnation”.
Regarding the liability systems where the responsibility of the judge requires the proof of the injustice, the states look to restrict the possibility of placing blame upon the judge in order to preserve their judging freedom and their independence. According to the judicial systems taken into consideration, one can observe that the fault required to activate the responsibility of the judges strongly influences the effectiveness of the judicial system.
When considering the question of liability of the nature of the fault, we should distinguish between larger states that require gross or fraudulent negligence and those smaller where only a simple negligent act is required to activate the civil liability of the judge.
The system of simple negligence can be found in Luxembourg. Luxembourg is characterized by flexible rules on civil liability of the State for the malfunction of the Judicial Service, established by law on the 1st of September 1988 in Article 1 that states: "The State and other legal persons governed by public law, respond personally for public functions, damage caused by the malfunctioning of the service, both judicial, and when there is a final judgment”. The recipients, victims of the damage, may only get reparation for damages upon the submission of evidence that the judicial service did not work as it should have. Fault is devoid of any moral content; it can be resolved as a simple error of conduct. In other words, any fault may result in the activation of civil liability against the State arising from its judicial institutions. The approval of these actions toward judges is made in light of the regulation set out in Articles 1382 and 1383 of the Luxembourg Civil Code, in view of the abstract model of a diligent and conscientious judge. The intention of the law made on September 1st 1988 was to ensure that anyone who suffers damage as a result of a malfunctioning of the system of the State would be entitled to compensation. Luxembourg stands out strongly from its neighbouring states in the sense that, it either completely excludes the possibility of activating a responsibility of the State due to malfunctioning or it requires proof of gross negligence.
In general, a gross or fraudulent negligent activity is required in order to activate civil responsibility. Even though France is part of this majority, it tends to stand out, as the current interpretation of the events giving rise to civil liability of the State due to malfunctioning of the Judicial Service, that today forms a part of French jurisdiction, significantly reduces the implementation of aforesaid principle.
In Italy, under the law made on the 13th of April 1988, the responsibility of the State can only be activated when a person has suffered damage resulting from malice or gross negligence; damage caused by a judge in the course of their role. The 1988 law considers gross negligence: a serious breach of the law resulting from inexcusable negligence, assertion due to an inexcusable negligent act the existence of which indisputably results from a malfunction of the system, denial due to an inexcusable negligent act of which the existence is indisputably established by the procedure; the issuing of a decision concerning personal liberty in cases permitted by law or without justification.
Similarly, Spanish judges (Lopj art. 411) can be held liable in the course of their duties if they commit any mistakes for wilful or gross misconduct, according to the law of the Supreme Tribunal, however it must be a grave offense. The responsibility of the Spanish State therefore, occurs as a result of the same negligent acts (Article 256 Lopj), however, without the possibility of prejudice compensation against the guilty judge, and also, in case of a miscarriage of justice due to the malfunction of the administration of justice.
The French situation can be compared to the two previous examples whereby the State’s liability for the malfunctioning of justice is only possible in cases of gross negligence and denial of justice. The restrictive interpretation of the law, to which the jurisprudence has previously reserved for these two notions, has, over many years, significantly narrowed the scope of the application of the liability regime that is sanctioned by the European Court of Human Rights, especially considering the difficulty of effective access to justice. After many years, however, this trend has reversed, both the current meaning given by the judges to gross negligence and to the denial of justice, have been considerably expanded and have been facilitated by the application of this system. The first definitions given to gross negligence, in the sense that concerns us here, were limited to cases involving an error so serious that a judge normally conscious of his duties could not commit, or cases involving a serious and inexcusable ignorance by the judge whilst undertaking his role. A minority of people interpret that, personal animosity intent to harm or bad faith may be taken into consideration and this can help to solve any confusion that exists today regarding the notion of personal guilt. These definitions, based on subjective criteria and assuming psychological appreciation, have caused damage to victims of the malfunctioning of justice. For this reason, some jurisdictions, by a decision of the Court of Appeal in its solemn form, are finally expressed in order to broaden the notion of gross negligence to the point that it is extended to all deficiencies characterized by a fact or set of facts which highlight the ineptitude of the Judicial Service to perform the function of which is invested. This new definition considers that the objective criteria of gross negligence is the malfunctioning of the judicial service, and moreover, considers that a number of consequential facts may give rise to a grave offense. When these facts are considered alone, each of them would not have this character. Considering this definition, the Court of Appeal, with an elegant and constructive interpretation has put itself on the same level as the administrative judges, including the public service sector subject to systems of gross negligence, appreciates the difficulties of administrative service and evaluates the relationship between damage and difficulty.
The denial of justice is a notion that has been the subject of broad interpretation by jurisprudence. Legislatively speaking, the denial of justice is considered a refusal of justice. It expresses the denial of the function of the judge, wanted or not it does not matter. These legal definitions bring back the denial of justice to a personalised, individualised conception of the guilt that underlies it. They refer to the idea of wilful misconduct or malice that characterize the judge. These, according to most, are too reductive. Therefore, it can’t do other than share the evolutionary case law which tends to objectify it, comparing it to a lack of judicial service and a lack of legal protection of the person. It is then the abnormal length of the judgments that are sanctioned as denial of justice, signalled by excessive delays or unjustified slowing down of the justice act.
The jurisprudential enlargement of negligence and denial of justice has contributed to French domestic law to improve the effectiveness of rules regarding the civil liability of the State for the improper functioning of the judicial service. However, beyond this, at an international level, this enlargement has had a positive impact as this system is judged by the Strasbourg Court, compatible with the European Charter of Human rights and with the need for an effective access to judgment.
Engaging the question of the legal nature of errors likely to cause the civil liability of judges, inevitably leads us to consider the legal nature of the damage arising from the same content of judicial decisions. By its nature, judicial activity presents particular difficulties, risks and an unforeseeability that is consubstantial. Therefore, corresponding to the unforseeability, the state guaranteed the judges in case of abnormal damage, which did not have to be a miscarriage of justice. The error of the court, which is not necessarily fraudulent, cannot result in an automatic liability.
From one judicial system to another, the liability of the judge, concerns extremely variable decisions to the point where some states introduce, in this particular field, some immunity principles that at times have exceptions, while others recognize a responsibility system but strongly affected.
We can now talk about the responsibility of the judge on the basis of the judgment subject to exceptions. So, to name a few examples, according to the Italian law written on the 13th of April 1988, the judicial function of the judge is largely protected. In particular, the activity of interpreting the law and evaluating the facts and evidence cannot give rise to civil liability, provided that it is not characterized by wilful misconduct or gross negligence. In the latter case, the immunity of the judge is revoked and the judge could be held liable. It should be specified that in this country, collegiality is not an obstacle for the involvement of civil and personal liability of the judge, because of the content of the sentence: the 1998 law states that the judge attending a college can submit their dissenting opinion in either a sealed or open envelope, only in the case that the action of responsibility is undertaken. In France the judge's decision regarding the verdict that he makes is unstable. The judges benefit, broadly, from an immunity intended to preserve their sovereign power of judgment. However, it so happened that in some extreme cases, although isolated, responsibility of the state was supported as a result of specific harm caused by the contested decision. In all cases, today, the principle of irresponsibility of the judge is difficult to apply in France: some people affirm the recognition of the responsibility of the State every time the malfunction of justice expresses a lack of trust between the accused judge and the State guarantor of the judicial system.
Germany, that allows the principle of the civil responsibility of the State in cases of misconduct committed "by a person during the exercise of a public function, of which he is ordained" (Constitution, art. 34), is seemingly a means of immunity when this activity is linked to a "judgmental process" (art.839 BGB), unless the presumed misconduct is "punishable by a public penalty sanctioned under the Code of Criminal Procedure" or "in case of refusal or delay in exercising their powers, that goes against the professional." The State will be exonerated every time the victim of the damage will, intentionally or negligently, omit avoiding damage using a means of law.
Let's now talk about the affirmation of a liability of the judge after the court's judgment, but closely conditioned. Even in a narrow manner, Spain admits that the state may be held responsible for civil liability due to decisions made by courts or judges.
Among the different openings of the system of civil liability cases covered by the Constitution and the Ley Orgánica del Poder Judicial, the "miscarriage of justice" is an important element. The notion of a miscarriage of justice has been clarified by the Spanish Constitutional Court: it must be fundamental and not an accessory; attributable only to a judge; evident and manifested; and finally undermine the party pleading it. Judicial error is similar to a miscarriage of justice; it is supposed that the judge was wrong and acted incorrectly. Added to this notion is a procedural condition that the judicial error has to be declared as such from the Supreme Court, following a specific procedure. Yet, the victim must have exhausted all internal remedies in relation to the contested decision, before claiming civil liability.
In Belgium, the principle of civil liability of the State is clearly stated in the case law. However, in recognizing this, the Supreme Belgian Court has strictly disciplined it. Thus, the liability of the State is only possible if the sentence in question has been removed, reversed, set aside or retracted by a past judgment, which has the force of ‘res judicata’ due to the violation of an established law. The misinterpretation or misapplication of the law is not chargeable if any other judge, who is normally careful and diligent, is placed in the same conditions. Regarding the injured party, they cannot claim civil liability unless they can prove that they exercised and exhausted all remedies available against the contested decision. Otherwise, they are assumed to be responsible for their own damage.
Switzerland and Poland differ from previous examples, since, in both legal systems, the civil liability of State, for the improper functioning of the justice system, seems to be sought whenever a court decision has become final, is unlawful (Switzerland) or not in accordance with the law (Poland). This means, in the latter case, that victims can claim civil liability every time the decision is "manifestly contrary to the fundamental provisions" and is not subject to different interpretations by national courts. The principle of state civil responsibility, when considering the decisions of the judge, does not seem to be difficult to apply in theory. However, this type of action in Switzerland is very rare and there have been no known examples in the recent past.
To protect judges from civil liability for an untimely or unfounded action, it is still possible to condition the action for damages and, in particular, prohibit the direct accusation of the judges. Therefore, it is the sole responsibility of the state in the first instance, with the possibility, at a later time, to switch the blame onto the judge. The study of different national systems shows that this system is widely used.
In most of the countries examined, e.g. Italy, the Netherlands, Switzerland and Poland, only the state can accept civil liability. The judges are regarded as agents of the judicial system. It is the state that responds in the first place, with respect to the obligation that any work organism has towards its directors and its employees. The principle of substitution of the liability of the State to the judges is also stated within the European Charter on the Statute of Judges created on the 18th July 1998, which states in Article 5.2 that "the repair of any damage suffered unduly as a result of the decision or conduct of a judge, is of compliance by the State. "
France approves this system: it is the state that is called to respond to the incorrect operation of the justice system in cases of gross negligence or denial of justice and therefore, as a priority, of the personal guilt of the judge. In addition, except in cases where the misconduct of the judge is devoid of any connection with the public service of justice, direct action against the judge is impossible.
In other national systems, such as Belgium, Spain, Denmark, Luxembourg and Norway, the victim can act both against the state and directly against the judge. This situation can arise initially from the existence, in some states, of a procedure that allows for the direct call of the judge. Some states, such as Belgium and Luxembourg, foresee, next to a general system of civil liability of the State, a special procedure called “prise a partie", however it is subject to strict conditions and is rarely used. When the "prise a partie" procedure is not available, the duality of the rules of civil liability meets considerations exclusively related to the nature of the error. Whereas, in Norway, the responsibility of the state can be activated upon the event of wilful misconduct or gross negligence in the performance of the judge. The personal liability of the judge is in turn limited to an error of negligence. In Poland, the civil liability of the State shall be considered in the case of an undue delay in the decision-making process, or in the case of a manifested violation of the law or of a basic rule. The personal responsibility of the judge assumes the guilt of an error, without any clear text explaining exactly what is involved. The Supreme Court of this country states that a manifested breach of the law represents a fault that activates a personal responsibility of the judge, provided that, however, the search for the blame occurs with respect to the principle of independence of the judge. In Spain, in order to enforce the personal liability of the judge's decision, the victim must demonstrate that the decision and contested conduct, were in bad faith, and resulted in gross negligence. With regards to the liability of the State, it is expected, in addition to these assumptions, even in the event of a malfunction of the public administration of justice, of a preventive detention or an unjustified criminal conviction and finally in the case of judicial error. To compensate for the switching of liability from the state to the judge, the countries that opt for this system provide an action of compensation from the state and its possibilities for this, if necessary, to take action against the judge indicted, if they are identifiable. This type of action is not systematic. The Netherlands and Luxembourg do not provide this type of mechanism. As for Belgium and Denmark, even if such action is theoretically possible, there is no text that specifically governs it. States that foresee an action to impose civil liability on the judge, limit the implementation of this action. For example, in Germany, the state can push the blame onto judges indicted in cases of misconduct or fraud or if their behaviour is characterized by a particularly serious negligence.
This system can be compared to that of France: the state cannot put blame onto its judges except in the case of their misconduct relating to the public administration of justice (order of 22nd December 1958 regarding the judiciary, Article 11-1). With regards to personal fault, it must relate to a personal fault or a serious error.
We must also point out that in some countries the action of switching blame can be conditioned, in relation to several elements of judgment. Thus, the State may not have the right to expect a refund of all sums paid in compensation from the judge for the damage that has been caused, but this amount is reduced in relation to the severity of the damage done, the financial capacity of the judge sentenced, for the judges hierarchical position or for other elements. Therefore, in Estonia, it is unfair for the judge to be obliged to pay for the whole amount of the damage when it is unpredictable and irresistible, and this situation can significantly affect the amount of reimbursement provided. The financial situation of the judge may also interfere with the determination of the amount of the refund. In Italy, the state, regarding the measure of reimbursement, cannot ask the judge for an amount that exceeds a third of their yearly salary, except for in intentional malice cases, for which there is no limit. Similarly, Norway takes into account the financial capacity of the judge and the implication that that the reimbursement may have on the judge’s life.
It can be noted, finally, that in many states, despite planning and organizing the use of this action, it is rarely or never applied. For example in France, but also in Italy and the Czech Republic and again in Estonia. In the latter case, the state has never seen civil liability. Some complain, thinking that this system could lead to the impunity of judges and that the law is not protecting citizens. All of this leads us to consider that the judge's personal liability and responsibility is fictitious.
The fact that judges may be directly or indirectly affected by the errors that they have committed during the exercise of their judicial functions, has led some states to provide for and regulate a system of guarantees, such as professional insurance for the judges. The market orientation of this insurance is often dependent on the effectiveness and efficiency of actions for damages brought against the judges.
Therefore, the use of a system of insurance for personal responsibility of the judge can be found in Belgium, Denmark, Estonia, Norway, Luxembourg, but also in the Netherlands, Sweden and Switzerland. However, the practice is not unknown elsewhere: in Spain, a Judge shall sign, in general, a personal liability insurance policy that guarantees them against civil liability or against the consequences of certain disciplinary sanctions that would have been made against them. Even in Italy, the National Association of Italian judges took the initiative to negotiate with some of the most important Italian insurance companies regarding the general conditions of a standard insurance contract that every judge has the right to freely sign.
2. The system of civil liability of judges in France
The system regarding civil liability that is closest to that outlined by Italian legislation in 1988 is that operated in France since the 70s. In France, the peculiarity of the judicial function has always imposed a particular caution in predicting the responsibility of those who exercise it. Progressively, the judges of the judiciary are perceived as professionals required to positively accomplish their duties during the exercise of their judicial powers and therefore are not exempt from the application of a general principle of liability, however, this is weakened so as to protect them from multiple legal actions for compensation by claimants who are simply unhappy with the result of the judicial decisions made against them.
For these reasons, it is the State that responds, on a priority basis, to any damage caused by the administration of justice against those who are subjected to it. In fact, the law reform of civil procedure provides a vicarious liability by establishing that; “l’État est tenu de réparer le dommage causé par le fonctionnement défectueux du service de la justice” , and that the responsibility “n’est engagée que par une faute lourde ou par un déni de justice” . Art. 11 of the Act of the 5th of July 1972, introduced an apparently revolutionary rule of State-Judge liability.
The following three regimes of civil liability of judges are foreseen (Code de l'organisation judiciaire, Art. L 141-1 e ss.):
- The first concerns responsibility for the malfunctioning of the Judicial Service (fonctionnement défectueux du service de la justice), the scope of which is, however, limited to two cases of gross negligence (faute lourde) and the denial of justice (déni de justice) (Article L 141-1);
- the second concerns responsibility for the misconduct (faute personnelle) of ordinary judges (judges of the judicial body) and is subject to the rules contained in the statut de la magistrature (Article L 141-2);
- the third is relative to the liability for personal fault of the other judges (e.g., administrative judges or those belonging to special courts) and is specifically regulated by special laws or, in their absence, following the process known as "prise à partie" (Article L141-3).
In all three cases, civil liability is against the state and does not allow for direct action against judges: it is the state, therefore, that gives reparation to victims for the damage caused by the misconduct of judges, subject to the faculty of the state as to whether to place the blame on the latter.
Regarding, in particular, the first system, the malfunction of justice refers to the set of activities relating to the service of justice: judgments, orders and court decisions, but also all the legal documents or materials relating to the jurisdictional service, and the acts of administrative authorities that collaborate with the service of justice.
The direct responsibility of the State towards the victims comes from the notion of guilt of service (faute de service) recognized as a responsibility of the State, regardless of whether or not personal liability of the judge for material damages exists. However, cases of malfunctioning of the judicial service will be restricted to two cases, respectively, of gross negligence (for example disclosing information regarding judicial activities to the press, or the disappearance, under certain circumstances, of legal files) and denial of justice (for example, setting a hearing date too late or a ruling that after a long time still is not declared).
The second scheme is based on the concept of "personal guilt" of the judge, which, however, according to the provisions of art. 11-1 of the statut de la magistrature, is understood to be bad conduct by the judge, always in the course of his public administration of justice (faute personnelle se rattachant public au service de la justice), or not independent from that service or, at least, not without any connection to the public administration of justice In this case the state - as already mentioned - can retaliate with a counter claim against the judge for personal liability for the damage.
The third civil liability regime is based on the personal fault of the judge, but, unlike the previous one, it does not apply to judges belonging to the judicial body (such as administrative or special judges) and, instead of being regulated by the statut de la magistrature, it follows the " prise à partie " procedure. This procedure, regulated in detail by Article 366-1 e ss. of the Code of civil procedure, is allowed in the following instances: wilful misconduct, fraud, extortion, gross negligence and the denial of justice. However, even though civil liability is related to the personal conduct of the judge (in the cases falling under the above mentioned) and their behaviour is related to a public service of justice, it is always the State that accepts civil liability and responds by means of reparation for damages and interest in actions taken against judges. The Appeal Court of the district in which the judge in question holds its hearings manages these cases. The prise à partie, to prosecute, must be authorized in advance by the First President of the Court of Appeal, who shall make the decision after having obtained the opinion of the Attorney General at the Court, or that of the Public Prosecutor. The refusal of the First President to give an opinion can be challenged before a civil Court or Court of Appeal.
3. Rules regarding the civil liability of judges in Germany
Fundamental German law (Grundgesetz - GG), Article 34 establishes the responsibility of the state (federation or land) in the event of a breach of duty of a judge carrying out his role.
The liability for damages is, therefore, indirect, in the sense that the alleged damage cannot directly call into question the judge against whom the victim wants to claim civil liability.
The particular case of civil liability is provided for in Article 839 of the Civil Code (Bürgerliches Gesetzbuch - BGB), in which the criterion for imputation (of the state) is established by Article 34 GG.
Article 839, paragraph 1 of the German Civil Code outlines the liability of any public officer (Beamter - the category in which judges are included) who wilfully or negligently violates his duties; said liability will entail compensation for the damages suffered by third parties.
In paragraph 2, the same provision establishes the responsibility of the official who violates his duties in the emission (Urteil) and the consequent responsibility if the violation committed was an offense.
Thus, the obligation of the judge to pay compensation arises when, in the course of judicial proceedings, he has caused damage by means of a violation of Article 839, paragraph 2. Cases that do not fall into this category are the refusal or delay in exercising judicial roles, with respect to which judicial immunity is implemented (Richterprivilege) guaranteeing the independence of the judiciary. This independence requires, in fact, that in order to guarantee the impartiality of the judge, he should not fear retaliation for actions or decisions taken; the guarantee of the independence of the judiciary is also established in the interest of legal certainty, which would be affected if the alleged inaccuracy of a judicial decision was not only the subject of review by another judge according to the common rules of procedure, but also for legal action for illegal acts.
From a subjective point of view, the provisions relating to civil liability and its related exemption are applied to both ordinary and honorary judges (roles contemplated by the German Länder level judiciary).
When viewed objectively, the notion of Urteil referred to in Article 839, paragraph 2 BGB, includes a range of judicial decisions adopted not only upon the completion and closure of proceedings (judgment), but also during its course. According to the judicial interpretation of case law, the decision to pay reparation, or, decisions based on legal protection or guardianship, fall into the category of pleadings that have a definitive character. It does not, however, apply to pleadings that have a provisional character, such as, rules relating to the admission of evidence, decisions based on the value of the dispute, and, in criminal matters, arrest warrants, search warrants, or the suspension of driving licences.
4. Spain: the civil responsibility of judges
An exceptional legislation, compared to other European countries with Roman traditions, can be seen in Spain, whose Constitution of 1978 article 121 states that: "the damage caused by a miscarriage of justice and those resulting from a malfunctioning of the administration of justice will be entitled to compensation from the State."
The law regarding the civil liability of judges and magistrates is outlines in some articles of the Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ).
The LOPJ implemented the constitutional precept, adding to it the prevention of unjust trial detention. Chapter V of Book III of LOPJ is dedicated to the "financial liability of the state for the functioning of the Administration of Justice" (Articles 292-297).
Article. 292 of the LOPJ foresees that, regarding damages caused by judicial error or as a result of a malfunction of justice, the victim is entitled to compensation paid by the State. The damage done must be effective, individualized and economically evaluated in relation to a person or group of people.
Article. 293 of the LOPJ states that compensation for error must be preceded by a court hearing that expressly recognises the request for reparation. Both in the case of miscarriage of justice, and of the malfunctioning of the administration of justice, the applicant must submit their request directly to the Ministry of Justice.
Article. 296 foresees that the state is liable for damages caused by judges and magistrates for wilful misconduct or gross negligence. In these cases, the state can request the amount paid as compensation to the victim by means of a claim for reimbursement against the judge who caused the damage (“sin perjuicio del derecho que el asiste de repetir contra los mismos”, article 296).
The responsibility of the state, however, is not excluded, but combines with the civil liability of the judge that, according to a principle of common law, in Spain has traditionally been extended to negligence.
Spanish legislature is certainly one that has recognised the personal responsibility of the judge with its implementation of the “Ley orgànica del Poder Judicial” in July 1988. In addition to having provided for the reparation of any miscarriages of justice caused in the course of any type of process by any authority, Art. 29 of the L.O.P.J. states that "the state is equally responsible for damages caused by judges and magistrates who have conducted acts of gross negligence or wilful prejudice with the right of the state to place the blame on them". In this way, the victim has not only the possibility to take direct action against the State for reparation of the judicial error, but they also have the right to sue the judge directly responsible for wilful or gross negligence, as his responsibility is shared with the state. Although Spain is the only country in which the state and the judge are considered "equally" responsible for damage, it is first necessary that to pass the "filter" of a special court that checks if there are subjective assumptions of ' wilful ' or 'serious misconduct’.
Thus, the legal system of civil liability is characterized by the presence of a dual system of accountability. There is an individual civil liability for damages and prejudices caused by judges and magistrates in the exercise of their role regarding gross negligence or wilful misconduct: said responsibility is governed by Articles 411 to 413 LOPJ and 266.1 and 403.2 of the LEC in 2000.
In Articles 411-413 of the LOPJ, there is a special chapter on civil liability. Judges and magistrates are held civilly liable for any damages and prejudices caused when, in the performance of their duties, they incur wilful or gross misconduct (art. 411). The victim or his successors in title can demand civil liability, during judgment (Article 412). The question of liability cannot be submitted until the decision that ends the process that confirms the assumed damage, has been made. In no case may the verdict from the claim of civil liability change the decision made at the end of this process (art. 413).
The LEC 1/2000 contemplates, in articles. 266 and 403, the possibility that judges and magistrates are civilly liable " por los daños y perjuicios que, por dolo, culpa o ignorancia inexcusable irrogaren en el desempeño de sus funciones”. It also considers a financial liability - direct and objective – of the State for judicial error, malfunctioning of the administration of justice and preventive, illegal or improper, detention, of which are outlined in Articles. 292 e ss. of the LOPJ.
5. The civil liability of judges in the UK
The discipline of civil liability of judges in the UK is characterised by a general responsibility for their work, which is regulated according to the principles of accountability, both "internal" (i.e., to public authorities and the order of which they are members), and "external" with regards to public scrutiny to which their acts are subjected. This does not imply, however, that they are subject to a universal application of common laws regarding civil liability.
The principle of exemption from liability of the judge for acts performed in the course of his role, well-established in common law, is traditionally understood to safeguard the independence of the judiciary as a whole (relevant precedent as in Sirros v Moore [1975] QB 118), during which the court outlined the scope for the application of judicial immunity that protects the judge, defining the application of this principle in cases of good faith of the judge, with respect to "liability in a civil action for damages in respect of acts done in his judicial capacity ".
The above-mentioned principle (also included in the legislature with reference to magistrates and honorary judges governed by the Justice of Peace Act 1997, ss. 51, 52) has undergone a reduction of application following the incorporation of the ECHR with the Human Rights Act 1988 into UK law, actuating art. 5 (5) of the Convention recognises the right to compensation for wrongful imprisonment.
6. A brief overview of the civil liability of judges in other European states
In other European countries, the responsibility is always and only the head of the state, which may, however, question the judges. However, the right to compensation should be given only in some cases: in Portugal, the civil liability of the State should be activated only after a criminal conviction, the State could request a reimbursement of the cost of reparation and damages paid. In the Netherlands, civil liability is always and only the head of the state and it has no right to reimbursement of costs from the guilty judge. In Belgium, the responsibility of the state is triggered in the event of fraud or malice of the judge. In Switzerland, the civil liability of the judge can only be invoked by the state.
Translation - Italian Capitolo 5
The civil liability of the judge in the european context
1.Introduzione. Profili generali. 2.Il sistema della responsabilità civile del giudice in Francia. 3.Le regole sulla responsabilità civile del giudice in Germania. 4. Spagna: la responsabilità civile del giudice. 5. La responsabilità civile del giudice nel Regno Unito. 6. Brevi cenni sulla responsabilità civile del giudice negli altri Stati europei.
1.Introduzione. Profili generali.
E 'difficile discutere oggi circa la responsabilità civile dei giudici, senza guardare ai
regimi di responsabilità istituiti in questo settore nei principali Stati europei. Il punto di vista
di diritto comparato è essenziale per osservare come, nei vari stati,i
problemi sono risolti, cercando da un lato di tutelare i diritti dei cittadini vittime di errori giudiziari e dall’altro, di preservare l'autonomia del giudizio e di garantire l'
autorità delle loro decisioni, per tutelare l’ indipendenza dei giudici. Trovare il punto di
equilibrio tra queste esigenze sembra essere un obiettivo comune di tutti i paesi e di tutte le culture giuridiche.
La tecnica comparativa permette di scorgere un approccio profondamente diverso tra i paesi common law e quelli di civil law. Nel mondo di civil law, il diritto scritto è la fondamentale fonte di produzione di norme; i giudici fondano – e devono motivare – le proprie decisioni sulle norme di diritto scritto, ragionando in termini di principi generali, ed utilizzando il ragionamento per analogia per colmare eventuali "lacune" delle regole. I giudici si limitano quindi a interpretare la norma.
Per contro, nel common law, la principale fonte di diritto sono i "casi" (cioè le decisioni del giudice sul singolo caso), mentre le leggi scritte sono viste come "incursioni" esterne nel common law (quando non si limitano a riprodurne le regole) e quindi interpretate molto restrittivamente e, salvo espressa volontà di deroga, sempre in conformità alle norme del common law di fonte giudiziale.
I paesi di common law - come il Regno Unito, Cipro, Irlanda - tradizionalmente hanno un sistema immunità giudiziaria, per garantire l'autorità e l'indipendenza dei giudici. In questi paesi accettare il principio responsabilità civile dei giudici paralizzerebbe la loro attività e comprometterebbe la loro indipendenza. In Inghilterra - come nei paesi del Commonwealth – giudici beneficiano di un ‘immunità per gli atti o le omissioni che
vengono a commettere nell'esercizio delle loro funzioni, a condizione che abbiano agito entro i limiti del loro territorio e della giurisdizione. I giudici, in tale circostanza, sono pienamente protetti. Per essere precisi però, una distinzione deve essere fatta tra i giudici delle corti superiori, di cui fanno parte la High Court of justice, la Crown court, la Cour d’appel, la Chambre des Lords et le Conseil privé e quelli delle corti inferiori formate da le Magistrates Courts e la County Courts, eventualmente i magistrati a tempo parziale oppure i giudici di pace.
Mentre i primi sono sempre presunti competenti, cosa che permette loro di beneficiare di un’ immunità assoluta, allorquando essi evidentemente esplicano la loro attività all’interno dlle funzioni giudiziarie, i secondi, invece, se sottoposti a processo, sono tenuti, per beneficiare dell’immunità, ad apportare le prove della loro capacità e della loro buona fede. In altri termini i giudici hanno un’immunità assoluta e universale che copre gli atti e le omissioni realizzati in maniera sbagliata, o con scopi corruttivi. Per i giudici delle corti inferiori la responsabilità civile, può essere loro addebitata se è provato che essi hanno ecceduto la loro competenza o hanno agito in mala fede, condizioni che devono essere entrambe riscontrate.
La riserva del beneficio dell’ immunità per i giudici ai soli atti esplicate nell’esercizio delle funzioni giudiziarie non è propria del Rgno Unito, lo si verifica ancora nel Canada e negli Stati Uniti. Per riprendere quest’ ultimo esempio, tutti i giudici beneficiano di un’ immunità assoluta relativamente alle decisioni che essi prendono, a condizione che siano effettivamente connesse con l’esercizio delle funzioni giudiziarie. La Corte Suprema ha posto alcuni criteri permettendo di fare una distinzione tra le azioni e le decisioni che beneficiano effettivamente dell’ immunità così delimitata e quelle che sono escluse perché il giudice avrebbe agito al di fuori o ai margini delle sue funzioni giudiziarie.
In Canada l’immunità che protegge i giudici federali da tutte le azioni di responsabilità civile per gli atti compiuti o i giudizi resi, è stata recentemente allargata ai giudici provinciali.
In Germania il principio è parimenti di un’ immunità del giudice in materia civile. Questa immunità deriva dallo Statuto particolare dei giudici di questo paese, che si distingue da quella dei procuratori che sono sottoposti allo Statuto dei funzionari. Il giudice è detentore del potere giudiziario e a questo titolo beneficia di un’ indipendenza, consacrata a livello costituzionale, che proibisce nello stesso tempo la possibilità di una responsabilità civile che derivi dall’esercizio delle sue funzioni. Soltanto i procuratori, che seguono la disciplina dello Statuto dei funzionari, possono essere chiamati a rispondere civilmente nel caso di colpa commessa nell’ esercizio delle loro funzioni. E ancora, la loro responsabilità personale non potrà essere attivata che su rivalsa dello Stato nel caso di colpa intenzionale o di grave negligenza poiché lo Stato risponde sempre in via principale al posto di coloro che agiscono per esso.
Quando gli Stati ammettono il principio di una responsabilità civile del giudice si osserva che i regimi giuridici cercano di trovare un equilibrio tra la necessità di riparare i danni causati dai giudici, ma nel contempo di preservare l’autonomia della decisione, tenuto conto della specificitò della decisione giudiziaria. Questo fragile equilibrio risulta a volte un limite alla possibilità di un regime di responsabilità civile, a volte un meccanismo di sostituzione della responsabilità dello Stato a quella del giudice, a volta un sistema di garanzia dei giudici.
Per quanto riguarda i fatti che generano la responsabilità civile del giudice, classicamente, si distingue tra gli Stati che, eccezionalmente e spesso marginalmente, prevedono uno o più regimi speciali di responsabilità civile del giudice anche senza una colpa accertata e quelli che privilegiano un regime generale e tradizionale civile per colpa non accertata.
Partendo dalla responsabilità senza colpa, pochi Stati, tra cui la Francia, prevedono uno o più casi di responsabilità civile dei giudici indipendentemente da qualsiasi colpa accertata, parallelamente o in più rispetto al regime di responsabilità civile per colpa. Questi regimi speciali di responsabilità sono così destinati a garantire la riparazione da parte dello Stato dei danni causati dai giudici nell’ ambito dell’ attività giudiziaria, ivi compresa quella giurisdizionale, quando il danno subito si riveli di un’ anormale o particolare gravità. Ciò che importa, è quindi, piuttosto che l’esistenza o l’assenza di una colpa all’origine del danno, che il danno stesso, per determinare il diritto alla riparazione , debba essere illegittimo o eccedere il limite dei normali disagi che l’esecuzione della giustizia impone a tutti.
Per esempio, in Svizzera, la Confederazione Elvetica è tenuta a rispondere dei danni dei suoi funzionari e agenti pubblici, compresi i giudici federali, nell’esercizio delle loro funzioni. L’attivazione della responsabilità civile verso la Confederazione presuppone che l’atto o l’omissione all’origine del danno sia illecita cioè compiuta per ignoranza o violazione di una norma imperativa e di tutela . Pertanto, se il danno subito dal destinatario dell’ attività del giudice si riveli di una particolare gravità al punto che non se ne può esigere la sola assunzione delle conseguenze, allora la responsabilità della Confederazione può essere attivata indipendentemente dall’ illeicità dell’ atto che da origine al pregiudizio.
In Lussemburgo, lo Stato è responsabile civilmente delle disfunzione del servizio giudiziario inteso in maniera molto esteso dall’ articolo 1 comma 1 della legge 1 settembre 1988 poiché una qualsiasi colpa è suficiente per attivare una responsabilità dello Stato per l’ attività giurisdizionale. Ma ancora di più, questo è simile a quello che si verifica in Svizzera. Il secondo comma di quel testo, prevede che quando sembra ingiusto, avendo riguardo alla natura e alla finalità dell’ atto generatore del danno, lasciare il pregiudizio subito in capo all’ amministrato, il risarcimento è dovuto anche in assenza di elementi di prova di un cattivo funzionamento del servizio giudiziario, a condizione che il danno sia speciale e eccezionale e che non sia imputabile a un errore della vittima.
La Spagna, il Belgio come l’Italia presentano dei regimi di responsabilità dello Stato senza colpa per l’esercizio della giustizia penale, specialmente in materia di carcerazione preventiva ingiustificata o di errore giudiziario comprovato.
La Francia conosce regimi speciali di responsabilità civile dell Stato per le disfunzioni derivanti dall’ esercizio del servizio giudiziario senza colpa accertata. Questi regimi sono previsti nelle ipotesi in cui le vittime abbiano subito degli attentati particolarmente gravi ai diritti e alle libertà: come nel caso di un alunno all’interno della sua tutela, oppure di carcerazione preventiva ingiustificata o ancora nel caso di un errore giudiziario ingiustificato quando una persona è stata riconosciuta innocente a seguito di una procedura di revisione. Specialmente il diritto alla riparazione della ingiusta detenzione è previsto dall’ articolo 149 del c.p.p. “colui che è stato oggetto di un ingiusta detenzione nel caso di una procedura terminata nei suoi confronti con una decisione di non luogo a procedere, di rilascio o di assoluzione definitiva, ha il diritto su richiesta al risarcimento del danno morale o materiale che tale detenzione gli ha causato”. Quanto al diritto alla riparazione di una condanna penale immeritata è l’articolo 626 del codice di procedura penale che così stabilisce: “un condannato riconosciuto innocente in applicazione del presente titolo ha diritto alla riparazione integrale dei danni materiali e morali che gli sono stati causati dalla condanna”.
Riguardo i sistemi che richiedono l’esigenza di una colpa,quando la responsabilità del giudice richiede la prova di una colpa, gli Stati cercano di restringere la possibilità di una causa nei confronti del giudice e così preservare la loro libertà di giudizio e la loro indipendenza. Secondo i sistemi giuridici presi in considerazione, si osserva che la colpa richiesta per attivare la responsabilità dei giudici, influisce fortementesull’ effettività del regime giuridico richiesto.
Considerare la questione della responsabilità della natura della colpa, vuol dire distinguere tra gli stati di gran lunga maggiori che esigono una colpa grave o fraudolenta e quelli minoritari in cui basta una colpa semplice per attivare la responsabilità civile del giudice.
Il regime della colpa semplice si trova in Lussemburgo. Il Lussemburgo si distingue per la flessibilità del regime della responsabilità civile dello Stato per il mal funzionamento del servizio giudiziario, stabilito dalla legge 1 settembre 1988 che all’articolo 1 prevede: “ lo Stato e le altre persone giuridiche di diritto pubblico rispondono ciascuno nell’ambito delle funzioni pubbliche, dei danni derivanti dal cattivo funzionamento servizio, sia anche giudiziario, allorquando ci sia una sentenza definitiva”. I destinatari, vittime del danno possono limitarsi a presentare la prova che il servizio giudiziario non ha funzionato normalmente rispetto a quello che doveva compiere, per ottenere la riparazione del loro pregiudizio. La colpa è priva di qualsiasi contenuto morale; essa può risolversi in un semplice errore di condotta. In altri termini una qualsiasi colpa può determinare l’attivazione della responsabilità civile verso lo Stato derivante dalle sue istituzioni giudiziarie. L’ apprezzamento di queste azioni verso i giudici è fatta alla luce delle disposizioni degli articoli 1382 e 1383 del codice civile del Lussemburgo, cioè in considerazione del modello astratto di giudice diligente e coscienzioso. L’intenzione della legge 1 settembre 1988 è stata quella di assicurare che, chiunque subisca un danno in seguito al cattivo funzionamento del sistema dello Stato, ha diritto alla riparazione. Il Lussemburgo si distingue fortemente dagli Stati vicini che, o escludono del tutto la possibilità di attivare una responsabilità dello Stato dal cattivo funzionamento della giustizia o esigono la prova di una colpa grave.
In effetti, più spesso, si può rilevare una colpa grave o fraudolenta che è richiesta e condiziona il funzionamento della azione di responsabilità civile. Se la Francia si iscrive dentro questa corrente maggioritaria, essa tende comunque a distinguersi poiché l’interpretazione attuale dei fatti generatori di una responsabilità civile dello Stato per cattivo funzionamanto del servizio giudiziario, ora parte della giurisdizione francese, attenua sensibilmente la messa in opera di anzidetto principio.
In Italia ai sensi della legge 13 aprile 1988, la responsabilità dello Stato può essere attivata solo allorquando una persona ha subito ingiustamente un danno per dolo o colpa grave, danno causato da un giudice nell’esercizio delle sue funzioni. La legge 1988 considera colpa grave: la grave violazione di legge determinata da negligenza inescusabile, l’affermazione,determinata da negligenza inescusabile, di un fatto la cui esistenza è incontrastabilmente esclusa dagli atti del procedimento; la negazione, determinata da negligenza inescusabile, di un fatto, la cui esistenza risulta incontrastabilmente dagli atti del procedimento; l’emissione di un provvedimento concernente la libertà della persona fuori dei casi consentiti dalla legge oppure senza motivazione.
Nello stesso senso, il giudice spagnolo (Lopj art. 411) può essere considerato responsabile allorquando nell’esercizio delle sue funzioni, commetta una fatto per dolo o colpa che, secondo la giurisprudenza del Tribuna Supremo, deve essere una colpa grave. La responsabilità dello Stato spagnolo è quindi suscettibe di essere rilevante per gli stessi fatti (Lopj art 256), senza pregiudizio in questo caso della possibilità di rivalsa contro il giudice colpevole, ma anche nel caso di errore giudiziario del funzionamento anormale dell’amministrazione della giustizia.
La situazione francese può essere rapportata ai due esempi precedenti per i quali la responsabilità dello Stato per il cattivo funzionamento della giustizia è possibile dolo in caso di colpa grave o di denegata giustizia. L’interpretazione restrittiva, per cui la giurisprudenza ha un tempo riservato a queste due nozioni, ha, nel corso di molti anni, sensibilmente ristretto il campo di applicazione di questo regime di responsabilità che è sanzionato dalla Corte Europea dei diritti dell’uomo, specialmente per la difficoltà si un accesso effettivo alla giustizia. Ma dopo molti anni la tendenza si è invertita; sia l’attuale accezione data alla colpa grave sia quella data alla denegata giustizia, da parte dei giudici, è stata sensibilmente allargata ed è stata facilitata la realizzazione di questo regime. Le prime definizioni date alla colpa grave, nel senso che qui interessa, la limitavano a quei casi comuni a causa di un errore talmente grave che un giudice normalmente , conscio dei suoi doveri, non avrebbe potuto commettere o allo stesso modo ad alcuni casi che implicavano delle ignoranze gravi e inescusabili del giudice nell’esercizio delle sue funzioni. In un’interpretazione minoritaria, l’animosità personale, l’intenzione di nuocere o la cattiva fede, possono essere prese in considerazione aiutando a sciogliere la confusione che c’è oggi sulla nozione di colpa personale. Queste definizioni basate su criteri soggettivi e supponendo apprezzamenti di ordine psicologico hanno nociuto alla riparazione delle vittime per il cattivo funzionamento della giustizia. Per questa ragione, alcune giurisdizioni in un primo tempo, con decisione della Corte di cassazione nella sua forma solenne, sono finalmente intervenute per allargare la nozione di colpa grave al punto che si intende estesa atutte le deficienze caratterizzate da un fatto o una serie di fatti che evidenziano l’inettitudine del servizio giudiziario ad esplicare la funzione di cui è investito. Questa nuova definizione ritiene ormai quale criterio oggettivo della colpa grave quello del cattivo funzionamento del servizio e ancora di più, ammette che una serie di fatti, consequenziali, possano dar luogo a una colpa grave, quando invece presi isolatamente, ciascuno di essi non avrebbe questo carattere. Considerando questa definizione, la Corte di cassazione con una interpretazione elegante e costruttiva si pone sullo stesso livello dei giudici amministrativi, ivi compreso in servizio pubblico sottoposto al regime della colpa grave, apprezza le difficoltà del servizio amministrativo e valuta il rapporto tra il danno e le difficoltà.
Il diniego di giustizia è è una nozione che è stata oggetto di un interpretazione estensiva da parte della giurisprudenza. Legislativamente il diniego di giustizia è ricondotto al rifiuto di giustizia. Esso esprime la negazione della funzione da parte del giudice , voluta o no che sia non importa. Queste definizioni legali riconduconoil diniego di giustizia ad una concezione individualizzata, personalizzata della colpa che ad esso sottende. Esse rinviano all’ idea di una colpa intenzionale o di una cattivà volontà che caratterizzano l’agente. Il che, a parere di tutti, è troppo riduttivo. Non si può, quindi, che condividere l’evoluzione giurisprudenziale che tende ad oggettivizzarla, assimilandola ad una mancanza del servizio giudiziario e a una mancanza di tutela giurisdizionale della persona. È allora la anormale lunghezza dei giudizi che è sanzionata a titolo di denegata giustizia, e ancora la lentezza eccessiva o il rallentamento ingiustificato dell’ atto di giustizia.
L’allargamento giurisprudenziale di colpa grave e di diniego di giustiziaha contribuito nel diritto interno francese a migliorare l’effettività del regime della responsabilità civile dello Stato per il cattivo funzionamento del servizio giudiziario. Ma al di là di questo, nel piano internazionale questo allargamento ha avuto ripercussioni positive poiché, ormai, questo regime è giudicato dalla Corte di Strasburgo, compartibile con la Carta aeuropea dei diritti dell’ uomo e con l’ esigenza di un effettivo accesso ad un giudizio.
Affrontare la questione della natura giuridica delle colpe suscettibili di causare la responsabilità civile dei giudici conduce inevitabilmente a considerare la natura giuridica dei danni scaturenti dallo stesso contenuto delle decioni giurisdizionali. Per sua natura l’attività giurisdizionale presenta difficoltà particolari, dei rischi, un’ alea che è consustanziale. Quindi, all’alea corrispondeva in principio la garanzia dello Stato, se non in presenza di danni anormali i quali non dovevano poter risultare da un errore giudiziario. L’errore del giudice, che non è necessariamente fraudolento, non può comportare un’ automatica responsabilità.
Da un sistema giudiziario all’altro, la considerazione della responsabilità civile del giudice, riguarda decisioni estremamente variabili tanto che alcuni Stati pongono, in questo particolare settore, dei principi di immunità che soffrono talvolta di eccezioni, altri invece riconoscono un sistema di responsabilità, ma fortemente condizionato.
Si può adesso parlare della responsabilità del giudice in ragione del giudizio coon riserva di eccezioni. Quindi, per fare qualche esempio, secondo la legge italiana 13 aprile del 1988, la funzione giurisdizionale del giudice è largamente protetta. In particolare, l’attività di interpretazione della norma e la valutazione dei fatti e delle prove non può dar luogo a responsabilità civile, a patto che non sia caratterizzato da dolo o colpa grave. In quest’ultimo caso, in effetti, l’immunità del giudice è revocata e la responsabilità del giudice potrebbe essere attivata. Si precisa che in questo paese la collegialità non è un ostacolo per il coinvolgimento della responsabilità civile e personale del giudice, in ragione del contenuto della sentenza: una legge del 1998 prevede che i giudice che partecipano a una collegio possono presentare la loro opinione dissenziente in una busta sigillata e aperta soltanto nel caso in cui venga esperita l’azione di responsabilità. In Francia la decisione del giudice riguardo la decisione che egli rende, non è molto stabile. I giudici beneficiano, in linea di princio, di un’immunità destinata a preservare il loro potere sovrano di giudizio. Ma è successo che in alcuni casi estremi, anche se isolati, la responsabilità dello Stato è stata mantenuta a causa del danno specifico causato dalla decisione impugnata. In tuti i casi l’ irresponsabilità di principio del giudice ha oggi difficoltà in Francia: alcuni sostengono il riconoscimento della responsabilità dello Stato oni volta che il cattivo funzionamento della giustizia revela una mancanza della fiducia tra l’imputato e lo Stato garante dell’ordinamento giudiziario.
La Germania che ammette il principio dell responsabilità civile dello Stato in caso di cattiva condotta commessa: “da una persona nell’ ambito dell’esercizio della funzione pubblica, di cui essa è investita” (Costituzione art. 34), sembra essere un’immunità quando questa atività è legata a un “giudizio del processo”(BGB art.839). a meno che la presunta cattiva condotta sia “passibile di una pena pubblica sanzionata dal codice di procedura penale” o ancora “ in caso di rifiuto o ritardo nell’esercizio della funzione, contrario ai doveri di professionalità”. Lo Stato sarà esonerato ogni volta che la vittima del danno avrà, volontariamente o per negligenza, omesso di evitare il danno facendo uso di un mezzo di diritto.
Parliamo ora dell’ affermazione di una responsabilità del giudice in ragione del giudizio, ma strettamente condizionata. Se anche in maniera restrittiva, la Spagna ammette che la responsabilità civile delo Stato possa essere attivata in ragione delle decisioni giudiziarie o rese attraverso i magistrati.
Tra i differenti casi di apertura del regime sulla responsabilità civile contemplati dalla Costituzione e dalla Ley Orgánica del Poder Judicial fiugura importante è “l’errore giudiziario”. La nozione di errore giudiziario è stata chiarito dalla Corte costituzionale spagnola: deve essere fondamentale e non accessorio; attribuibile solo a un giudice; evidente e manifesto; e infine, pregiudizievole per la parte che lo invoca. L’errore giudiziario è assimilabile a un errore della giustizia, si presupone cha ha sbagliato, cha abbia agito in maniera scorretta. Viene aggiunta una condizione procedurale, che l’errore giudiario sia stato dichiarato come tale dala Corte Suprema, a segiuto di una specifica procdura. E ancora l’attore deve avre esaurito le vie di ricorso interne in relazione alla decisione impugnata, prima di proporre un’azion sulla responsabilità civile.
In Belgio, il principio della responsabilità civile dello Stato è chiaramente afrmato dalla giurisprudenza. Ma nel riconoscere questo, la Corte di Cassazione belga lo discplina rigorosamente. Così la responsabilità civile dello Stato è possibile solo se la sentenza in questione è stata rimossa, riformata, annullata o ritrattata da una sentenza passata in giudicato, a causa della violazione di una nora giuridica stabilita. La scorretta interpretazione e la cattiva applicazione della norma giuridica non è addebitabile se qualsiasi altro magistrato, normalmente prudente e diligente, è collocato nelle stesse condizioni. Per quanto rigurda il soggetto leso, egli non può agire se non prova che ha esercitato ed esaurito tutti i rimedi disponibili contro la decisione controversa. Altrimenti, si presume essere responsabile del proprio danno.
La Svizzera e la Polonia differiscono dagli esmpi precedenti, in quanto, in entrambi i sistemi giuridici, la responsabilità civile delo Stato, per il cattivo funzionamento del servizio della giustizia, sembra essere cercato ogni volta che una decisione di giustizia, divenuta definitiva, sia illecita (Svizzera) o non conforme con la legge (Polonia). Questo significa in qust’ultimo caso, che si agisce gni volta che la decisione è "manifestamente contraria a disposizioni fondamentali" e non soggetta a diverse interpretazioni da parte dei giudici nazionali. Il principio della responsabilità delo Stato in ragione del contenuto delle decisioni del giudice non sembra quindi, in teoria, avere difficoltà in questi due Stati. Tuttavia questo tipo di azione in Svizzera è molto raro e non ci è stato segnalato alcun sempio nel passato recemte.
Per preservare i giudici da una azione di responsabilità non tempestiva o infondata, è ancora possibile condizionare l’esercizio dell’ azione di responsabilità e specialmente di proibile la chiamata diretta in causa dei giudici. Quindi, è solo la responsabilità dello Stato che può essere iniziata in un primo tempo, con la possibilità, in un secondo tempo di rifarsi sull’ agente incriminato. Lo studio dei diversi sistemi nazionali mostra che questo sistema è ampiamente utilizzato.
Nella maggior parte dei paesi esaminati, Italia, Paesi Bassi, Svizzera e Polonia solo la responsabilità civile dello Stato può essere richiesta. I giudici sono considerati come agenti dell’istituzione giudiziaria. È lo Stato a rispondere in maniera prioritaria, in nome dell’obbligo che quasiasi organismo ha nei confronti dei suoi amministratori e dei suoi dipendenti. Il principio di sostituzioni della responsabilità civile dello Stato a quella dei giudici è anche previsto dalla Carta europea sullo statuto dei giudici del 18 luglio 1998 che sancisce all’articolo 5.2 che “la riparazione del danno subito illegittimamente a seguito della decisione o della condotta di un giudice, è formita dallo Stato”.
La Francia condivide il sistema: è lo Stato che è chiamato a rispondere del cattivo funzionamento del servizio di giustizia in caso di colpa grave o di diniego di giustizia e quindi, in via prioritaria, delle colpe personali del giudice. Inoltre, tranne nei casi in cui la cattiva condotta del giudice è priva di qualsiasi collegamento con il servizio pubblico della giustizia, l’azione diretta nei confronti del giudice è impossibile.
In altri sistemi nazionali, come il Belgio, la Spagna, la Danimarca, il Lussemburgo, la Norvegia, l’individuo offeso può agire sia contro lo Stato e sia, direttamente, contro il giudice. Questa situazione può inizialmente derivare dal mantenimento, in alcuni Stati, di una procedura che permette la chiamata diretta del giudice. Alcuni Stati, come il Belgio e il Lussemburgo, prevedono, accanto a un regime generale della responsabilità civile dello Stato, una procedura speciale “prise a partie”, ma soggetta a delle condizioni restrittive e che è raramente usata. Quando non esiste una procedura “prise a partie”, la dualità del regime della responsabilità civile risponde a delle considerazioni esclusivamente connesse alla natura della colpa. Mentre, in Norvegia, la responsabilità dello Stato puè essere fatta valere in caso di dolo o colpa grave durante l’esercizio delle funzioni del giudice. La responsabilità personale dello stesso è a sua volta limitata alla colpa da negligenza. In Polonia, la responsabilità civile dell’ Stato è considerata in caso di ritardo ingiustificato nel meccanismo di decisione o in caso di violazione manifesta di legge o di una norma fondamentale, la responsabilità personale del giudice suppone la commissione di una colpa, senza che alcune testo precisi cosa comporti esattamente. La Corte Suprema di questo paese precisa che la violazione manifesta di disposizioni di legge è costitutiva di una colpa suscettibile di generare una responsabilità personale del giudice, a condizione che, tuttavia, la ricerca della colpa avvenga rispettanto il principio di indipendenza del giudice. In Spagna, la vittima per far valere la responsabilità personale del giudice deve dimostrare che la decisione e il comportamento contestato, siano guidati da mala fede, frutto di una colpa grave o di una grave negligenza. Per quanto riguarda la responsabilità civile dello Stato, essa è prevista, in aggiunta a queste ipotesi, anche in caso di malfunzionamento del servizio pubblico della giustizia, di una carcerazione preventiva o di una condanna penale ingiustificata e infine in caso di errore giudiziale. Per compensare il meccanismo di sostituzione della responsabilità dello Stato rispetto al giudice, i paesi che optano per questo sistema prevedono un’azione di rivalsa messa a disposizione dello Stato ela possibilità per questo, se è necessario, di prendere provvedimento nei confronti dell’agente incriminato, se è identificabile. Questo tipo di azione non ha niente di sistematico. I Paesi Basii e il Lussemburgo no prevedono questo tipo di meccanismo. Quanto al Belgio e alla Danimarca, se tale azione è teoricamente possibile, non c’è nessun testo che la disciplina specificamente. Gli Stati che prevedono un’azione di rivalsa in materia di responsabilità civile, condizionano l’espletamento di questa azione a determinati limiti. Per esempio, in Germania, lo Stato ha un’azione di rivalsa contro i procuratori incriminati in casi di colpa personale o di dolo o in caso di comportamento caratterizzato da un negligenza particolarmente grave.
Questo sistema può essere confrontato con quello francese: lo Stato non può rifarsi nei confronti dei suoi agenti tranne nel caso della loro cattiva condotta, relativa al servizio pubblico della giustizia (ordinanza del 22 dicembre 1958 riguardante la magistratura, articolo 11-1). Per quanto riguarda la colpa personale, questa deve riguardare una colpa personale o di particolare gravità.
Dobbiamo inoltre segnalare che in alcuni paesi l’azione di rivala può essere condizionata, in considerazione dei diversi elementi di giudizio. Così, lo Stato, potrebbe non avere il diritto di pretendere di ottenere il rimborso della totalità delle somme versate in riparazione del pregiudizio che è sato causato, ma questo importo è ridotto in relazione alla gravità del danno commesso, della capacità finanziaria del giudice condannato, per la sua posizione gerarchica o per altri elementi. Così in Estonia, è ingiusta, per il giudice, una condanna a riparare l’integrità del danno quando questo è imprevedibile e irresistibile e questa situazione può influenzare significativamente l’entità del rimborso previsto. La situazione del giudice può ugualmente interferire sulla fissazione dell’ammontare del rimborso. In Italia lo Stato, per quanto riguarda la misura della rivalsa, non può chiedere al giudice un’ammontare che superi il terzo di un’annualità di stipendio, fatta eccezione per le ipotesi dolose per le quali non c’è alcun limite. Nello stesso senso, la Norvegia tiene conto della capacità finanziaria del giudice e delle implicazione che l’esercizio dell’ attività di rivalsa potrebbero avere di di questi.
Si noti, infine, che in molti Stati che tuttavia pianificano e organizzano l’uso di questa azione, la stessa è quasi mai o raramente utilizzata. Così è in Francia, ma anche in Italia e nella Repubblica Ceca e ancora in Estonia. In quest’ultimo caso lo Stato non ha mai visto la responsabilità civile. Alcuni si lamentano, pensando che tale sistema possa portare all’impunità dei giudici non tutelando i cittadini. Tutto questo porta a considerare la responsabilità civile e personale del giudice come una responsabilità fittizia.
Il fatto che i giudici possono essere direttamente o indirettamente colpiti per i fatti che hanno commesso durante l’esercizio delle loro funzioni giudiziarie, ha necessariamente condotto alcuni Stati a prevedere e disciplinare un sistema di garanzia, come la sottoscrizione di un’assicurazione professionale per il giudici. L’orientamento verso il mercato dell’assicurazione è spesso funzione dell’effettività e dell’efficacia delle azioni di responsabilità intentate contro i giudici. Pertanto l’utilizzo di un sistema di assicurazione sulla responsabilità personale del giudice ha trovato luogo in Belgio, in Danimarca, in Estonia, in Norvegia, in Lussemburgo, ma anche nei Paesi Bassi, in Svezia e in Svizzera. Tuttavia la pratica non è sconosciuta: in Spagna, i giudici sottoscrivono, in genere, un’assicurazione sulla responsabilità civile personale che li garantisce contro le condanne civili o contro le conseguenze di certe sanzioni disciplinari che sarebbero state pronunciate contro di loro. Anche in Italia, l’Associazione nazionale dei Magistrati italiana ha preso l’iniziativa di negoziare con alcune delle puù importanti compagnie di assicurazione italiane sulle condizioni generali di un contratto di assicurazione, standard, che ogni giudice ha in diritto di poter sottoscrivere liberamente.
2.Il sistema della responsabilità civile del giudice in Francia.
Il sistema sulla responsabilità civile che maggiormente si avvicina a quello delineato dal legislatore italiano del 1988 è certamente quello che si è venuto a configurare in Francia sin dagli anni ’70. In Francia la peculiarità della funzione giurisdizionale ha da sempre imposto una particolare cautela nella previsione della responsabilità di coloro che la esercitano. Progressivamente i magistrati dell’ordine giudiziario sono stati percepiti come professionisti tenuti alla buona realizzazione dei loro compiti nell’esercizio dei loro poteri giurisdizionali e, pertanto, non esenti dall’applicazione di un principio generale di responsabilità civile, temperato tuttavia dalla necessità di preservarli dal moltiplicarsi di azioni legali di risarcimento da parte di ricorrenti semplicemente insoddisfatti del contenuto delle decisioni giudiziarie prese nei loro confronti. Per tali ragioni è lo Stato a rispondere, in via prioritaria, degli eventuali danni determinati dall’amministrazione della giustizia nei confronti di coloro che sono ad essa sottoposti. Infatti la legge di riforma della procedura civile prevede una responsabilità indiretta stabilendo che “l’État est tenu de réparer le dommage causé par le fonctionnement défectueux du service de la justice” , e che la sua responsabilità “n’est engagée que par une faute lourde ou par un déni de justice” . Con l’art. 11 della legge del 5 luglio 1972 è stata introdotta la regola apparentemente rivoluzionaria della responsabilità dello Stato – Giudice.
Sono previsti i seguenti tre regimi di responsabilità civile dei magistrati (Code de l’organisation judiciaire, artt. L 141-1 e ss.):
- il primo riguarda la responsabilità per funzionamento difettoso del servizio giudiziario (fonctionnement défectueux du service de la justice), il cui campo di applicazione risulta peraltro limitato alle due ipotesi della colpa grave (faute lourde) e del diniego di giustizia (déni de justice) (art. L 141-1);
- il secondo concerne la responsabilità per colpa personale (faute personnelle) dei magistrati ordinari (i magistrati del Corpo giudiziario) ed è soggetto alla disciplina contenuta nello statut de la magistrature (art. L 141-2);
- il terzo è relativo alla responsabilità per colpa personale degli altri giudici (ad es., i giudici amministrativi o quelli appartenenti a giurisdizioni speciali) ed è appositamente regolato da leggi speciali o, in loro assenza, segue il procedimento della cosiddetta “prise à partie” (art. L141-3).
In tutti e tre i casi la responsabilità civile viene fatta valere contro lo Stato e non è ammessa l’azione diretta contro i magistrati: è lo Stato, pertanto, a garantire le vittime anche dei danni causati dalle colpe personali dei magistrati, fatta salva la facoltà dello Stato di rivalersi su questi ultimi.
Per ciò che riguarda, in particolare, il primo regime, il funzionamento difettoso della giustizia si riferisce all’insieme di attività in cui si esplica il servizio della giustizia: sentenze, provvedimenti e atti giurisdizionali, ma anche tutti gli atti giuridici o materiali connessi all’esercizio del servizio, nonché gli atti delle autorità amministrative che collaborano al servizio della giustizia.
La responsabilità diretta dello Stato nei confronti delle vittime deriva dalla nozione di colpa del servizio (faute de service) riconosciuta a carico dello Stato, indipendentemente dall’accertamento di una responsabilità personale dell’autore materiale del danno. Tuttavia, i casi di malfunzionamento del servizio giudiziario sono circoscritti ai due casi, rispettivamente, di colpa grave (ad esempio, la divulgazione alla stampa di atti giudiziari o la sparizione, in determinate circostanze, di dossier istruttori) e di diniego di giustizia (ad esempio, la fissazione eccessivamente tardiva di un’udienza o una sentenza che dopo lungo tempo ancora non viene pronunciata).
Il secondo regime si basa sul concetto di “colpa personale” del giudice, che tuttavia, secondo il dettato dell’art. 11-1 dello statut de la magistrature, va intesa come comportamento lesivo del magistrato, ma sempre collegato al servizio pubblico della giustizia (faute personnelle se rattachant au service public de la justice) o non distaccabile da quel servizio o, per lo meno, non privo di collegamenti con il servizio pubblico della giustizia. In questo caso lo Stato – come già ricordato – può rivalersi con un’azione riconvenzionale nei confronti del giudice personalmente responsabile del danno.
Anche il terzo regime di responsabilità civile si fonda sulla colpa personale del giudice, ma, a differenza del precedente, si applica ai magistrati non appartenenti al Corpo giudiziario (come i giudici amministrativi o i giudici speciali) e, invece di essere regolato dallo statut de la magistrature, segue la procedura della “prise à partie”. Tale procedura, regolata in dettaglio dagli artt. 366-1 e ss. del Code de procedure civile, è ammessa nei seguenti casi: dolo, frode, concussione, colpa grave e diniego di giustizia. Ma, sebbene qui la responsabilità civile riguardi il comportamento personale del giudice (rientrante nelle fattispecie appena menzionate) e non un suo comportamento legato al servizio pubblico della giustizia, è sempre lo Stato a rispondere civilmente delle condanne al risarcimento dei danni e interessi che possono essere pronunciate contro i magistrati. La causa è di competenza della Corte d’Appello della circoscrizione nella quale il giudice interessato tiene le sue udienze. La prise à partie per essere procedibile deve essere autorizzata preventivamente dal Primo Presidente della Corte d’appello, che decide dopo aver acquisito il parere del Procuratore generale presso la Corte, ossia del Pubblico Ministero. Il rifiuto del Primo Presidente può essere impugnato davanti ad una Chambre civile della Corte di Cassazione.
1. 3.Le regole sulla responsabilità civile del giudice in Germania.
La Legge fondamentale tedesca (Grundgesetz - GG), all’articolo 34, sancisce la responsabilità dello Stato (Federazione o Land) in caso di violazione dei doveri della funzione da parte di un giudice.
La responsabilità risarcitoria è, dunque, indiretta, nel senso che il preteso danneggiato non può direttamente chiamare in causa il giudice di cui si vuole far valere la responsabilità.
La fattispecie della responsabilità è quella prevista dall’articolo 839 del Codice civile (Burgerliches Gesetzbuch – BGB), rispetto alla quale opera il criterio di imputazione (allo Stato) stabilito dall’articolo 34 GG.
L’articolo 839, comma 1, del Codice civile tedesco, stabilisce la responsabilità del funzionario pubblico (Beamter - categoria nella quale sono ricompresi i giudici) che violi dolosamente o colposamente i doveri d’ufficio di cui è titolare; tale responsabilità comporta il risarcimento del danno subito da terzi.
Al comma 2, la stessa disposizione prevede la responsabilità del funzionario che violi i propri doveri nell’emanazione (Urteil) e la conseguente responsabilità, se la violazione commessa costituisce reato.
Quindi, l’obbligo di risarcimento da parte del giudice sorge quando, nel corso di un procedimento giurisdizionale, egli abbia cagionato un danno attraverso la violazione dell’articolo 839, comma 2. Non rientrano in queste ipotesi il rifiuto o il ritardo di esercitare le proprie funzioni, rispetti ai quali opera l’immunità giudiziaria (Richterprivilege) posta a fondamento dell’indipendenza della magistratura. Tale indipendenza richiede, infatti, che nell’interesse dell’imparzialità del giudice, egli non debba temere azioni o ritorsioni per le decisioni assunte; la garanzia di indipendenza della magistratura, inoltre, è stabilita nell’interesse della certezza del diritto, che verrebbe incrinata se la pretesa inesattezza di una decisione giudiziaria fosse oggetto non soltanto della revisione da parte di un altro giudice secondo le comune norme procedurali, ma anche di azioni giudiziarie per atto illecito.
Sotto il profilo soggettivo, le disposizioni in materia di responsabilità e le relative esimenti si applicano tanto ai giudici di ruolo che a quelli onorari (figure contemplate dall’ordinamento giudiziario tedesco a livello di Länder).
Sotto il profilo oggettivo, la nozione di Urteil di cui all’articolo 839, comma 2, BGB, comprende una gamma di provvedimenti giurisdizionali adottati non soltanto ad esito e a chiusura di un procedimento (sentenza), ma anche durante il suo svolgimento. In base all’interpretazione giurisprudenziale, rientrano nella nozione atti processuali aventi carattere tendenzialmente definitivo, la decisione di condanna alle spese oppure le decisioni che sottopongono a tutela o a curatela le persone. Ne sono, invece, esclusi gli atti processuali a carattere tendenzialmente provvisorio, quali, ad esempio, le ordinanze relative all’ammissione di prove, le decisioni sul valore della lite, e, in ambito penale, il mandato di arresto, gli ordini di perquisizione, le ordinanze di sospensione della patente di guida.
2. 4.Spagna: la responsabilità civile del giudice.
Una normativa eccezionale, rispetto agli altri paesi europei di tradizione romanistica, è presente in Spagna la cui Costituzione del 1978 prevede all’art. 121 che “i danni causati da un errore giudiziario come quelli conseguenti ad un anormale funzionamento dell’amministrazione della giustizia daranno diritto ad un indennizzo a carico dello Stato“.
La normativa in materia di responsabilità civile dei giudici e dei magistrati è contenuta in alcuni articoli della Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ).
La LOPJ ha dato attuazione al precetto costituzionale, aggiungendovi la previsione dell’ingiusta carcerazione preventiva. Il titolo V del libro III della LOPJ è dedicato alla “responsabilità patrimoniale dello Stato per il funzionamento dell’Amministrazione della Giustizia” (artt. 292-297).
L’art. 292 della LOPJ prevede che, per i danni causati per errore giudiziario o come conseguenza del funzionamento anomalo della giustizia, spetti ai danneggiati un indennizzo a carico dello Stato. Il danno arrecato deve essere effettivo, valutabile economicamente e individualizzato in relazione a una persona o gruppo di persone.
L’art. 293 della LOPJ stabilisce che l’indennizzo per errore deve essere preceduto da una decisione giudiziaria che espressamente lo riconosca. Sia nel caso di errore giudiziario, sia di funzionamento anomalo dell’amministrazione della giustizia, l’interessato deve presentare la propria richiesta direttamente al Ministero della giustizia.
L’art. 296 prevede che lo Stato risponda dei danni prodotti da giudici e magistrati per dolo o colpa grave. In tal caso lo Stato può ripetere quanto pagato a titolo di indennizzo al danneggiato mediante un’azione di rivalsa nei confronti del giudice che ha causato il danno
sin perjuicio del derecho que el asiste de repetir contra los mismos”, art. 296).
La responsabilità dello Stato, comunque, non esclude, ma concorre con la responsabilità civile del giudice che, secondo un principio risalente al diritto comune, in Spagna è tradizionalmente estesa alla colpa.
Il legislatore spagnolo è certamente quello che ha aperto maggiormente all’affermazione di una vera e propria responsabilità personale del giudice con la “Ley organica del Poder Judicial” del luglio 1988. Oltre ad aver previsto la riparazione di qualunque errore giudiziario cagionato nel corso di qualunque tipo di processo ad opera di qualunque autorità, l’art. 29 L.O.P.J. prevede che “lo Stato è anche responsabile dei danni provocati dai giudici e dai magistrati per comportamento imputabile a colpa grave o dolo salvo il diritto di rivalsa nei loro confronti“. In tal modo si è attribuito al cittadino danneggiato non solo la possibilità di agire direttamente nei confronti dello Stato per ottenere la riparazione dell’errore giudiziario ma è stata anche fatta salva la facoltà della parte lesa di citare in giudizio direttamente il giudice responsabile per dolo o colpa grave in quanto la sua responsabilità è diretta e concorrente. Sebbene la Spagna sia l’unico paese in cui lo Stato e il giudice possono essere chiamati «in solido» a risarcire il danno, prima, però, bisogna passare per il «filtro» di un apposito Tribunale che verifica se ci sono i presupposti soggettivi del «dolo» o della «colpa grave».
Quindi, il regime giuridico della responsabilità civile si caratterizza per la presenza di un sistema duale di responsabilità. Esiste una responsabilità civile individuale per i danni e i pregiudizi causati da giudici e magistrati nell’esercizio delle loro funzioni con dolo o colpa: tale responsabilità è regolata dagli artt. 411 a 413 LOPJ e 266.1 e 403.2 della LEC del 2000.
Agli articoli 411-413 LOPJ, quindi, troviamo un apposito capitolo sulla responsabilità civile. I giudici e i magistrati rispondono civilmente per i danni e i pregiudizi causati quando, nello svolgimento delle loro funzioni, incorrano in dolo o colpa (art. 411). La responsabilità civile può esigersi su istanza della parte lesa o dei suoi aventi causa, nel relativo giudizio (art. 412). La domanda di responsabilità civile non può essere presentata fino a quando non sia stata emessa la decisione che conclude il processo in cui si presuma sia stato prodotto il danno; in nessun caso la sentenza del giudizio di responsabilità civile può modificare la decisione emessa alla fine di tale processo (art. 413).
La LEC 1/2000 contempla agli artt. 266 e 403 la possibilità che Giudici e Magistrati rispondano civilmente “por los daños y perjuicios que, por dolo, culpa o ignorancia inexcusable irrogaren en el desempeño de sus funciones”. E’ prevista, inoltre, una responsabilità patrimoniale – diretta ed oggettiva – dello Stato per errore giudiziario, funzionamento anormale dell’amministrazione della giustizia e prigione preventiva, illecita o indebita, alla quale si riferiscono gli artt. 292 e ss. LOPJ
5. La responsabilità civile del giudice nel Regno Unito.
La disciplina della responsabilità civile dei giudice nel Regno Unito è caratterizzata da generale responsabilità per il loro operato, la quale si modula secondo i principi della loro accountability, sia “interna” (ossia verso i poteri pubblici e lo stesso ordine di cui sono membri), sia “esterna”, con riguardo allo scrutinio pubblico al quale sono sottoposti i loro atti. Ciò non comporta, tuttavia, l’indifferenziata applicaz+ione nei loro riguardi delle norme comuni in materia di responsabilità per fatto illecito.
Il principio dell’esonero dalla responsabilità civile del magistrato per gli atti compiuti nell’esercizio delle sue funzioni, radicato nel common law, è tradizionalmente inteso quale presidio dell’indipendenza della magistratura nel suo complesso (precedente giurisprudenziale rilevante, a questo riguardo, è Sirros v Moore [1975] QB 118, in cui la corte giudicante precisò l’ambito della judicial immunity che tutela il giudice, sancendo l’applicazione di questo principio quando è preswnte la buona fede del giudice , rispetto alla “liability in a civil action for damages in respect of acts done in his judicial capacity”.
Il principio suddetto (codificato anche dal legislatore con riferimento ai magistrates, giudici onorari disciplinati dal Justice of Peace Act 1997, ss. 51, 52) ha subìto temperamenti a seguito dell’incorporazione nel diritto interno della CEDU con lo Human Rights Act 1988, che in attuazione dell’art. 5(5) della Convenzione ha riconosciuto il diritto al risarcimento per ingiusta detenzione.
6. Brevi cenni sulla responsabilità civile del giudice negli altri Stati europei.
In altri paesi europei, la responsabilità è sempre e solo capo allo Stato che può, tuttavia, fare una domanda sui giudici. Tuttavia, il diritto al risarcimento dovrebbe essere attivato solo in alcuni casi: in Portogallo, la responsabilità civile dello Stato dovrebbe essere attivato solo a seguito di una condanna penale, lo Stato potrebbe agire per il rimborso della riparazione e il danno ha anticipato, in i Paesi Bassi, la responsabilità civile è sempre e solo la testa allo Stato e non vi è alcun diritto di rivalsa nei confronti di un giudice che non è riuscita, in Belgio, la responsabilità dello Stato, con il ricorso, che scatta in caso di dolo o di frode la corte, in Svizzera, la responsabilità civile del giudice, essere invocato solo stato.
English to Italian: The high-speed expenditure of public railways General field: Marketing Detailed field: Business/Commerce (general)
Source text - English 10. Introduction and main results
What is and which was, over a long period of time, the overall burden of Italian rail expenditure on public finance? Was it or is it higher or lower than in other countries, taking into consideration different network sizes and traffic? Can it, from a spending review perspective, be reduced? Have governments that have succeeded been able to control expenditure and direct it towards objectives of efficiency, growth within the sector or modal shift? What impact has public railway expenditure given had on the formation of Italian public debt?
Since the answers to all of these questions are unknown, this paper aims to reconstruct the total amount of public subsidies paid to the railway sector over the last quarter of a century in five major European countries: Italy, Great Britain, Germany, France and Sweden. The main objective is to evaluate the appropriateness of transfers granted in Italy compared to other European countries in view of containing and rationalising public expenditure, improving overall system efficiency and protecting competition in a market that has, at least from a legal point of view, fully liberalised segments.
Public railway expenditure in Italy in the 21 years since the transformation of FS into a limited company (1992-2012) was tremendous: €207.7 billion, of which €84.8b in the current account and €122.8b in the capital account, reconstructed by adding historical data together, without any inflation adjustment. This corresponds to an annual average of €9.9 billion, a figure that represents a significant share of the annual Italian public deficit. During the same period, French railway expenditure was €153.6 billion, however the French rail sector is twice the size of Italy’s in terms of infrastructure dimensions and has more than double the amount of passenger transport. British railway expenditure was only €69.3 billion, one third of that of Italy, despite the British network being the same length as Italy’s and the traffic transported throughout the period considered being practically the same. The comparison with Germany also confirms Italy’s over expenditure. German figures are only available for the nine years between 2002 and 2010, amounting to €88 billion in total (compared to €85b in Italy in the same period), corresponding to an annual average of €9.8 billion. However, the German railway sector is two and a half times the size of Italy’s.
In the last year available, 2012, the total expenses paid for by public finance was €7.6 billion, well below the average of the 21 years analysed, but considerably higher than the €6.5 billion in 2011 and €5.8 billion in 2010. By British subsidy standards, calculated in the study based on the size of the network and traffic, the total transfers to the Italian rail sector would have amounted to just €3.3 billion last year, €4.6 billion by French standards and €3.6 billion by German and Swedish standards. Based on the average standards in these four countries, the total outlay for Italian public finance should have only been €3.8 billion, exactly half of what was actually granted to the FS group.
If the standards of these countries over the 1992-2012 period would have been applied, total subsidies in Italy would have amounted to €83.2 billion by French standards (40% of that given in Italy), €63.6 billion by British standards (31% of that given) and €53.6 billion by Swedish standards (26% of that given). The average value of theoretical subsidies, calculated using the standards of these three countries, amounted to €66.8 billion, equal to 32% of the actual €207.7 billion given in Italy.
This comparison with other major countries shows us that, in summary, the current subsidies paid to the Italian railway sector are twice the European standard average, while the total paid in the 1992-2012 period is triple. Two-thirds of total public railway expenditure in Italy could have been saved, had they followed subsidy choices similar to those of the other countries.
High-spending in the Italian rail sector, on the other hand, cannot be justified by increased investment in Italian high speed lines: since 1992, 700km of high speed lines have been built and put into operation in Italy, compared to more than 1200km in Germany, 1300km in France and 1600km in Spain - a country traditionally characterised by low rail subsidies but that, due to lack of data, could not be included in this study. The high Italian railway expenditure cannot even be justified by a greater increase in traffic levels, given that Italy is the only country in which they have in fact decreased: from 1992 to date, FS passenger kilometres have decreased by 16%, while in Germany they have increased by 39%, in France by 45%, in Great Britain (a country under major incisive reform in the mid-90s) by 83% and in Sweden by 98%.
This study also aims to assess the impact that railway expenditure has had on the formation of the high Italian public debt. If one assumes that all transfers to the railway sector, from 1992 to date, have been financed by debt, the railway component of the current stock of public debt would amount to €388 billion, €215 billion for rail subsidies (obtained by adding the €207.7 from 1992 – 2012 and the €7 hypothesised for 2013) and €173 billion for accumulated interest on the debt. This figure represents 18.8% of the gross Italian public debt as of the end of 2013 and 19.9% of the public debt calculated net of cash and loans to the Treasury.
If one assumes instead that the public railway expenditure actually needed, calculated according to the standards of other countries, was financed by taxation and that only excess spending related to it was financed with debt, the impact of railway spending on the formation of debt amounts to €259 billion, of which €143b arises from excess subsidies and €116b from the interest paid on the debt incurred to finance them. The figure of €259 billion corresponds to 12.5% of the Italian gross public debt before 2013, and 13.3% of net Italian public debt.
A further calculation is that relative to the weight of the public “railway” debt on the excess Italian public debt with regards to the compatible level set by the Maastricht parameter, equal to 60% of GDP. The level of net public debt of €1.95 trillion in 2013 can be divided into €934 billion allowed by the Maastricht constraint based on nominal GDP and €1.016 trillion “excess”. Of this €1.016 trillion, the €259 billion of Italian railway overspending and the relative interest represent 25.5%. If they had been avoided by a prudent policy of public transfers to the railway sector, today the debt / GDP ratio would be 17 percentage points lower.
These calculations regarding the impact of the high Italian railway expenditure on the public debt refer to the excess expenditure since 1992 (eve of the so-called Second Republic) to date, that we have been able to estimate. Since it seems difficult to imagine that the rail expenditure, over a long period of time, was more virtuous in the first republic than the second, we should not be surprised to discover, if it were possible to go even further back in the reconstruction of rail subsidies, that the excess Italian rail expenditure is responsible for between one-quarter to one-third of the total Italian public debt and more than half of the excess debt than that allowed by the Maastricht constraint.
11. Types of public subsidies to the rail transport sector
This paper is a continuation of a previous analysis that examined the transfers to the rail sector listed as “State Aid”, reported annually by member countries and delivered to the European Union Commission (Arrigo and Di Foggia, 2013). EU data on state aid to railways (EU Commission, 2013) suffers from some limitations however, of which the main ones are the following:
3. Missing data for some years as a result of missing notifications from members. Italy, for example, did not submit notifications for 2008 and 2011, while the 2012 notification did not include assistance granted by regions to local rail transport.
4. The published data did not disaggregate between different aid given to the network for financing new investments, for renewals and maintenance, for operating expenses and for public service obligations (PSOs). Additionally, some countries (not including Italy) include, without the possibility of distinguishing them, public expenses resulting from the coverage of the imbalance of pension accounts of former railwaymen.
In order to overcome these problems, this analysis has attempted to obtain data on the public subsidies in a direct way, from national sources of the countries surveyed (such as regulator reports, ministries of the sector, annual reports from the managers of the railway network and the transport operators). The sources are specified throughout the paper and the relevant references are listed in the bibliography.
Financial support to railways from the public budget assumes a variety of forms and possible purposes. It may be for the network or transport services and in each case it can result in either capital or current accounts. With regards to the intended purpose, it may be destined, on the network side, to the construction of new railway lines, the renewal of existing ones, or their ordinary management; on the transport side, to the acquisition or modernisation of rolling stock, the support of local passenger services (long distance unprofitable ones) or freight transport.
Regarding transfers to the current account, they may be intended as financial support for the management of the rail network or transport services. Firstly they have the effect of allowing usage tariffs of the network to be lower, advantageous for the majority of the rail transport companies that use the network and therefore not distorting competition. Secondly, specific beneficiary transport companies that may be in competition with others are not distortive if finance was granted through fair tender procedures that are transparent and non-discriminatory of the market’s competition mechanisms. This method, although planned as part of Italian local public transport reforms introduced in the second half of the 90s, has never reached complete or extensive implementation.
Regarding the objectives, public finance for the network in the capital account is obviously for the development of the network in the event that it cannot be maintained by the operator in market conditions through venture capital and debt financing. Since network operation is rarely profitable due to the inability of recovering costs through tools that are sustainable for transport operators, this method of support affects all European networks with very few exceptions. Routes created by project financing are, in fact, very rare: the great Danish bridges, the Eurotunnel, the High Speed 1 between London and the English Channel, the connection of Oslo and Stockholm with the respective airports and the new Franco-Spanish line between Perpignan and Figueras.
Support for network operating expenses is intended to finance network tariffs lower than the average cost and close to or equal to the incremental cost in the short term if required. Lower network tariffs represent an important incentive geared towards growing rail transport and, thank to this, readdressing the balance between different forms of transport. It is clear that this type of support should lead to non-discriminatory network tariffs in respect of operators that use the network.
Support for transport services, unprofitable regional or long-distance, is ultimately aimed at financing lower network tariffs for users, lower than the average cost per passenger, that promote greater use of rail transport. Without them, many links would prove to be non-economically viable, given the low load factor and the limited willingness of users to pay. Also, it is essential in this case that all rail operators can compete for grants and that they are not reserved to the incumbent operator by the decision-maker, which in all of the European countries considered, with the exception of Great Britain, is still public.
All subsidies to the rail transport sector are justified by the underlying objectives of collective well-being: those in capital accounts to the networks in the form of infrastructure growth, those in operating accounts to the network in the form of usage growth by those who offer transport services and finally, those to transport services in the form of increased demand from users.
If we transition, however, from a normative analysis, which identifies the need to be a system, to a positive kind of analysis that examines the actual reality, as in this paper, it can be noted that not all grants are necessarily used to increase infrastructural facilities, the provision of transport services or the relative demand from customers. They may in reality be provided, by not particularly effective public decision-makers, excessively with respect to such requirements, or not properly used by those who receive them for the specific purposes for which they were awarded. In such cases, the following consequences may occur:
3. The financing of unnecessary, and therefore inefficient, costs by the network operator and/or the manager of the transport service;
4. The financing of cross-subsidies by transport services offered under monopoly, that receive public assistance, to services offered in conditions of free competition that should not benefit.
This second risk concerns countries in which market competition (on the tracks) is possible, at least in certain service segments. Although so far they are few in number, they are destined to grow and Italy can be found among them, in which there is competition in the high-speed segment. It is evident that if an incumbent operator obtains direct grants for certain types of offer without competition and in the absence of checks that should be carried out by an independent market regulator, they will be tempted to use these grants to finance predatory pricing in the segment in competition, which evidently represent their alteration.
12. Public financial support to the rail sector in Italy
The public sector has long sustained the rail transport sector in Italy with significant transfers directed mainly to the financing of investment programs and to covering network operating costs and the cost of local rail transport. A complete and accurate reconstruction of all subsidies in Italy is very difficult, unlike other countries, due to the absence of a body taking on the task of recording and publishing the information over time. As a result of this difficulty, we have had to limit our reconstruction to public subsidies to the FS group, ignoring local rail networks.
Table 1 – Public transfers to the FS group for operating expenses
State contributions for operating the rail network. Using funds according to former laws 538/93 and 448/98 funding. Contributions from regional or local authorities to transport services. State contributions to transport services. Other grants for operating expenses. Total grants for operating expenses.
For the 1992-95 period, the first four operative years of FS under the legal status of a limited company, data already reconstructed and analysed by Arrigo and Beccarello (2000) has been used and reviewed, while from 1996 onwards, data has been extracted from FS group financial statements and annual reports from the Court of Auditors. Public funding from the current account to the FS group is shown in Table 1. As you can see, the main items are represented, in accordance with the types authorised by Community rules, by contributions for the operation of the rail network and by contributions to, mainly local, transport services (for public service obligations, relating to services that are not offered under normal market conditions as they are unprofitable). In a first sub-period, up until 2000, both of the contributions were paid by the state. An additional item is represented by the use of restructuring reserves, established by specific laws (n. 538 of 1993 and 448 of 1998) to allow FS to reduce the impact of the substantial amortization of the network. There are also minor contributions for operating expenses for the four years from 1992 to 1996 that relate to contribution for early retirement costs. Since 2001, following the local public transport reform, transfers for public service obligations relating to this type of transport are provided by the regions, leaving only the segment of unprofitable medium and long distance services the responsibility of the state.
With regards to the overall level of grants for operating expenses, we can see that during the 90s and in much of the subsequent decade, they amounted to between €4b and €4.5b per year, with some exceptions: in 1996 they were almost halved as a result of the cuts included in public financial measures designed to meet the 1997 Maastricht criteria and allow admission to the euro; in 2002 and 2004, years that fell within the new center-right wing legislation, annual support rose to around €5 billion; in 2006 there was a new reduction, nevertheless transitory, of total public support. Finally, in the 2010-12 period, the total transfers for operating expenses amounted on average to the lowest level of €3.4 billion a year. In the 21 years of the FS in SpA form (as a limited company), from 1992-2012, total public support from the current account amounted to €85 billion, equivalent to an annual average of €4 billion.
In addition to transfers for operating expenses, the state has also supported rail transport with substantial contributions to investment programs over the years. The reconstruction of cash flows for this purpose is shown in Table 2. As can be verified, in the first five years of the FS being managed in a corporate form, the main aid distributed was for the reimbursement of the interest paid on the debt and relative depreciation charges that led to the decision, adopted by financial law in 1997, to transfer a lump sum to the FS state debt corresponding to as much as €31.2 billion. Between 1997 and 2005, support for investments became the most prevalent form of FS capital increases approved by the sole shareholder of the Treasury. In the nine years in which this form of total outlay was used, it amounted to 30 billion lire, equivalent to €3.3 billion a year on average. Furthermore, with the financial law passed in 2006, the state agreed to cover the €13 billion of debt that FS incurred in order to finance the investment in the High-Speed programme. From 2006 onwards, partly as a result of comments made by Eurostat related to their failure to account for P.A debt purposes, the method of capital increases in favour of granting direct contributions into the investment account was abandoned. Contributions made for this purpose, over the seven years between 2006 and 2012, reached a grand total of €25.5 billion, equivalent to €3.6 billion each year on average. Over the last three years, despite the completion of the High Speed Turin-Milan-Naples project, the amount almost doubled: from €2.3 billion in 2010 to €3.2 billion in 2011 to €4.2 billion in 2012.
Table 2 – Public transfers in capital and total to the FS group
Different contributions in capital. State subsidies for investments. State absorption of FS debt. Increases in FS capital. Total contributions in capital. Total contributions borne by public finance.
Throughout the 1992-2012 period, capital funding to FS reached a total value of €122.8 billion (not adjusted in terms of price dynamics), corresponding to an annual average of €5.8 billion. If the funds for operating expenses are added to this, equal to €84.8 billion, the total public support to the FS group amounts to €207.7 billion over the 21 years, corresponding to a yearly average of €9.9 billion. In the last year taken into consideration, 2012, the total public outlay borne by public finance was €7.6 billion, considerably higher than the €6.5 billion in 2011 and €5.8 billion in 2010. The dynamics of public transfers are broken down into three kinds relating to subsidies, represented in Graph 1: the support of transportation services, the operation of the network and capital grants. Within the graph, the two largest transfers of debt from FS to the state, which occurred in 1996 and 2006, are only partially visible due to the different scale.
Graph 1 – Public subsidies to the rail transport sector in Italy (1992 – 2012)
13. Public subsidies to the rail transport sector in Great Britain
Before the complex reform and privatisation of British rail transport, implemented by the Major government in 1994-95, public financial support was formed by direct subsidies in favour of the incumbent operator British Rail (BR), a monopolistic operator that was vertically and horizontally integrated following the nationalisation of 1948, alongside loans from the National Loan Fund, aimed at financing investments. Public subsidies were directed to Passenger Transport Executives (PTEs), local authorities for transport in the metropolitan areas. The Major reform was characterised by the following measures (the reform did not concern the Northern Ireland rail company):
f. The clear separation of the railway infrastructure (assigned to the new operator Network Rail) from the operation of passenger and freight transport (shared between several companies), motivated by the idea that competition was central to the development of the market and that it would be better guaranteed by a network manager that was not also a rail transport company.
g. The separation of transport services actors based on their functions: providers of passenger services (TOCs), freight services, network maintenance services, rolling stock maintenance and rental (ROSCOs).
h. Creating, from the splitting of the public monopoly, a multiplicity of actors for each of the previous functions in such a way that they were able to operate in competitive conditions.
i. The privatisation of all railway system actors, including “the infrastructure manager” of the network (that became public again at the beginning of 2000),
j. Keeping the following functions in the public sphere: (i) technical regulation of the sector; (ii) economic regulation; (iii) allocation, on a competitive basis, of transport services (franchising) supported by government subsidies on non-profitable routes to new railway companies. The Railways Act of 1993 assigned the last two duties to non-ministerial government departments: the Office of the Rail Regulator (ORR) for economic regulation and the Office of Passenger Rail Franchising (OPRAF) for the allocation of services through tender.
The reform led to significant changes in the scheme of public funding, with the new regime based on the allocation of passenger rail services, broken down into groups of routes, through tenders designed to achieve economic stability by compensating for unprofitable lines. Public support to the rail sector was therefore mainly represented by transfers granted to railway companies of the OPRAF, which was first overtaken by the Strategic Rail Authority (SRA) followed in a direct way by the Department for Transport (from 1999 and from 2004). Alongside transfers to the railway companies were grants to the PTE, limited contributions to BR to finance the residual activities of and subsidies to, even though small, freight transport. Direct public transfers in favour of the network operator were not provided, for which reason it was determined that operating costs should be entirely covered by tolls paid by train operators.
This organizational and financial arrangement for the railway sector did not work and had to be revised at the beginning of the 2000s, mainly due to the fact that the network needed substantial investments for modernization and renewal. At the time of the reform, British rail transport was not in adequate organizational conditions due to insufficient investments in previous years in both the network and in rolling stock. Moreover, with the new, decidedly profit-oriented, post-reform private managers and the presence of limited-duration service concessions (franchising contracts), there were no sufficient incentives to accelerate investments while, in the presence of revenues that could not easily be increased in the short term, the possibility of gaining profits and rewarding shareholders depended principally on the reduction of costs. As a result of this, insufficient maintenance and renewals were carried out, leading to both an old and inadequate network and a dated rolling stock fleet. The discovery of the severe functional deficiencies of the network in the late '90s led to the need for costly, extraordinary, improvement interventions that could not be supported by its private operator and thus required increasing public financial support. The Blair government therefore decided to restore network operation to public control and to proceed with direct subsidies for its financing needs. Since then, the different elements of support of the rail sector are as follows:
vi. Direct subsidies to the network operators (Network Rail and LCR–London and Continental Railways);
vii. Transfers from the central government to passenger TOCs for franchising contracts (which include Performance Receipts, expenses and performance awards).
viii. Transfers to the Passenger Transport Executives (PTE) for metropolitan rail transport;
ix. Subsidies to the freight transport segment;
x. Residual costs of the financial relationships between the public sector and the railway sector.
Table 3 shows the reconstruction of public transfers to the British rail sector from the mid-80s until now, broken down into the previously listed items. These items are also represented in Graph 2. As one can note, the reconstruction does not include direct transfers to the networks before the 2000s as: (i) up until the 90s reform, there was no separation of the network within BR and the public company received a single transfer for network charges and service charges; (ii) following the reform, the government only funded the TOCs while the network’s private operator, Railtrack, financed its operating costs exclusively through rail tolls; (iii) it was only after the constitution of the new public network operator, Network Rail, that the government chose to permanently finance it directly.
These transfers grew rapidly to reach a maximum amount of £4.5 billion in the year 2006-07 (out of £6.3 billion total subsidies to the sector). In the following years however, there was a reduction that led to the stabilisation of values between £3.5 and £3.8 billion in the last four years. During the same period, a progressive decrease in government transfers to the passenger rail operators, the TOCs, was witnessed, which, starting from close to two billion in the years of the reform, were completely cleared and became negative, transforming into net income for the public sector (420 million in the last financial year available). This means that the total concessionary charges paid to the public sector by the railway companies that operate on the profitable routes exceed the total amount of subsidies paid by the public sector to the operators of non-profitable routes.
Table 3 – Public subsidies to the rail transport sector in Great Britain
(Millions of pounds)
Direct subsidies to network operators. Central government subsidies to TOCs (and BR pre-reform). TOTAL network and TOC subsidies. PTE subsidies. Other elements of public support to the rail sector. Subsidies to the freight transport segment. TOTAL subsidies to the rail transport sector.
Which of the subsidies listed in Table 3 should be considered comparable with the data relevant to the case of Italy, discussed in the previous paragraph? It is reasonable to exclude two items: (i) PTE grants, related to rail transport in metropolitan areas, since it was not possible to include its Italian non FS local rail transport equivalent in the analysis; (ii) the residual subsidies relative to a multiplicity of elements that are difficult to identify (in the years between 1994-96, this item negatively records the income generated by the public sector with the sale of the railway companies, amounts that are not represented in Graph 2.) and especially since in recent years they primarily represent public capital charges arising from Crossrail investments, a project for a high speed rail connection under the city of London that is the responsibility of Transport for London.
Graph 2 – Public transfers to the British railway system
The figure that is comparable to the total €7.6 billion granted to the FS group in 2012 is therefore represented by the £3.377 billion which, using the average exchange rate for 2012 of 0.81 pounds per euro, corresponds to €4.169 billion. This value is 45% lower than that of Italy, despite the UK rail network having the same length and a significantly higher freight and passenger traffic. Graph 3 shows a bilateral comparison between Britain and Italy in 2012 regarding both the total public subsidies paid to the rail transport sector (to the FS group in Italy and to the entire sector in Britain) and some dimensional variables of the sector: network length, track length, annual transported passenger kilometres and annual transported ton kilometres. For each variable, the Italian value is always set to 100.
Graph 3 – UK-Italy comparison regarding total subsidies, network and traffic
As we have previously seen, the subsidies distributed in Britain were equal to only 55% of those distributed in Italy to the FS group. The British network is slightly smaller than the Italian (-3%) when measured by the length of the lines and 30% larger when measured by the length of the tracks. The traffic carried on the British network is 56% higher with regards to annual passenger kilometres (58.3 billion compared to 37.5 billion) and 6% higher for freight ton kilometres (21.5 billion compared to 20.2 billion) – In this case all of the shipping on the RFI network is considered for Italy.
If we extend this comparison to the entire period for which we have data for both countries, one can observe that the total transfers, made between 1992-93 and 2012-13 in Britain for the items indicated above, amounted to £56.1 billion, equivalent to €69.3 billion (using the average 2012 exchange rate). Over the 1992-2012 period, public support for the Italian railway sector came to a total of €207.7 billion, exactly three times that of Britain.
14. Public subsidies to the rail transport sector in Germany
The current structure of the German railway sector is a result of the reform executed in 1993-94 required to implement the integration process between the two railway companies of the West and the East and to deal with the problems that came along with it, in particular the excess personnel, the social security imbalance and the outstanding debt. The reform was carried out according to the following steps, of which the first four were implemented in 1994:
viii. The definitive merger of the two companies into a single LTD, (DeutscheBahn Aktion Gesellschaft) DB AG, divided into three main areas of operation: infrastructure management, passenger transport and freight transport.
ix. The creation of the EBA (Eisenbahnbundesamt), the Federal Railway Office, a public body for the technical and partly economic regulation of rail activity, responsible for public funding to the company.
x. Reliance on the new body, BEV (Bundeseisenbahnvermagen), a kind of bad public company, for the management of redundant and retired staff of the old rail companies DB and DR together with the management of the debt of the past companies, amounting to around 67 billion marks (corresponding to €34 billion). The federal government bore all of the charges relating to the historical debt and to retired employees up until the end of 1993.
xi. From 1994, DB Netz was responsible for infrastructure management and carrying out activities related to the allocation of network capacity to the carriers requesting it, traffic control, network maintenance and improvements, and the construction of new routes. The company operated according to commercial principals and recovered its operating costs through solely through toll charges collected by the carriers and other commercial revenue while the government was responsible for supporting the costs arising from investments in the network.
xii. In 1996, making the Länder responsible for local passenger transport with particular regards to the definition of different levels of service offered and the possibility to appoint rail operators at a local level. Simultaneously, the definition of a scheme of subsidies from the federal government to the Länder was defined to enable them to fund the service.
xiii. The division of the DB AG into three independent companies corresponding to the previous divisions. Consequently, DB became a holding company at the beginning of 1999 that controlled the following specialised companies: Netz for network management, Reise&Touristik for long-haul passenger transport; Regio for short-haul passenger transport; Cargo for freight transport; Station & Service for the management of railway stations and rail yards. In 2002, the railway market was fully liberalised with free access to the network.
xiv. In 2008, DB AG was divided into two separate holdings, the first for network activities (DB AG that owns 100% of DB Netz Ag, Db Station & Service Ag and DB Energy GmbH) and the second for transport activities (DB Mobility Logistics Ag). Thereby, a clearer separation between the network and services was created, comparable to that formed in Sweden at the beginning of the decade.
Based on the reform, the powers responsible for the provision of subsidies to the rail transport sector are shared between the central government and local authorities: the Bund is mainly responsible for financing investments in infrastructure while the Länder, through special authorities of the sector, are responsible for defining public service obligations for regional/local transport and distributing the relative compensations. A total of 27 local bodies consequently determine the levels of service and assign the offer, choosing between direct entrustment to the Deutsche Bahn, to a different operator, or to put the service to tender.
Long distance passenger transport cannot however benefit from public support or service obligation programmes (PSO), but must rely entirely on market revenues (as a result of this rule, after the implementation of the reform DA reduced the supply of long distance passenger transport on routes that were not considered profitable). Funds required by local authorities to finance regional rail transport are guaranteed by federal transfers from the Regionalisation Fund (RF), whose funds, equal to around €7 billion per year, also include the financing of road transport in metropolitan areas and of modernising stations. Only around three-quarters of the Regionalisation Fund is used for local rail transport.
The types of public subsidies to the German railway system can therefore be classified into the following:
iv. Financial support from the central government to the network managers DB Netz for investments (new programmes and network renewals).
v. Funding from local authorities appointed by the Länder for charges arising from public service obligations (PSO) for regional transport, which is either attributed directly or by tender. On the basis of the 2010 data available, more than 85% of national expenditure for this purpose is given to Deutsche Bahn
vi. Financial support to the public entity, BV, that is responsible for paying pensions to pre-reform rail employees and managing the stock of debt inherited from the previous rail companies. This support does not generate direct benefits for the two Deutsche Bahn holdings.
Graph 4 – Subsidies to the rail sector in Germany
The reconstruction of the data on public subsidies in Germany is however problematic as the financial statements of Deutsche Bahn do not show public subsidies, while the balance sheet of the network operator DB Netz is not made available on the company website. Due to the impossibility of directly obtaining the data, we use the data reported in the study by Dehornoy (2011), which used disaggregated information obtained directly from the German Ministry of Transport (Graph 4).
If we exclude, for a homogenous comparison, the public costs for pensions and outstanding debt, the total transfers to the German rail transport sector reached a sum of just less than 10 billion a year throughout the decade of 2000, exceeding it slightly in 2009-10. For 2010, the latest year available, it is possible to create a more detailed construction of the amount based on the distributing agency and its purposes.
In Table 4, the total costs of the German railway system amounted to €15.9 billion, which is reduced to €10.2 billion if we exclude the federal support given to BEV for the management of the previous rail debt and the payment of pensions to former employees of the two rail companies of the West and East. Of the €10.2 billion rail subsidies, €4.6 billion were for the network and €5.6 billion were to cover the costs arising from regional rail transport.
Table 4 – Subsidies to the rail transport sector in Germany (2010)
For the years following 2010, there is no data available that can be considered perfectly comparable, however it should be noted that Germany notified the EU commission of total state aid to the rail sector equal to €9.5 billion for the year 2011 and €9.3 billion for the year 2012, of which €4.8b was support for the network and €4.5b for public service obligations. Total German support of €9.3 billion was 23% higher than that of Italy for the same year, however, the German rail network is far more extensive and both passenger and freight traffic is multiple times the size of that of Italy.
Graph 5 makes the same bilateral comparison with Germany as was made in Graph 3 for Great Britain. German subsidies are 23% higher than those issued in Italy but the German rail network is more than twice the size of Italy’s (+126%) if measured by the length of the lines and almost triple the size (+189%) if measured by the length of the tracks. Annual transported passenger kilometres are two and half times the Italian figure (93.9 billion compared to 37.5 billion in Italy, +150%), while the annual freight ton kilometres, not shown in the graph for scale reasons, are five and a half times that of Italy (110 billion compared to 20.2 billion). Although the German subsidies are only slightly higher than those of Italy, their transport system is much more developed and consists of a much larger network.
Graph 5 – Germany-Italy comparison in relation to total subsidies, network and traffic
In the case of Germany, a comparison over a longer period can only be made homogeneously for the nine years between 2002 and 2010 due to the unavailability of German data in the years before and after. During this period, the burden for German public finance was €88 billion while that corresponding to Italian public finances was €85.3 billion if we include the transfer of debt from FS to the Treasury and €72.2 billion if we exclude it.
15. Public subsidies to the rail transport sector in France
The French railway was subjected to reforms in the mid-90s following the application of EU sector directives. The main measures adopted were the following:
5. Establishment of RFF (Réseau Ferré de France), a public economic entity assigned the ownership of the network, the responsibility for its operation and investment programmes. However, despite the RFF being responsible for the operation of infrastructure and maintenance, these tasks remain delegated by the reform to the rail company SNCF and the RFFs role is reduced to mere ownership. The debt attributable to the infrastructure was transferred to RFF, 20 billion euros at its highest.
6. The SNCF retained the exclusive right to operate passenger and freight rail that would subsequently be lessened by Community rules. From 2006, freight transport was fully liberalised (already liberalised in 2003 for international connections and in 2006 the Etablissement Public de Sécurité Ferroviaire (EPSF) for technical regulatory functions of the industry was established) and from 2010 so was international passenger transport.
7. The regionalisation of responsibilities, in terms of local transport passenger services, was put into practice on an experimental basis in 1997, but definitively and generally in 2002 with the creation of specific regional bodies. The task of defining the local rail transport services and the relative financial compensation paid, exclusively to the SNCF, were transferred to the regional bodies as a result of the reform.
8. The state has gradually borne the historical debts of the SNCF, mainly resulting from investments related to the construction of high-speed lines, through the Service annexe d’amortissement de la dette (SAAD), the body that bore the cost, in several instalments during the 90s, of around 11 billion of railway company debt. Following Eurostat findings in 2008, the SAAF was dissolved and its debt was incorporated into state debt. Similarly, the state took over the cost of pensions of former sector employees (up until 2007 pensions were paid directly from the SNCF, to which the government assured a financial contribution. From 2007 however, pensions were paid independently from public funds).
On the basis of the reform, the State is primarily responsible for the funding of infrastructure. RFF, to compensate for its public service tasks, received grants to: i) finance the difference between the costs of operation and maintenance of the network, and the proceeds of the tolls paid by SNCF railway and other companies; (ii) to help finance costs arising from the renewal of the network and new investments; (iii) amortize the debt incurred for the construction of the old lines that remained its responsibility. Since 2011, the state has also taken on the responsibility of organising and financing some unprofitable interregional medium-long distance passenger transport services. The regions, by means of the Autorités Organisatrices des Trasports (AOT), are responsible for organising, assigning and financing passenger transport of local interest.
Through the data of the Comptes des transports annual report, it was possible to reconstruct the public subsidies to the French rail transport sector for the 1987-2012 period. The data, broken down by beneficiary entity and type, is shown in Table 5. In 2012, total subsidies were equal to €9.7 billion, a very similar figure to that of Germany, a country that is similar to France both in terms of network size and rail passenger transport development. Of the €9.7 billion distributed in France, €5.6b was given to SNCF (of which €4.9b were for public service obligations and €0.7 billion were for investments), while €4.1 billion was given to the infrastructure manager RFF (of which €2.2b were to the operating account and €1.9b were for investments). The total subsidies for the two entities in the operating account amounted to €7.1 billion, while those to the capital account were €2.6 billion.
Table 5 – Subsidies to the rail transport sector in France
It should be noted that in more recent years, subsidies to the French rail transport sector were more substantial than those in Italy, however this did not occur throughout the examined period. In fact, between 1992 and 2012, total French transfers were equal to €153.6 billion, corresponding to 74% of the €207.7 billion allocated in Italy.
Graph 6 - Subsidies to the rail transport sector in France
Graph 7 – France-Italy comparison relative to total subsidies, network and traffic
Graph 7 makes the same bilateral comparison with France as already carried out for Great Britain and Germany. In 2012, French subsidies were 28% higher than those in Italy, however the French rail network is almost twice the size of Italy’s (+86%) when measured by the length of the lines and more than double (+111%) when measured by the length of the tracks. The annual transported passenger kilometres were 2.5 times those of Italy (91.2 billion versus 37.5b in Italy, (+143%) while annual freight ton kilometres were 61% higher than the Italian figure. Similarly to the German case, we can also say that French subsidies were only slightly higher, however the network is much larger and the traffic much greater.
16. Public subsidies to the rail transport sector in Sweden
Sweden was the first European country to engage in a structural reform of its railway system and separate ownership and management of the network from the national transport operator. In 1988, the old public railway company, Statens Järnvägar (SJ), was deprived of network ownership as it was transferred to the newly created public agency, Banverket (BV). The reform should have been completed with the full liberalisation of network access in 1994, however the new social democratic government chose, instead of introducing competition to the market, to create competition for the market by means of tender in subsidised transport.
As a result of the new reform, the activities that remained the responsibility of the transport company SJ were divided in 2001 into eight different LTDs of which only three remained public property: (i) SJ confined to the management of passenger transport; (ii) Green Cargo, separated from SJ, for the management of freight transport; (iii) Jernhusen for the management of stations, service facilities and other property. Over the following years, a gradual liberalisation implemented in 2010 led to the full opening of the market, thanks to which, starting from the 2011-12 season, it was possible for any rail operator within the EU to ask the network operator for any available track to offer their transport services on the Swedish network.
Following the various stages of liberalisation, and as a result of the tendering of transport subsidies, a large number of operators entered the market and acquired significant shares that were deducted from the two public incumbent operators. In 2009, Sweden also took steps to unify the management of the transport networks through a new public body called Trafikverket that overtook the Banverket rail network operator.
Government subsidies supporting rail transport in Sweden have assumed characteristics, purposed and different dimensions over time according to the different industry structures. In the period before the separation of the network, up until 1988, the public operator SJ, a vertically integrated monopoly, was the only interlocutor of the government for sector interventions and the sole beneficiary of public transfers. They could take the following forms: (i) purchases of transport services by the state that would not have been given by the SJ from a market point of view; (ii) compensation for tariff concession granted to support specific categories of users; (iii) financing of investments which would not have been granted by the SJ from a market perspective as they relate to unprofitable routes of interventions; (iv) cancellation of the debts accumulated by SJ to the state. In the decade preceding the 1988 reform, the different types of transfers resulted in an annual average outlay, if certain stages of SJ debt repayment are excluded, of around 3 billion kronor at 2011 prices, corresponding to less than 300 million euros (Nilsson, 2002).
Following the reform, the different types of subsidy, their total amount, the entities that granted them and the subjects to which they were intended all changed. Government transfers to Banverket, the new network manager, were designed to cover: (i) the difference between operating and maintenance costs and revenues from rail tolls; (ii) investments for network renewals and new projects. Passenger operators, initially SJ but later all of the operators that won the assignment tender, received compensation for non-market transport services. Two types of distinct entities distribute these: (i) Rijkstrafik for interregional/long distance passenger rail services; (ii) the CPTA – County Passenger Transport Authorities for regional/local services. These grants were permanently low values, never exceeding 1 billion kroner per year throughout the 90s decade, corresponding to less than 100 million euros. They included, among other things, gross chargers for the public sector as the type of contract with which the service is assigned by the local CPTA and Rijkstrafik is of ‘gross cost’: the grantor pays the operator for the transport service based on the vehicle kms reached but takes the payment from the passengers.
The overall cost of the network borne by the public sector is much larger than the subsidies to rail carriers for unprofitable services. It was measured by Nillson (2002) for the 90s decade by calculating the difference in total costs of Banverket, which include network operating costs, maintenance costs, renewals and new investments, and operating revenues, mainly coming from rail tolls. Using the same criteria, we have updated the Swedish data based on the annual reports of Banverket up until 2009 and Trafikverket from 2010 onwards, with difficulties, in the case of the manager, coming from having to separate the data related to the network from those related to the road network.
Public costs for the Swedish railway, reported in Table 6 and Graph 8, highlight that the major component, relating to new investments, amounted to 9.8 billion kroner in 2012, to which the other 2 billion for renewals should be added. The total operating and maintenance costs amounted to 6.3 billion kroner, largely borne by the public sector as the cost of access charges follows the marginal cost criteria in order to maximise the use of the network and consequently allow a very limited recovery of costs. The operating revenues, largely represented by the tolls paid by the rail transport operators, consequently do not even cover one sixth of the operating costs of the network (less than a billion in 2012).
Table 6 – Public expenditure for the Swedish rail network (1989-2012)
Network operating revenues. Operating and maintenance costs. Operating costs net of revenues. Network renewal costs. New investment costs. Total costs net of operating revenues.
Total costs borne by the public sector in 2012, less than the previous years, amounted to 17 billion kroner, equivalent to 1.98 billion euros using the average annual exchange rate of 8.7 SEK per euro. For the whole period, 1992-2012, the total amounted to 233 billion kroner, equivalent to 26.8 billion euros. Graph 9 once again bilaterally compares the examined country and Italy: in 2012, public expenditure in Sweden was equal to only 26% of the Italian value, despite the Swedish network being equal to 67% of Italy’s if measured by length of the lines and 64% when measured by length of the tracks. Transported passenger km were 31% of Italy’s (11.8 billion versus 37.5 billion in Italy, but Sweden has less than a sixth of Italy’s population) while the annual freight ton km were 9% higher than Italy’s.
Graph 8 – Public expenditure for the Swedish rail network (1989-2012)
Graph 9 – Sweden-Italy comparison in relation to total subsidies, network and traffic
17. A comparison of public subsidies granted in the five countries
After having reconstructed the data concerning total public transfers paid to the rail transport sectors of the five major European countries over a long period of time, we have sufficient information to draw comparative conclusions on the coherence of the transfers paid in each of the countries with respect to the magnitude of the sector, represented by the size of the network and the traffic carried.
The traffic carried in the five countries is represented in Graph 10 through the units of annual traffic produced. The units of traffic are, in the railway sector, a synthetic measure of production that is obtained by adding together the transported passenger km and freight ton km. As illustrated in the graph, Italy, in addition to recording a decline from 2007 onwards, only reached 60 billion units of annual traffic in 2012, less than that of Great Britain, while France exceeded 120 billion and Germany exceeded 200 billion. Very briefly we can note that the total traffic in Italy is a little less than double that of Sweden, about two-thirds of that of Britain, half of that of France and less than a third of that in Germany.
These same proportions however are not witnessed in the case of public subsidies to the rail sector. From Graph 11, we can in fact verify that Italian subsidies, in addition to being considerably higher than those in Britain, were also significantly different for the entire period studied, despite having an almost identical network in terms of size and a similar level of total transport over the 21 years examined. Italian subsidies were, for most of the period, even higher than or similar to those of France and only in the past few years have they amounted to just less than those of France and Germany, despite the Italian network being only a fraction of the networks of these countries, and the same applies in relation to total traffic.
In the version of Graph 11 that includes Italian subsidies as well as the substantial transfer of FS debt to the Treasury, which took place in 1996 and 2006, the dashed blue line of Italy covers the solid yellow line of Germany, suggesting the hypothesis, that only further investigation can confirm, that public rail expenditure in Italy was also higher than that of Germany, despite the fact that the Italian rail sector is less than a third of its size.
At this point, it is interesting to try to estimate the total amount of subsidies that would have been granted in Italy if they had used criteria similar to those of the other countries studied. More precisely, given that the criteria is not made explicit by the countries and we can only obtain the proportion between the subsidies actually paid and the factors (network size and transport) that may justify their needs, we will attempt to make an estimate of the needs related to the subsidies in Italy in order to verify what amount would be granted in the different national contexts.
Graph 10 – Size of rail transport in the five major EU countries
Graph 11 – Total public subsidies to the rail transport sectors in the five major EU countries
Italy (1): transfers of debt to the state that occurred in 1997 and 2006 are not included
Italy (2) transfers of debt in 1997 and 2006 are evenly spread over the 21 years
Source: Elaboration of the data of the bodies indicated in the analysis of each country
Graph. 12 – Relative sizes of rail transport in the major EU countries
The exercise that we attempt to carry out requires firstly the creation of an indicator of the size of the different national rail sectors relevant to the justification of subsidies; essentially a synthetic indicator of the size of the rail sectors that require public subsidies. Of the different variables taken into consideration, the length of the network, the length of the track and the passengers transported are all segments that are able to request public financial support. The same does not go for freight transport however as, even though it is fully liberalised in the EU, it is subject to public subsidies of unimportant size.
The synthetic index of the size of the rail sector (ISDF) that justifies subsidies may then be the simple average of the relative indices already calculated for each of these three aspects between every country and Italy, which are represented in Graph 12 to calculate the ISDF. The British rail sector will thus be considered 27% larger (and 27% more in need of subsidies) than the Italian rail sector, the French rail sector 114% larger, the German rail sector 155% larger and the Swedish rail sector 46% smaller.
At this point, we can estimate, using a proportion, the public subsidies (SP) that would be paid in a j- country adopting the i-country standard of each of the other countries, calculated as a ratio between subsidies paid in that country and the specific ISDF:
SP j,i / ISDF j = SP i / ISDF i , from which we obtain: SP j,i = SP i * ISDF j / ISDF i
The theoretical subsidies expected in country j with the criteria of country i are therefore given by the actual subsidies granted in country i multiplied by the ratio between the ISDF of country j and that of country i. Table 7 presents the results of applying this method to the data concerning subsidies given in the different countries in 2012, the latest year available. The data on the diagonal axis represent the actual subsidies paid in each of the countries.
Table 7 – Actual and theoretical subsidies in the five countries (2012)
Table 7 indicates, if we take into consideration Sweden, that in 2012, compared to an actual total subsidy equivalent to €2 billion, the theoretical subsidies calculated by British standards would have been €1.8 billion, with German standards €2 billion, French standards €2.5 billion and Italian standards of a good €4.1 billion. If we use the average of the countries other than Sweden as a benchmark, but exclude Italy, as it clearly represents an anomalous case, we obtain a value of €2.1 billion, slightly higher than the actual value. Also for Great Britain, the average with the criteria of the other countries produces a value higher than the reality (5 billion versus 4.6 billion) and the same for Germany (9.8 billion versus 9.3 billion).
The countries for which the actual value is higher than the theoretical value are France (7.5 billion expected versus 9.7 billion actual, with an excess of 2.2 billion) and, above all, Italy: by British standards, the total subsidies to the Italian rail transport sector would have been equal to only 3.3 billion annually, by French standards 4.6 billion and German and Swedish standards, 3.6 billion. The average of the four countries therefore is only 3.8 billion annually, exactly half of those borne by public finance in Italy (Graph 13). This estimate of excess subsidies to the Italian rail sector is larger than that estimated in the study by Arrigo and Di Foggia (2013), based on the data of state aid communicated in member countries to the EU Commission in 2010, according to which the necessary subsidies amounted to 3/5ths of those actually given. This figure shows with certainty how there is plenty of room for a deeper investigation into the spending review of the sector.
Graph 13 – Total Italian subsidies in 2012 recalculated using standards of the other countries
If the actual subsidies allocated to the rail sector in Italy in 2012 are more than double those expected by applying the standards of other major European countries, this figure is expected to worsen significantly when the analysis is extended to the entire period considered in this study; the 21 years between 1992 and 2012. Despite the fact that the Italian railway subsidies were still very large in the last three years, they were significantly lower than almost all of those of the previous periods.
Throughout the entire 1992-2012 period, total public rail expenditure in Italy was 207.7 billion, French was 153.6, British was 69.3 and finally Swedish was 26.8. We do not know the total of Germany for the entire period, however in the nine years from 2002 to 2012, it amounted to 88 billion versus the 85 billion of Italy. What level would the Italian figure have reached by applying the standards of the other countries? In order to estimate this, our method is to multiply each of the other amounts by the ratio between the synthetic index of the dimensions of the Italian rail sector (ISDF) and that of the specific country, obviously recalculated for the entire period of 21 years. To obtain the Italian value with French standards, we must divide the total French subsidies of 153.6 billion by 1.85 (instead of the 2.14 used for 2012), obtaining a value of 83.2 billion, corresponding to 40% of the actual figure of Italy.
In a similar way, in order to obtain the Italian value by British standards, we must divide the total British subsidies of 69.3 billion by 1.09 (instead of 1.27 used for 2012), obtaining a value of 63.6 billion (31% of the actual Italian figure). Finally, in order to obtain the Italian value by Swedish standards, we must divide the total Swedish subsidies of 26.8 billion by 0.5 (instead of the 0.54 used for 2012), obtaining a value of 53.6 billion (26% of the actual Italian figure). The average value of the theoretical subsidies, calculated by the standards of the three countries, amounts to 66.8 billion corresponding to 32% of the actual Italian figure.
In summary, the application of our estimation method leads us to argue that the actual subsidies to the rail sector are double compared to the European standard, while the total paid during the 1992-2012 period was triple. Two thirds of the total public expenditure to the railway could have consequently been saved.
18. The impact of public rail spending on the formation of the Italian public debt
The total cost borne by public finance arising from the railway sector is not only the 207.7 billion calculated in this study. There are in fact other items that we were unable, at least for the moment, to quantify: (i) the imbalance of social security, coming from the difference between current contributions paid by the FS for workers and the cost of social security payments paid to the pensioners of the railways; (ii) public subsidies to the local non FS rail networks and to the relative transport.
There is however a third item that we can estimate: the interest costs generated by the financing of public expenditure with public debt. In this case, it should be state that it is not possible to know with certainty with which method the public expenditure for the railway was financed given that it ended up in the great cauldron of public spending, financed partly by taxation and partly by debt issuance. Three hypothesis may however be formed, two extreme and one moderately reasonable.
The first hypothesis is formed by the total financing of railway expenditure through taxation. In this case, there is no additional burden on public finance. Railway expenditure has been grossly inefficient however the taxpayer has been obliged to repay it in full, as if they had bought (by obligation of the state) a car costing 10 thousand euros but paying 30 thousand.
At the other extreme of the possible hypotheses, is the total financing through debt. In this case, the interest costs resulting from the public debt contracted to finance the railway sector should be calculated, year after year. Since 1992, the state has supported rail expenditure by issuing securities of 9.1 billion euros (in our hypothesis), and in 1993 (and all of the subsequent years) it would have also had to bear the cost for interests on said securities. When the average cost of debt was at its highest, the annual interest costs amounted to 1.1 billion. For the following year, the public ‘rail debt’ would consist of the initial 9.1 billion plus the 1.1 billion in interests plus 7.6 billion of new subsidies to the railway, reaching a total of 17.8 billion on which interest costs will be paid in the new year. This calculation until 2013, always based on the average annual cost of each period of public debt, can be seen in Graph 14, which distinguishes between accumulated public subsidies to the railway and the cost of accumulated interest.
Graph 14 – Impact on the Italian public debt in the event of total debt financing of rail subsidies
In our hypothesis, the public rail debt formed from 1992 until today, would have amounted to 388 billion euros, of which 215 were for rail subsidies and 173 for interest accumulated on the debt (for the year 2013, a public rail expenditure of 7 billion was conservatively assumed). This figure, in relation to the Italian gross public debt equal to 2.067 trillion at the end of 2013, accounts for 18.8%. However, if we exclude cash and loans to the Treasury from the gross Italian debt then we compare it with the net debt, the debt that was formed to finance deficit spending equal to 1.95 trillion in 2013, it accounts for 19.9%.
These estimates depend on the hypothesis of total rail subsidy financing with public debt, which may be considered excessive. More acceptable is the assumption that the necessary rail expenditure, calculated according to the standards of the other European countries, has been reasonably financed by taxation and that only the excess spending, compared to other countries, has been financed with debt
In this hy
Translation - Italian L’alta velocità della spesa pubblica ferroviaria
1. Introduzione e principali risultati
Qual è, e quale è stato in un arco temporale ampio, l’onere complessivo per le finanze pubbliche italiane derivante dal trasporto ferroviario? E’ stato ed è maggiore o minore rispetto agli altri paesi, tenuto conto delle diverse dimensioni delle reti e del traffico? Si può, in un’ottica di spending review, ridurlo? I governi che si sono succeduti sono riusciti a controllare questa spesa e a indirizzarla verso obiettivi di efficienza, crescita del settore, riequilibrio modale? Quale contributo ha dato la spesa pubblica per le ferrovie alla formazione del debito pubblico italiano?
Poiché la risposta a nessuna di queste domande è nota, il presente studio si è posto l’obiettivo di ricostruire i sussidi pubblici complessivi erogati nell’ultimo quarto di secolo al trasporto ferroviario in cinque grandi paesi europei: Italia, Gran Bretagna, Germania, Francia e Svezia. Obiettivo principale è di valutare la congruità dei trasferimenti concessi nel caso italiano in rapporto a casi europei confrontabili in un’ottica di contenimento e razionalizzazione della spesa pubblica, di miglioramento dell’efficienza complessiva del sistema e anche di tutela della concorrenza in un mercato che presenta, almeno da un punto di vista legislativo, segmenti pienamente liberalizzati.
La spesa pubblica ferroviaria dell’Italia nei 21 anni trascorsi dalla trasformazione di FS in società per azioni (1992-2102) è stata enorme: 207,7 miliardi di euro, di cui 84,8 di parte corrente e 122,8 in conto capitale, ricostruiti sommando i dati storici, senza alcuna rivalutazione monetaria. Essi corrispondono ad una media annua di 9,9 miliardi, valore che rappresenta una quota notevole del deficit pubblico annuale dell’Italia. Nello stesso arco temporale la spesa ferroviaria francese è stata di 153,6 miliardi ma il settore ferroviario francese è il doppio di quello italiano per dimensioni dell’infrastruttura e più che doppio per livello del trasporto passeggeri. La spesa ferroviaria britannica è stata invece di soli 69,3 miliardi di euro, un terzo di quella italiana, nonostante la rete britannica sia della stessa lunghezza di quella italiana e il traffico trasportato praticamente uguale nell’intero periodo considerato. Anche il confronto con la Germania conferma l’eccesso di spesa dell’Italia. Il dato tedesco, disponibile solo per i nove anni compresi tra il 2002 e il 2010, ammonta a 88 miliardi totali (contro gli 85 dell’Italia nello stesso periodo) che corrispondono a 9,8 miliardi in media annua. Ma il settore ferroviario tedesco è due volte e mezza quello italiano.
Nell’ultimo anno disponibile, il 2012, l’esborso totale a carico della finanza pubblica è stato di 7,6 miliardi, molto inferiore alla media dei 21 anni, ma in crescita evidente rispetto ai 6,5 miliardi del 2011 e ai 5,8 del 2010. Con standard di sussidio britannici, calcolati nello studio in base alle dimensioni della rete e del traffico, i trasferimenti totali al trasporto ferroviario italiano sarebbero stati pari lo scorso anno solo a 3,3 miliardi, con standard francesi a 4,6 miliardi e con standard tedeschi e svedesi a 3,6 miliardi. In base agli standard medi di questi quattro paesi, l’esborso totale per la finanza pubblica italiana avrebbe dovuto essere di soli 3,8 miliardi, la metà esatta di quelli effettivamente concessi in Italia al gruppo FS.
Applicando gli standard di questi paesi a tutto il periodo 1992-2012, il sussidio totale italiano avrebbe dovuto essere di 83,2 miliardi con standard francese, il 40% del dato italiano effettivo, di 63,6 miliardi con standard britannico (il 31% del dato effettivo) e di 53,6 miliardi con standard svedese (il 26% del dato effettivo). Il valore medio del sussidio teorico, calcolato con gli standard di questi tre paesi, ammonta a 66,8 miliardi, pari al 32% del dato italiano effettivo di 207,7 miliardi.
Il confronto con gli altri maggiori paesi ci porta a sostenere, in sintesi, che l’attuale sussidio erogato alle ferrovie sia doppio rispetto allo standard medio europeo mentre quello complessivamente corrisposto nel periodo 1992-2012 sia triplo. Due terzi della spesa pubblica totale italiana per le ferrovie avrebbero potuto, in conseguenza, essere risparmiati seguendo scelte di erogazione simili agli altri paesi.
L’alta spesa ferroviaria italiana non può d’altra parte trovare giustificazione in maggiori investimenti italiani nelle linee ad alta velocità: dal 1992 ad oggi sono stati costruiti e messi in esercizio in Italia 700 km di nuove linee ad alta velocità contro più di 1200 in Germania, 1300 in Francia e 1600 in Spagna, paese tradizionalmente caratterizzato da bassi sussidi ferroviari ma che, per carenza di dati, non è stato possibile includere in questo studio. L’alta spesa ferroviaria italiana non può neppure trovare giustificazione in una maggiore crescita dei livelli di traffico dato che il nostro è l’unico paese in cui, in realtà, essi si sono ridotti: dal 1992 ad oggi i passeggeri km di FS sono diminuiti del 16% mentre in Germania sono cresciuti del 39%, in Francia del 45%, in Gran Bretagna, paese oggetto dell’incisiva riforma Major a metà degli anni ‘90, dell’83% e in Svezia del 98%.
Il presente studio ha inoltre provveduto a stimare il ruolo della spesa ferroviaria nella formazione dell’alto debito pubblico italiano. Se si ipotizza che tutti i trasferimenti alle ferrovie dal 1992 ad oggi siano stati finanziati con debito, la componente ferroviaria dell’attuale stock di debito pubblico ammonterebbe a 388 miliardi di euro, di cui 215 per sussidi ferroviari (ottenuti sommando ai 207,7 dal 1992 al 2012 ulteriori 7 ipotizzati per il 2013) e 173 per interessi cumulati sul debito. Tale valore rappresenta il 18,8% del debito pubblico italiano lordo di fine 2013 e il 19,9% del debito pubblico calcolato al netto delle disponibilità e dei prestiti del Tesoro.
Se si ipotizza invece che la spesa ferroviaria pubblica effettivamente necessaria, calcolata in base agli standard degli altri paesi, sia stata finanziata con la tassazione e che solo l’eccesso di spesa rispetto ad essi sia stato finanziato con debito, il contributo della spesa ferroviaria alla formazione del debito risulta pari a 259 miliardi, di cui 143 derivanti da eccesso di sussidi e 116 da interessi pagati sul debito contratto per finanziarli. La cifra di 259 miliardi corrisponde al 12,5% del debito pubblico italiano lordo 2013 ed al 13,3% del debito pubblico italiano netto.
Un calcolo ulteriore è quello relativo al peso del debito pubblico ‘ferroviario’ sull’eccesso di debito pubblico italiano rispetto al livello compatibile col parametro di Mastricht, pari al 60% del Pil. Poiché il livello del debito pubblico netto 2013 di 1950 miliardi è scindibile in 934 miliardi ammessi dal vincolo di Maastricht in base al nostro Pil nominale e ulteriori 1016 miliardi ‘eccedenti’, di questi 1016 miliardi i 259 di eccesso di spesa ferroviaria italiana e relativi interessi rappresentano il 25,5%. Se fossero stati evitati con una accorta politica di trasferimenti pubblici alle ferrovie oggi il rapporto debito/Pil sarebbe più basso di 17 punti percentuali.
Questi calcoli dell’impatto dell’alta spesa ferroviaria italiana sul debito pubblico si riferiscono all’eccesso di spesa che è stato possibile stimare dal 1992, vigilia dell’inizio della cosiddetta seconda repubblica, ad oggi. Poiché sembra difficile ipotizzare che la spesa ferroviaria nel più lungo arco temporale della prima repubblica sia stata più virtuosa rispetto alla seconda, non dovremmo stupirci di scoprire, qualora si riuscisse ad andare molto più a ritroso nella ricostruzione dei sussidi ferroviari, che l’eccesso di spesa ferroviaria italiana sia in grado di spiegare tra un quarto e un terzo del debito pubblico totale italiano e oltre la metà dell’eccesso di debito rispetto a quello ammesso dal vincolo di Maastricht.
2. Tipologie di sussidi pubblici al trasporto ferroviario
Il presente lavoro rappresenta il proseguimento di una precedente analisi che ha avuto per oggetto i trasferimenti alle ferrovie che figurano come ‘Aiuti di Stato’, notificati annualmente dai paesi che li erogano alla Commissione dell’Unione Europea (Arrigo e Di Foggia, 2013). I dati U.E. sugli aiuti di Stato alle ferrovie (Commissione U.E., 2013) soffrono tuttavia di alcuni limiti, dei quali i principali sono i seguenti:
1. Presentano dati mancanti per alcuni anni in conseguenza di mancate notifiche da parte degli Stati. L'Italia, ad esempio, non ha presentato notifiche per il 2008 e il 2011 mentre nella notifica 2012 non risultano inclusi i contributi assegnati dalle Regioni al trasporto ferroviario locale.
2. I dati pubblicati non disaggregano tra aiuti destinati alla rete per finanziamento di nuovi investimenti, per rinnovi e manutenzioni, per oneri di esercizio e aiuti destinati al trasporto per oneri di servizio pubblico (PSO). Inoltre per alcuni paesi (tra i quali non è compresa l'Italia) essi includono, senza possibilità di distinguerli, oneri pubblici derivanti dalla copertura dello squilibrio dei conti previdenziali per le gestioni degli ex ferrovieri.
Al fine di superare tali problemi questa analisi ha provveduto a rilevare i sussidi pubblici in via diretta, in base a fonti nazionali dei paesi esaminati (quali report dei regolatori, dei ministeri di settore, relazioni di bilancio dei gestori delle rete ferroviarie e degli operatori del trasporto). Le fonti sono precisate nel corso del lavoro e i relativi riferimenti riportati in bibliografia.
Il sostegno finanziario alle ferrovie da parte dei bilanci pubblici assume una pluralità di forme e di possibili finalità. Può essere rivolto alla rete oppure ai servizi di trasporto e in ognuno dei due casi può risultare in conto capitale oppure corrente. Per quanto riguarda le finalità può essere destinato, sul versante delle reti, alla costruzione di nuove linee ferroviarie, al rinnovo e manutenzione straordinaria di quelle esistenti, alla loro gestione ordinaria; sul versante del trasporto all’acquisto o ammodernamento del materiale rotabile, al supporto dei servizi passeggeri locale, di quelli a lunga distanza non remunerativi, al trasporto merci.
Per quanto riguarda i trasferimenti di parte corrente essi possono essere indirizzati al sostegno economico della gestione della rete ferroviaria oppure dei servizi di trasporto. Nel primo caso hanno l’effetto di consentire tariffe d’uso della rete più contenute, vantaggiose per la generalità delle imprese di trasporto ferroviario che utilizzano la rete e dunque non distorsive della concorrenza. Nel secondo caso, beneficiando imprese di trasporto specifiche che possono risultare in concorrenza con altre, risultano non distorsivi solo nell’ipotesi di assegnazione tramite procedure di gara eque, trasparenti e non discriminatorie all’interno di meccanismi di concorrenza per il mercato. Questo metodo, pur previsto in Italia dalle riforme del trasporto pubblico locale introdotte nella seconda metà degli anni ’90, non è mai giunto ad una compiuta o estesa attuazione.
Riguardo alle finalità, il supporto pubblico in conto capitale alle reti è evidentemente motivato dal loro sviluppo nel caso in cui esso non possa essere assicurato dal gestore in condizioni di mercato, attraverso finanziamenti con capitale di rischio e di debito. Poiché l’esercizio delle reti è raramente remunerativo per l’impossibilità di recuperare i costi attraverso tariffe di pedaggio che siano sostenibili dagli operatori del trasporto, questa modalità di sostegno interessa tutte le reti europee salvo rarissime eccezioni. Sono infatti molto rare le tratte realizzate in project financing: i grandi ponti danesi, l’Eurotunnel, l’High Speed 1 tra Londra e la Manica, i collegamento di Oslo e Stoccolma con i rispettivi aeroporti, la nuova linea franco spagnola tra Perpignan e Figueras.
Il supporto in conto esercizio alle reti è invece volto a finanziare tariffe di pedaggio inferiori al costo medio ed eventualmente prossime o uguali al costo incrementale di breve periodo. Tariffe di rete più contenute rappresentano un importante incentivo alla crescita dell’offerta di trasporto ferroviario e, grazie ad essa, al riequilibrio modale tra le diverse forme di trasporto. E’ evidente come questa tipologia di sostegno debba riverberarsi in tariffe di pedaggio non discriminatorie nei confronti degli operatori che utilizzano le reti.
Il sostegno ai servizi di trasporto, regionali o a lunga distanza non remunerativi, è infine volto a finanziare tariffe più contenute per gli utenti, inferiori al costo medio per passeggero, e tali da incentivare un più ampio utilizzo del mezzo ferroviario. In loro assenza molti collegamenti si rivelerebbero non economicamente sostenibili, dato il basso load factor e la contenuta disponibilità a pagare degli utenti. Anche in questo caso è fondamentale che tutti gli operatori ferroviari possano concorrere all’assegnazione delle sovvenzioni e che esse non siano riservate dal decisore pubblico all’operatore incumbent, che in tutte le realtà europee considerate, con la sola eccezione della Gran Bretagna, è ancora pubblico.
Tutte le sovvenzioni al trasporto ferroviario trovano giustificazione in sottostanti obiettivi di benessere collettivo: quelle in conto capitale alle reti nella forma della crescita della dotazione infrastrutturale, quelle in conto esercizio alle reti nella forma della crescita del loro utilizzo da parte di chi offre servizi di trasporto e infine quelle ai servizi di trasporto nella forma di una crescita della domanda da parte degli utenti.
Se si transita tuttavia da un’analisi normativa, che identifica il dover essere di un sistema, a un’analisi di tipo positivo che esamina le realtà effettive, come avviene nel presente studio, si rileva che non tutte le sovvenzioni erogate sono necessariamente utilizzate per incrementare la dotazione infrastrutturale, l’offerta di servizi di trasporto o la relativa domanda da parte dei consumatori. Esse possono in realtà essere erogate, da decisori pubblici non particolarmente efficaci, in quantità eccessive rispetto a tali esigenze oppure non essere completamente destinate da chi le percepisce a soddisfare le specifiche finalità per le quali sono state assegnate. In tali ipotesi si possono determinare le conseguenze seguenti:
1. Il finanziamento di costi non necessari, e dunque inefficienti, da parte del gestore di rete e/o del gestore del servizio di trasporto;
2. Il finanziamento di sovvenzioni incrociate dai servizi di trasporto offerti in regime di monopolio, che beneficiano di aiuti pubblici, ai servizi svolti in regime di libera concorrenza che non ne debbono invece beneficiare.
Questo secondo rischio riguarda i paesi nei quali è possibile, almeno su alcuni segmenti del servizio, la concorrenza nel mercato (on the tracks). Pur essendo sinora poco numerosi essi sono comunque destinati a crescere e tra di essi vi rientra a pieno titolo l’Italia, nella quale si ha concorrenza sul segmento ad alta velocità. E’ evidente che se l’operatore incumbent ottiene per talune tipologie di offerta sovvenzioni dirette senza gara in assenza di adeguate verifiche, che è opportuno siano svolte da un regolatore indipendente del mercato, egli sarà tentato di utilizzare tali sovvenzioni anche per finanziare prezzi predatori nel segmento in concorrenza, i quali rappresenteranno evidentemente un’alterazione della medesima.
3. Il sostegno finanziario pubblico alle ferrovie in Italia
Il settore pubblico ha sostenuto nel tempo il trasporto ferroviario in Italia con rilevanti trasferimenti che sono stati indirizzati principalmente al finanziamento dei programmi d’investimento, alla copertura dei costi di esercizio della rete ferroviaria e dei costi del trasporto ferroviario locale. Una ricostruzione completa ed accurata di tutti i sussidi è tuttavia resa difficile in Italia, a differenza degli altri paesi, dall’assenza di un organismo che si sia preso carico del compito nel corso del tempo e abbia provveduto alla relativa pubblicazione. A causa di questa difficoltà abbiamo dovuto limitarci ai soli sussidi pubblici al gruppo FS, tralasciando le reti ferroviarie locali.
Tab. 1 – Trasferimenti pubblici in conto esercizio al gruppo FS
Contributi statali esercizio rete ferroviaria, Utilizzo fondi ex l. 538/93 e 448/98, Contributi da enti territoriali ai servizi di trasporto, Contributi statali ai servizi di trasporto, Altri contributi in conto esercizio, Totale contributi in conto esercizio
Per il periodo 1992-95, primo quadriennio di operatività di FS sotto forma giuridica di società per azioni, sono stati utilizzati e rivisti i dati già ricostruiti e analizzati in Arrigo e Beccarello (2000) mentre per il periodo dal 1996 in avanti i dati sono tratti dai bilanci del gruppo FS e dalle relazioni annuale della Corte dei Conti. Il sostegno pubblico di parte corrente al Gruppo FS è riportato nella Tab.1. Come si può osservare le principali voci sono rappresentate, conformemente alle tipologie autorizzate dalla norme comunitarie, dai contributi all’esercizio della rete ferroviaria e dai contributi ai servizi di trasporto, principalmente locali (per obblighi di servizio pubblico, relativi a servizi che non sarebbero offerti in normali condizioni di mercato in quanto non remunerativi). In un primo sottoperiodo, sino al 2000, entrambi i contributi sono erogati dallo Stato. Una voce ulteriore è rappresentata dall’utilizzo di fondi di ristrutturazione, istituiti con apposite leggi (n. 538 del 1993 e 448 del 1998) per consentire a FS di sterilizzare l’impatto dei consistenti ammortamenti della rete. Vi sono inoltre contributi minori in conto esercizio che per il quadriennio 1992-96 si riferiscono a contribuzione per oneri di prepensionamento. A partire dal 2001, a seguito della riforma del trasporto pubblico locale, i trasferimenti per gli obblighi di servizio pubblico relativi a questa tipologia di trasporto sono erogati dalle regioni, restando di competenza statale solo il segmento dei servizi a media e lunga distanza non remunerativi.
Per quanto riguarda il livello complessivo dei contributi in conto esercizio si evidenzia come nel decennio ’90 e in buona parte del successivo esso si sia attestato tra i 4 e i 4,5 miliardi all’anno salvo alcune eccezioni: nel 1996 fu quasi dimezzato per effetto dei tagli inclusi nella manovra di finanza pubblica, finalizzata a rispettare nel 1997 il parametro di Maastricht e a permettere l’ammissione all’euro; nel 2002 e nel 2004, anni che ricadono nella nuova legislatura a guida centrodestra, il sostegno annuale sale a circa 5 miliardi di euro; nel 2006 si assiste ad una nuova riduzione, tuttavia transitoria, del sostegno pubblico complessivo. Nel triennio 2010-12, infine, i trasferimenti totali in conto esercizio si attestano mediamente sul più basso livello di 3,4 miliardi all’anno. Nei 21 anni di FS in forma di SpA, 1992-2012, il sostegno pubblico complessivo di parte corrente è ammontato a 85 miliardi di euro, corrispondenti a 4 miliardi in media d’anno.
Oltre ai trasferimenti in conto esercizio lo Stato ha sostenuto nel tempo il trasporto ferroviario anche con rilevanti contributi ai programmi d’investimento. La ricostruzione dei flussi finanziari erogati a tale scopo è riportata nella Tab. 2. Come è possibile verificare, nel primo quinquennio di FS gestite in forma societaria l’aiuto principale ha assunto la forma di rimborso pubblico di interessi pagati sul debito e relative quote di ammortamento che culminano con la decisione, adottata con la legge finanziaria per il 1997, di trasferire in unica soluzione allo Stato debito di FS corrispondente a ben 31,2 miliardi di euro. Tra il 1997 e il 2005 il sostegno agli investimenti ha invece assunto la forma prevalente di aumenti di capitale di FS sottoscritti dall’azionista unico Tesoro. Nei nove anni in cui si è utilizzata questa forma l’esborso totale è stato di 30 miliardi di lire, corrispondenti a 3,3 miliardi in media d’anno. Con la legge finanziaria approvata nel 2006, inoltre, lo stato si è accollato 13 miliardi di debiti che FS aveva contratto per finanziare il programma d’investimento dell’Alta Velocità. Dal 2006 in avanti è stata invece abbandonata, anche a seguito dei rilievi formulati da Eurostat in relazione alla loro mancata contabilizzazione ai fini dell’indebitamento della P.A., la modalità degli aumenti di capitale in favore dell’erogazione di contributi diretti in conto investimenti. I conferimenti effettuati a tale titolo hanno raggiunto nei sette anni compresi tra il 2006 e il 2012 un ammontare totale di 25,5 miliardi, corrispondenti a 3,6 miliardi in media d’anno. Nell’ultimo triennio, nonostante il completamento del progetto Alta Velocità Torino-Milano-Napoli, il loro ammontare è quasi raddoppiato: dai 2,3 miliardi del 2010 ai 3,2 del 2011 sino ai 4,2 del 2012.
Tab. 2 – Trasferimenti pubblici in conto capitale e totali al gruppo FS
Contributi diversi in conto capitale, Sussidi statali agli investimenti, Assunzione statale di debito FS, Aumenti di capitale FS, Totale contributi in conto capitale, Totale contributi a carico finanza pubblica
Nell’intero periodo 1992-2012 i finanziamenti in conto capitale a FS hanno raggiunto il valore complessivo di 122,8 miliardi di euro (non rivalutati per la dinamica dei prezzi), corrispondenti a una media annuo di 5,8 miliardi. Sommando ad essi i finanziamenti in conto esercizio, pari a 84,8 miliardi, perveniamo ad un sostegno pubblico totale al gruppo FS di 207,7 miliardi in 21 anni, corrispondenti a un dato medio annuo di 9,9 miliardi. Nell’ultimo anno considerato, il 2012, l’esborso totale a carico della finanza pubblica è stato di 7,6 miliardi, in crescita evidente rispetto ai 6,5 del 2011 e ai 5,8 del 2010. La dinamica dei trasferimenti pubblici, distinti nelle tre tipologie relative ai sussidi a sostegno dei servizi di trasporto, dell’esercizio della rete e dei contributi in conto capitale è rappresentata nel Graf. 1. In esso i due grandi trasferimenti di debito da FS allo Stato, avvenuti nel 1996 e nel 2006, sono solo parzialmente visibili data la differente scala.
Graf. 1 - Sussidi pubblici al trasporto ferroviario in Italia (1992-2012)
4. I sussidi pubblici al trasporto ferroviario in Gran Bretagna
Prima della complessa riforma e privatizzazione del trasporto ferroviario britannico, attuata dal governo Major nel 1994-95, il sostegno finanziario pubblico era formato da sovvenzioni dirette a favore del gestore nazionale British Rail (BR), operatore monopolista verticalmente ed orizzontalmente integrato a seguito della nazionalizzazione del 1948, oltre a prestiti provenienti dal National Fund Loan, finalizzati al finanziamento degli investimenti. Sovvenzioni pubbliche erano inoltre indirizzate alle Passengers Transport Executives (PTE), autorità locali per il trasporto nelle aree metropolitane. La riforma Major è stata caratterizzata dai seguenti provvedimenti (La riforma non ha riguardato l’azienda ferroviaria dell’Irlanda del Nord):
a. La netta separazione dell’infrastruttura ferroviaria (affidata al nuovo gestore Network Rail) dall’esercizio del trasporto passeggeri e merci (ripartito tra numerose compagnie), motivata dall’idea che la concorrenza fosse centrale per lo sviluppo del mercato e che essa sarebbe stata meglio garantita da un gestore di rete che non fosse anche impresa di trasporto ferroviario.
b. La separazione tra gli attori dei servizi di trasporto sulla base delle loro funzioni: prestatori di servizi passeggeri (TOCs), di servizi merci, di servizi di manutenzione della rete, di manutenzione del materiale rotabile, di noleggio del medesimo (ROSCOs).
c. Creazione, dalla scissione del monopolista pubblico, di una molteplicità di attori per ognuna delle precedenti funzioni in modo tale che essi fossero in grado di operare in condizioni di concorrenza.
d. Privatizzazione di tutti gli attori del sistema ferroviario, compreso il gestore della rete (che è stato tuttavia nuovamente pubblicizzato all’inizio del decennio 2000).
e. Mantenimento in ambito pubblico delle funzioni di: (i) regolazione tecnica del settore; (ii) regolazione economica; (iii) assegnazione su base competitiva alle nuove imprese ferroviarie dei servizi di trasporto (franchising), sostenuta da sovvenzioni pubbliche sulle tratte non remunerative. Il Railways Act del 1993 assegnava le ultime due competenze a dipartimenti governativi non ministeriali: l’Office of the Rail Regulator (ORR) per la regolazione economica e l’Office of Passenger Rail Franchising (OPRAF) per l’assegnazione dei servizi tramite gare.
La riforma ha condotto a cambiamenti rilevanti nello schema dei finanziamenti pubblici, col nuovo regime basato sull’assegnazione dei servizi ferroviari passeggeri, articolati per gruppi di tratte, attraverso gare finalizzate ad ottenere equilibrio economico compensando le linee non remunerative. Il sostegno pubblico al settore ferroviario è stato pertanto principalmente rappresentato dai trasferimenti erogati alle imprese ferroviarie dall’OPRAF, alla quale è dapprima succeduta la Strategic Rail Authority (SRA) e successivamente in via diretta il Department for Transport (dal 1999 e dal 2004. Accanto ai trasferimenti alle imprese ferroviarie sono rimaste le sovvenzioni alle PTE, limitati contributi a BR per finanziarne le attività residue e sovvenzioni, anch’esse contenute, al trasporto ferroviario merci.). Non erano invece previsti trasferimenti pubblici diretti in favore del gestore di rete per il quale era stabilito che i costi gestionali fossero interamente coperti dai pedaggi versati dagli operatori ferroviari.
Questo schema organizzativo e di finanziamento del settore ferroviario non ha funzionato e ha dovuto essere rivisto all’inizio del decennio 2000, principalmente per il fatto che la rete necessitava di consistenti investimenti per ammodernamenti e rinnovi. Al momento della riforma il trasporto ferroviario britannico non si trovava in condizioni organizzative adeguate per effetto di investimenti insufficienti negli anni precedenti sia nella rete che nel materiale rotabile. Inoltre con le nuove gestioni privatistiche post riforma, necessariamente orientate al profitto, e in presenza di concessioni di servizio (contratti di franchising) di durata limitata non vi erano sufficienti incentivi ad accelerare gli investimenti mentre, in presenza di ricavi non facilmente incrementabili nel breve periodo, la possibilità di conseguire profitti e remunerare gli azionisti dipendeva principalmente dalla riduzione dei costi. Da qui insufficienti manutenzioni e rinnovi tanto su una rete vecchia e non adeguata quanto su un parco rotabile datato. La scoperta a fine anni ’90 delle gravi carenze funzionali della rete portava alla necessità di costosi interventi straordinari di miglioramento che non potevano essere sostenuti dal suo gestore privato e che richiedevano in conseguenza un crescente sostegno finanziario pubblico. Il governo Blair decideva pertanto di riportare il gestore della rete al controllo pubblico e di provvedere con sovvenzioni dirette alle sue esigenze di finanziamento. Da allora le diverse voci di sostegno al settore ferroviario risultano le seguenti:
i. Sovvenzioni dirette ai gestori delle reti (Network Rail e LCR–London and Continental Railways);
ii. Trasferimenti dal governo centrale alle TOC’s passeggeri per i contratti di franchising (i quali comprendono Performance Receipts, oneri e premi di performance).
iii. Trasferimenti alle Passengers Transport Executives (PTE) per il trasporto ferroviario metropolitano;
iv. Sovvenzioni al trasporto merci;
v. Voci residuali di rapporti finanziari tra il settore pubblico e quello ferroviario.
La Tab. 3 ricostruisce i trasferimenti pubblici al trasporto ferroviario britannico dalla metà degli anni ’80 ad oggi, distinti nelle voci precedentemente elencate. Essi sono inoltre rappresentati nel Graf. 2. Come si può osservare non figurano trasferimenti diretti alle reti prima del decennio 2000 in quanto: (i) sino alla riforma degli anni ’90 non vi era separazione di rete all’interno di BR e l’azienda pubblica riceveva un trasferimento onnicomprensivo per oneri di rete e oneri di servizio; (ii) dopo la riforma il governo finanziava solo le TOC’s mentre il gestore privato della rete, Railtrack, finanziava i suoi costi di esercizio esclusivamente attraverso i pedaggi ferroviari; (iii) è solo dopo la costituzione del nuovo gestore pubblico della rete, Network Rail, che il governo sceglie di finanziare stabilmente in via diretta il medesimo.
Questi trasferimenti risultano in rapida crescita sino a raggiungere un importo massimo di 4,5 miliardi di sterline nell’esercizio 2006-07 (su 6,3 miliardi di sussidi totali al settore). Negli anni seguenti si ha tuttavia una riduzione che porta ad una loro stabilizzazione su valori compresi tra 3,5 e 3,8 miliardi nell’ultimo quadriennio. Nello stesso periodo si ha inoltre una progressiva diminuzione dei trasferimenti governativi agli operatori ferroviari passeggeri, le TOCs, i quali a partire da valori prossimi a due miliardi negli anni della riforma si azzerano totalmente alla fine del decennio 2000 e divengono negativi, trasformandosi pertanto in proventi netti per il settore pubblico (420 milioni nell’ultimo esercizio disponibile). Questo significa che gli oneri di concessione complessivamente versati al settore pubblico dalle imprese ferroviarie che operano sulle tratte remunerative eccedono per tale importo i sussidi complessivi pagati dal settore pubblico agli operatori delle tratte non remunerative.
Tab. 3 - Sussidi pubblici al trasporto ferroviario in Gran Bretagna
(Milioni di sterline)
Sovvenzioni dirette ai gestori delle Reti, Sovvenzioni del governo centrale alle TOC's (e BR pre riforma), TOTALE sovvenzioni Reti e TOC's, Sovvenzioni PTE , Altre voci di sostegno pubblico al settore ferroviario, Sovvenzioni al trasporto merci, TOTALE sovvenzioni al trasporto ferroviario
Quali delle voci di sussidio riportate nella Tab. 3 debbono essere considerate confrontabili con i dati relativi al caso italiano, esaminati nel paragrafo precedente? Si ritiene ragionevole escludere due voci: (i) le sovvenzioni PTE, relative al trasporto su ferro nelle aree metropolitane, in quanto assimilabili in Italia ai trasporti ferroviari locali non FS, che non si è riusciti ad includere nell’analisi; (ii) la voce residuale perché relativa ad una molteplicità di elementi di difficile identificazione (Negli anni 1994-96 tale voce registra con segno negativo i proventi realizzati dal settore pubblico con la cessione delle imprese del settore ferroviario, importi non rappresentati nel Graf. 2.) e soprattutto perché negli anni più recenti rappresenta principalmente gli oneri pubblici in conto capitale derivanti dagli investimenti di Crossrail, il progetto di connessione ferroviaria rapida sotto la città di Londra, che è di competenza di Transport for London.
Graf. 2 - Trasferimenti pubblici al sistema ferroviario britannico
Il dato confrontabile con i 7,6 miliardi di euro complessivamente erogati al gruppo FS nell’anno 2012 è pertanto rappresentato da 3,377 miliardi di sterline i quali, al tasso di cambio medio 2012 di 0,81 sterline per euro, corrispondono a 4,169 miliardi di euro. Questo valore è più basso del 45% rispetto a quello italiano nonostante la rete ferroviaria britannica abbia la stessa estensione di quella italiana e un traffico, sia passeggeri che merci, sensibilmente superiore. Il Graf. 3 realizza al riguardo per l’anno 2012 un confronto bilaterale tra Gran Bretagna e Italia in relazione da un lato ai sussidi pubblici totali erogati al trasporto ferroviario (per l’Italia al gruppo FS, per la Gran Bretagna all’intero comparto), dall’altro lato ad alcune variabili dimensionali del settore: lunghezza della rete, lunghezza dei binari, passeggeri km annui trasportati, tonnellate km annue trasportate. Per ogni variabile il dato italiano è sempre posto uguale a 100.
Graf. 3 – Confronto UK-Italia in relazione a sussidi totali, rete e traffico
Come abbiamo già visto, i sussidi erogati in Gran Bretagna sono stati pari solo al 55% di quelli erogati in Italia al gruppo FS. La rete britannica è invece lievemente più piccola di quella italiana (-3%) se misurata attraverso la lunghezza delle linee e più estesa del 30% se misurata attraverso la lunghezza dei binari. Il traffico trasportato sulla rete britannica risulta invece maggiore del 56% in relazione ai passeggeri km annui (58,3 miliardi contro 37,5) e del 6% in relazione alle tonnellate km di merci (21,5 miliardi contro 20,2) - Per l’Italia si considera in questo caso tutto il trasporto sulla rete RFI.
Se estendiamo il confronto all’intero periodo per il quale disponiamo dei dati per entrambi i paesi osserviamo invece che i trasferimenti totali, erogati tra il 1992-93 e il 2012-13 in Gran Bretagna per le voci sopra indicate, sono risultati pari a 56,1 miliardi di sterline, corrispondenti a 69,3 miliardi di euro (tasso di cambio medio 2012). Nel periodo 1992-2012 invece il sostegno pubblico alle ferrovie italiane è stato di complessivi 207,7 miliardi, esattamente il triplo di quello britannico.
5. I sussidi pubblici al trasporto ferroviario in Germania
L’attuale assetto delle ferrovie tedesche deriva dalla riforma attuata nel 1993-94, resasi necessaria per attuare il processo d’integrazione tra le due aziende ferroviarie dell’Ovest e dell’Est e affrontare le problematiche che ne derivavano, in particolare l’eccesso di personale, lo squilibrio previdenziale e il debito pregresso. La riforma è stata realizzata secondo i seguenti passaggi, di cui i primi quattro attuati nel 1994:
i. Definitiva fusione delle due aziende in un’unica società per azioni, DB AG (Deutsche Bahn Aktion Gesellschaft), articolata in tre grandi direzioni operative per la gestione dell’infrastruttura, per il trasporto passeggeri e per il trasporto merci.
ii. Creazione dell’EBA (Eisenbahnbundesamt), l’Ufficio Federale delle ferrovie, organismo pubblico per la regolazione tecnica e in parte anche economica dell’attività ferroviaria, competente per i finanziamenti statali all’azienda.
iii. Affidamento al nuovo organismo BEV (Bundeseisenbahnvermagen), sorta di bad company pubblica, della gestione del personale in esubero e in pensione delle due aziende ferroviarie preesistenti, DB e DR, assieme alla gestione del debito delle precedenti aziende, pari a circa 67 miliardi di marchi (corrispondenti a 34 miliardi di euro). Lo Stato federale si è assunto tutti gli oneri relativi al debito storico e ai dipendenti andati in pensione sino alla fine del 1993.
iv. Dal 1994 DB Netz è responsabile della gestione dell’infrastruttura e svolge le attività legate all’assegnazione della capacità di rete ai vettori che ne fanno richiesta, al controllo del traffico, alla manutenzione e miglioramento del network, alla costruzione di nuove tratte. La società opera secondo principi commerciali ed è tenuta a recuperare i suoi costi di esercizio esclusivamente attraverso i pedaggi riscossi dai vettori e le altre entrate commerciali mentre il governo ha il compito di sostenere le spese derivanti dagli investimenti sulla rete.
v. Attribuzione nel 1996 ai Länder della responsabilità in materia di trasporto locale dei passeggeri, in particolare per quanto riguarda la definizione dei livelli di offerta del servizio e la possibilità di incaricare operatori ferroviari a livello locale. Contemporanea definizione di uno schema di sussidi dal governo federale ai Länder per permettere loro di finanziare il servizio.
vi. Separazione della DB AG in tre distinte società operative corrispondenti alle precedenti divisioni. In conseguenza, DB ha assunto dall’inizio del 1999 la forma di una holding controllante distinte società specializzate: Netz per la gestione della rete, Reise&Touristik per il trasporto passeggeri a lungo raggio, Regio per il trasporto passeggeri a breve raggio, Cargo per il trasporto merci; Station & Service per la gestione delle stazioni ferroviarie e scali. Nel 2002 completa liberalizzazione del mercato ferroviario con libero accesso alla rete.
vii. Nel 2008 DB Ag è stata divisa in due distinte holding, la prima per le attività di rete (DB Ag che possiede il 100% di DB Netz Ag, Db Station & Service Ag e DB Energy GmbH) e la seconda per le attività di trasporto (DB Mobility Logistics Ag). In tal modo è stata realizzata una separazione più netta tra rete e servizi, paragonabile a quella attuata all’inizio del decennio in Svezia.
In base alla riforma le competenze per l’erogazione dei sussidi al trasporto ferroviario sono ripartite tra il governo centrale ed autorità locali: il Bund è principalmente responsabile per il finanziamento degli investimenti nell’infrastruttura mentre i Länder, tramite autorità speciali di settore, hanno il compito di definire gli obblighi di servizio pubblico per il trasporto regionale/locale e di erogarne le relative compensazioni. Un totale di 27 organismi territoriali provvede in conseguenza a stabilire i livelli di servizio e ad assegnarne l’offerta, potendo scegliere tra l’affidamento diretto a Deutsche Bahn, a un differente operatore oppure mettere a gara il servizio.
Il trasporto passeggeri a lunga distanza non può invece beneficiare di sostegno pubblico o programmi di obbligo di servizio (PSO), ma deve reggersi integralmente sui ricavi da mercato (Per effetto di questa regola DB ha ridotto dopo l’attuazione della riforma l’offerta di trasporto passeggeri a lunga distanza sulle tratte non considerate remunerative.). I fondi necessari alle autorità locali per finanziare il trasporto ferroviario regionale sono garantiti dai trasferimenti federali all’interno del Regionalisation Fund (RF), i cui stanziamenti, pari a circa 7 miliardi di euro all’anno, includono anche il finanziamento al trasporto su gomma nelle aree metropolitane e quello per gli interventi di ammodernamento delle stazioni. Solo circa tre quarti del Regionalisation Fund sono destinati al trasporto ferroviario locale.
Le tipologie di sussidi pubblici al sistema ferroviario tedesco sono pertanto classificabili nelle seguenti:
i. Sostegno finanziario dal governo centrale al gestore di rete DB Netz per gli investimenti (nuovi programmi e rinnovi di rete).
ii. Finanziamento da parte della autorità locali incaricate da Länder degli oneri derivanti dagli obblighi di servizio pubblico (PSO) per il trasporto regionale, attribuito direttamente o tramite gara. Sulla base dei dati disponibili per il 2010 più dell’85% della spesa nazionale erogata per questa finalità risulta a Deutsche Bahn.
iii. Sostegno finanziario all’organismo pubblico BV che ha il compito di erogare le pensioni ai dipendenti ferroviari pre riforma e di gestire lo stock di debito ereditato dalle precedenti amministrazioni ferroviarie. Questo sostegno non genera benefici diretti alle due holding di Deutsche Bahn.
Graf. 4 - Sussidi al trasporto ferroviario in Germania
La ricostruzione dei dati relativi ai sussidi pubblici in Germania risulta tuttavia problematica in quanto il bilancio di Deutsche Bahn non evidenzia le sovvenzioni pubbliche mentre il bilancio del gestore di rete DB Netz non è reso disponibile sul sito aziendale. Nell’impossibilità di una ricognizione diretta riportiamo i dati dello studio di Dehornoy (2011), il quale ha utilizzato informazioni disaggregate ottenute direttamente dal Ministero dei trasporti tedesco (Graf. 4).
Se si escludono per omogeneità di confronto gli oneri pubblici per le pensioni e per il debito pregresso, i trasferimenti complessivi al trasporto ferroviario tedesco si sono attestato su un livello di poco inferiore ai 10 miliardi annui per tutto il decennio 2000, superandolo lievemente sono nel biennio 2009-2010. Per il 2010, ultimo anno disponibile, è possibile una ricostruzione più dettagliata degli importi in base all’ente erogatore e alla finalità della medesima.
Nella Tab. 4 l’onere totale per il sistema ferroviario tedesco risulta di 15,9 miliardi di euro, che si riducono tuttavia a 10,2 se si esclude il sostegno federale all’organismo BEV per la gestione del debito ferroviario pregresso e il pagamento delle pensioni agli ex dipendenti delle due aziende ferroviarie dell’Ovest e dell’Est. Dei 10,2 miliardi di sussidi ferroviari in senso stretto 4,6 sono stati destinati alla rete e 5,6 a copertura degli oneri derivanti dal trasporto ferroviario regionale.
Tab. 4 - Sussidi al trasporto ferroviario in Germania (2010)
Per gli anni successivi al 2010 non si dispone di dati che possano essere considerati perfettamente comparabili, tuttavia è opportuno segnalare che la Germania ha notificato alla Commissione U.E. aiuti di Stato complessivi al sistema ferroviario pari a 9,5 miliardi per l’anno 2011 e 9,3 miliardi per l’anno 2012, di cui 4,8 a sostegno della rete e 4,5 per obbligazioni di servizio pubblico. Il sostegno totale tedesco di 9,3 miliardi risulta più elevato del 23% rispetto a quello italiano dello stesso anno ma la rete ferroviaria tedesca è molto più estesa e il traffico, sia passeggeri che merci, pari a un multiplo del nostro.
Il Graf. 5 realizza con la Germania lo stesso confronto bilaterale già visto per la Gran Bretagna nel precedente Graf. 3. I sussidi tedeschi risultano più elevati del 23% di quelli erogati in Italia ma la rete ferroviaria tedesca è più che doppia di quella italiana (+126%) se misurata attraverso la lunghezza delle linee e quasi tripla (+189%) se misurata attraverso la lunghezza dei binari. Pari a due volte e mezza sono invece i passeggeri km annui trasportati (93,9 miliardi contro 37,5 in Italia, +150%) mentre le tonnellate km annue di merci, non evidenziate nel grafico per ragioni di scala, sono cinque volte e mezza le nostre (110 miliardi contro 20,2). A fronte di sussidi solo lievemente più elevati di quelli italiani si ha pertanto un sistema di trasporto enormemente più sviluppato che si avvale di una rete molto più grande.
Graf. 5 – Confronto Germania-Italia in relazione a sussidi totali, rete e traffico
Nel caso della Germania un confronto di più lungo periodo con l’Italia può essere fatto su basi omogenee solo in relazione ai nove anni compresi tra il 2002 e il 2010 per l’indisponibilità dei dati tedeschi negli anni precedenti e successivi. In tale periodo l’onere per la finanza pubblica tedesca è stato di 88 miliardi di euro mentre quello corrispondente per la finanza pubblica italiana è stato di 85,3 miliardi se si include il trasferimento di debito da FS al Tesoro e di 72,2 se lo si esclude.
6. I sussidi pubblici al trasporto ferroviario in Francia
Le ferrovie francesi sono state oggetto di riforme alla metà degli anni ’90 in applicazione delle direttive comunitarie di settore. I principali provvedimenti adottati sono stati i seguenti:
1. Istituzione di RFF (Réseau Ferré de France), ente pubblico economico al quale è stata assegnata la proprietà della rete, la responsabilità del suo esercizio e dei programmi d’investimento. Tuttavia, pur essendo RFF responsabile dell’esercizio dell’infrastruttura e delle manutenzioni, tali compiti restano delegati dalla riforma all’azienda ferroviaria SNCF e il ruolo di RFF si riduce alla mera proprietà. A RFF è stato trasferito il debito imputabile all’infrastruttura, superiore all’epoca ai 20 miliardi di euro.
2. SNCF ha conservato diritti esclusivi di esercizio del trasporto ferroviario passeggeri e merci che saranno successivamente attenuati solo per effetto delle norme comunitarie. Dal 2006 è integralmente liberalizzato il trasporto merci (Già liberalizzato dal 2003 per i soli collegamenti internazionali, Nel 2006 è stato istituito l’Etablissement Public de Sécurité Ferroviaire (EPSF) per le funzioni di regolazione tecnica del settore.) e dal 2010 il trasporto internazionale passeggeri.
3. In via sperimentale dal 1997 e definitiva dal 2002 è attuata, attraverso la creazione di appositi organismi locali, la regionalizzazione delle competenze riguardo alla definizione dei servizi di trasporto ferroviario locale e delle relative compensazioni finanziarie. Esse sono erogabili esclusivamente a SNCF, principalmente con fondi trasferiti alle regioni dal governo centrale.
4. Il debito storico dell’azienda SNCF, contratto principalmente per gli investimenti dell’alta velocità, è stato assunto dallo Stato attraverso l’istituzione del Service annexe d’amortissement de la dette (SAAD), organismo che ha assorbito in più tranche nel corso degli anni ’90 circa 11 miliardi di debito, A seguito di rilievi di Eurostat nel 2008 il SAAD è stato sciolto e il suo debito incorporato nel debito dello stato. In maniera analoga lo Stato si è fatto carico degli oneri pensionistici relativi agli ex lavoratori del settore (Sino al 2007 le pensioni erano erogate direttamente da SNCF, alla quale il governo garantiva un contributo finanziario. A partire dal 2007 le pensioni sono invece erogate da un fondo pubblico indipendente.).
In base alla riforma lo Stato è principalmente responsabile per il finanziamento dell’infrastruttura. RFF, a compensazione dei suoi compiti di servizio pubblico, riceve pertanto sovvenzioni finalizzate a: (i) finanziare la differenza tra i costi di esercizio e manutenzione della rete da un lato e i proventi dei pedaggi ferroviari pagati da SNCF e dalle altre compagnie dall’altro; (2) contribuire al finanziamento dei costi derivanti dai rinnovi di rete e dai nuovi investimenti; (iii) ammortizzare il debito contratto per la costruzione delle vecchie linee che è rimasto a suo carico. Dal 2011 lo Stato si è inoltre assunto il compito di organizzare e finanziare alcuni trasporti interregionali passeggeri a media e lunga distanza non profittevoli. Le regioni, attraverso le Autorités Organisatrices des Trasports (AOT), hanno il compito di organizzare, assegnare e finanziare il trasporto passeggeri d’interesse locale.
Attraverso i dati della relazione annuale dei Comptes des transports è stato possibile ricostruire i sussidi pubblici alle ferrovie francesi per il periodo 1987-2012. I dati, distinti per ente beneficiario e tipologia, sono riportati nella Tab. 5. Nel 2012 i sussidi totali sono stati pari 9,7 miliardi di euro, importo molto simile a quello relativo al caso tedesco, paese comparabile con la Francia sia per dimensioni della rete ferroviaria che per sviluppo del trasporto ferroviario passeggeri. Dei 9,7 miliardi erogati in Francia 5,6 sono stati assegnati a SNCF (di cui 4,9 per obblighi di servizio pubblico e 0,7 per investimenti), mentre 4,1 al gestore dell’infrastruttura RFF (di cui 2,2 in conto esercizio e 1,9 per investimenti). I sussidi totali alle due entità in conto esercizio sono risultati pari a 7,1 miliardi, quelli in conto capitale a 2,6 miliardi.
Tab. 5 - Sussidi al trasporto ferroviario in Francia
È opportuno evidenziare che anche se negli anni più recenti i sussidi al trasporto ferroviario francese sono stati più consistenti di quelli italiani, altrettanto non si è verificato nell’intero periodo esaminato. Infatti tra il 1992 e il 2012 i trasferimenti totali francesi sono stati pari a 153,6 miliardi, corrispondenti al 74% dei 207,7 miliardi erogati in Italia.
Graf. 6 - Sussidi al trasporto ferroviario in Francia
Graf. 7 – Confronto Francia-Italia in relazione a sussidi totali, rete e traffico
Il Graf. 7 realizza con la Francia lo stesso confronto bilaterale già svolto per Gran Bretagna e Germania. Nel 2012 i sussidi francesi sono stati più elevati del 28% di quelli italiani ma la rete ferroviaria francese è quasi doppia della nostra (+86%) se misurata attraverso la lunghezza delle linee e più che doppia (+111%) se misurata attraverso la lunghezza dei binari. Pari a due volte e mezza sono inoltre i passeggeri km annui trasportati (91,2 miliardi contro 37,5 dell’Italia, +143%) mentre le tonnellate km annue di merci sono maggiori del 61% rispetto all’Italia. Come nel caso della Germania anche per la Francia si può dire che, a fronte di sussidi solo lievemente più elevati, la rete è molto più grande e il traffico realizzato molto maggiore.
7. I sussidi pubblici al trasporto ferroviario in Svezia
La Svezia è stato il primo paese europeo ad avviare una riforma strutturale del suo sistema ferroviario attraverso la separazione della gestione dell’infrastruttura dall’operatore nazionale del trasporto. Nel 1988 l’azienda ferroviaria statale Statens Järnvägar (SJ) fu infatti privata della proprietà della rete che venne trasferita, assieme alla sua gestione, ad una agenzia statale di nuova istituzione, Banverket (BV). La riforma avrebbe dovuto essere completata con la piena liberalizzazione dell’accesso alla rete nel 1994 ma il nuovo governo socialdemocratico preferì, anziché introdurre concorrenza sul mercato, attivare concorrenza per il mercato attraverso lo svolgimento di gare nel trasporto sovvenzionato.
Per effetto di una nuova riforma le attività rimaste in capo all’azienda di trasporto SJ sono state ripartite nel 2001 tra otto diverse società per azioni delle quali solo tre sono rimaste a proprietà pubblica: (i) SJ, nel suo residuo perimetro, per l’esercizio del trasporto passeggeri; (ii) Green Cargo, separata da SJ, per l’esercizio del trasporto merci; (iii) Jernhusen per la gestione delle stazioni, delle strutture di servizio e delle altre proprietà immobiliari. Negli anni successivi è stata attuata una progressiva liberalizzazione che ha portato nell’autunno 2010 alla piena apertura del mercato, grazie alla quale, a partire dalla stagione 2011-12, è possibile a qualsiasi operatore ferroviario dell’U.E. domandare al gestore della rete qualsiasi traccia disponibile per offrire i suoi servizi di trasporto sulla rete svedese.
A seguito delle diverse fasi della liberalizzazione, e già per effetto delle gare nel trasporto sovvenzionato, un buon numero di operatori è entrato nel mercato e vi ha acquisito quote di rilievo che sono state sottratte ai due incumbent pubblici. Nel 2009 la Svezia ha anche provveduto all’unificazione della gestione delle reti di trasporto attraverso un nuovo organismo pubblico denominato Trafikverket il quale ha assorbito il gestore della rete ferroviaria Banverket.
I sussidi statali a sostegno del trasporto ferroviario in Svezia hanno assunto nel tempo caratteristiche, finalità e dimensioni differenti in relazione ai differenti assetti settore. Nel periodo precedente la separazione della rete, quindi sino al 1988, l’operatore pubblico SJ, monopolista verticalmente integrato, era l’unico interlocutore del governo per gli interventi nel settore e l’unico beneficiario dei trasferimenti pubblici. Essi potevano assumere le seguenti forme: (i) acquisto da parte dello stato di servizi di trasporto che non sarebbero stati erogati da SJ in un’ottica di mercato; (ii) compensi per agevolazioni tariffarie concesse a sostegno di particolari categorie di utenti; (iii) finanziamento di investimenti che non sarebbero stati effettuati da SJ in un’ottica di mercato in quanto relativi a tratte o interventi non remunerativi; (iv) cancellazione di debiti contratti da SJ nei confronti dello stato. In media nel decennio precedente la riforma del 1988 le diverse tipologie di trasferimento hanno dato luogo a un esborso medio annuo, se si escludono alcune fasi di ripianamento del debito di SJ, di circa 3 miliardi di corone a prezzi 2001, corrispondenti a meno di 300 milioni di euro (Nillson, 2002).
Con la riforma cambiano le tipologie di sovvenzione, il loro ammontare totale, gli enti che le concedono e i soggetti ai quali sono destinate. A Banverket, nuovo gestore della rete, vanno trasferimenti statali finalizzati a coprire: (i) la differenza tra i costi di funzionamento e manutenzione e i proventi dei pedaggi ferroviari; (ii) gli investimenti per rinnovi della rete e nuovi progetti. Gli operatori passeggeri, inizialmente SJ ma in seguito tutti gli operatori che vincono le gare di assegnazione, ricevono compensi per i servizi di trasporto non di mercato. Essi sono erogati da due tipologie di enti distinti: (i) Rijkstrafik per i servizi passeggeri interregionali/a lunga distanza; (ii) le CPTA – County Passenger Transport Authorities per i servizi regionali/locali. Queste sovvenzioni assumono stabilmente valori modesti, non superando mai per tutto il decennio ’90 il miliardo di corone all’anno, corrispondenti a meno di 100 milioni di euro. Si tratta tra l’altro di oneri lordi per il settore pubblico in quanto la tipologia di contratto col quale il servizio è assegnato dalle CPTA locali e da Rijkstrafik è di tipo ‘gross cost’: il concedente paga l’operatore per il servizio di trasporto in funzione delle vetture km realizzate ma incamera i pagamenti dei passeggeri.
Molto più consistente rispetto al sussidio ai vettori ferroviari per i servizi non remunerativi è invece l’onere complessivo della rete a carico del settore pubblico. Nillson (2002) lo misura per il decennio ’90 attraverso la differenza tra i costi totali di Banverket, i quali includono i costi di esercizio della rete, le manutenzioni, i rinnovi e i nuovi investimenti, e i ricavi propri di esercizio, principalmente derivanti dai pedaggi ferroviari. Utilizzando lo stesso criterio abbiamo aggiornato i dati svedesi in base alle relazioni annuali di Banverket sino al 2009 e Trafikverket dal 2010 in avanti, con la difficoltà nel caso dell’attale gestore derivante dal dover scorporare i dati relativi alla rete ferroviaria da quelli relativi alla rete stradale.
Gli oneri pubblici per la rete svedese, riportati in Tab. 6. e Graf. 8, evidenziano quale maggior componente quella relativa ai nuovi investimenti, 9,8 miliardi di corone nel 2012, alla quale vanno aggiunti altri due miliardi per rinnovi. I costi totali di esercizio e manutenzione della rete ammontano invece a 6,3 miliardi di corone, in gran parte a carico del settore pubblico in quanto la tariffazione dei canoni di accesso segue il criterio del costo marginale al fine di massimizzare l’uso della rete e permette in conseguenza un recupero molto limitato dei costi. I ricavi derivanti dall’esercizio, in gran parte rappresentati dai pedaggi versati dagli operatori del trasporto ferroviario, coprono in conseguenza neppure un sesto dei costi di esercizio della rete (meno di un miliardo nel 2012).
Tab. 6 – Oneri pubblici per la rete ferroviaria svedese (1989-2012)
Ricavi di esercizio della rete, Costi di esercizio e manutenzioni, Costi di esercizio al netto dei ricavi, Costi per rinnovi di rete, Costi per nuovi investimenti, Totale costi al netto dei ricavi di esercizio.
Gli oneri totali del 2012 a carico del settore pubblico, in diminuzione rispetto agli anni precedenti, ammontano a 17 miliardi di corone, equivalenti, al tasso di cambio medio annuo di 8,7 SEK per euro, a 1,98 miliardi di lire. Per l’intero periodo 1992-2012 ammontano invece a 233 miliardi di corone, equivalenti a 26,8 miliardi di euro. Il Graf. 9 realizza il consueto confronto bilaterale tra il paese esaminato e l’Italia: nel 2012 l’onere pubblico in Svezia è stato pari solo al 26% di quello italiano nonostante la rete svedese sia il 67% della nostra se misurata attraverso la lunghezza delle linee e il 64% attraverso la lunghezza dei binari. I passeggeri km trasportati sono stati invece il 31% di quelli italiani (11,8 miliardi contro 37,5 dell’Italia, ma la Svezia ha meno di un sesto dei nostri abitanti) mentre le tonnellate km annue di merci maggiori del 9% rispetto alle nostre.
Graf. 8 – Oneri pubblici per la rete ferroviaria svedese (1989-2012)
Graf. 9 – Confronto Svezia-Italia in relazione a sussidi totali, rete e traffico
8. Un confronto tra i sussidi pubblici erogati nei cinque paesi
Dopo aver ricostruito per un ampio periodo di tempo i trasferimenti pubblici complessivamente erogati al trasporto ferroviario nei cinque maggiori paesi europei, disponiamo degli elementi sufficienti per trarre valutazioni comparative sulla coerenza dei trasferimenti erogati in ognuno con la grandezza rispettiva del settore, rappresentabile attraverso le dimensione della rete e quelle del traffico realizzato.
Per quanto riguarda il traffico realizzato nei cinque paesi, esso è rappresentato nel Graf. 10 attraverso le unità di traffico annue prodotte. Le unità di traffico sono, nel campo ferroviario, una misura sintetica della produzione realizzata che viene ottenuta sommando i passeggeri km trasportati con le tonnellate km di merci. Come si può osservare nel grafico, l’Italia, oltre a registrare una decrescita dal 2007 in avanti, non arriva nel 2012 a 60 miliardi di unità di traffico annue, inferiori a quelle della Gran Bretagna, mentre la Francia supera i 120 miliardi e la Germania supera i 200. In grande sintesi possiamo dire che il traffico totale in Italia è poco meno del doppio di quello svedese, circa due terzi di quello britannico, metà di quello francese e meno di un terzo di quello tedesco.
Le stesse proporzioni non si manifestano tuttavia nel caso dei sussidi pubblici al trasporto ferroviario. Possiamo infatti verificare dal Graf. 11 che quelli italiani, oltre a risultare tuttora sensibilmente più elevati di quelli britannici, lo sono stati e spesso con una differenza consistente per tutto il periodo esaminato, nonostante una dimensione di rete quasi identica e un livello di trasportato complessivamente simile nei 21 anni esaminati. I sussidi italiani sono inoltre risultati per buona parte del periodo anche superiori o al più simili a quelli francesi e solo negli ultimi anni si collocano poco al di sotto di Francia e Germania, nonostante la nostra rete sia una frazione rispetto alla rete di questi paesi e lo stesso si verifichi in relazione al traffico totale.
Nella versione del Graf. 11 che include nei sussidi italiani anche il consistente trasferimento di debito da FS al Tesoro, avvenuto nel 1996 e nel 2006, la linea blu tratteggiata dell’Italia ingloba anche la linea gialla continua della Germania, suggerendo l’ipotesi, che solo successivi approfondimenti potranno confermare, che la spesa pubblica ferroviaria in Italia sia stata superiore anche a quella tedesca, nonostante il nostro settore sia grande meno di un terzo.
È interessante a questo punto provare a stimare l’ammontare dei sussidi totali che verrebbero erogati in Italia qualora utilizzassimo criteri simili a quelli degli altri paesi studiati. Più precisamente, dato che questi criteri non sono esplicitati dai paesi ma possiamo solo ricavare la proporzione tra sussidi effettivamente concessi e fattori (dimensioni rete e trasporto) che ne possono giustificare la necessità, proveremo a fare una stima di fabbisogno relativo di sussidi per l’Italia per verificare quale ammontare verrebbe concesso nelle diverse realtà nazionali.
Graf. 10 – Dimensioni del trasporto ferroviario nei cinque maggiori paesi U.E.
Graf. 11 – Sussidi pubblici totali al trasporto ferroviario nei cinque maggiori paesi U.E.
Italia (1): non sono inclusi i trasferimenti di debito allo Stato avvenuti nel 1997 e 2006.
Italia (2): i trasferimenti di debito del 1997 e 2006 sono uniformemente ripartiti sui 21 anni.
Fonte: elaborazioni del presente studio sui dati degli organismi indicati nell’analisi di ogni paese.
Graf. 12 – Dimensioni relative del trasporto ferroviario nei maggiori paesi U.E.
L’esercizio che si intende svolgere richiede preliminarmente di costruire un indicatore delle dimensioni dei diversi settori ferroviari nazionali che sia rilevante ai fini delle giustificazione dei sussidi, in sostanza un indicatore di sintesi delle dimensioni dei settori ferroviari che richiedono sussidi pubblici. Delle diverse variabili prese in considerazione è da ritenersi che la lunghezza della rete, la lunghezza dei binari e il trasporto dei passeggeri siano fattori in grado di richiedere sostegno finanziario pubblico. Altrettanto non si verifica invece per il trasporto merci in quanto, anche perché totalmente liberalizzato nell’Unione Europea, è oggetto di sovvenzioni pubbliche di dimensioni trascurabili.
L’indice sintetico delle dimensioni del settore ferroviario (ISDF) che giustificano sussidi può essere allora la media semplice degli indici relativi già calcolati per questi tre aspetti tra ogni paese e l’Italia, che sono ora ripresi nel Graf. 12 per calcolare l’ISDF. Il settore ferroviario britannico sarà in tal modo considerato del 27% più grande (e del 27% più bisognoso di sussidi) di quello italiano, quello francese del 114%, quello tedesco del 155% e quello svedese del 46% più ridotto.
A questo punto si può stimare con una proporzione il sussidio pubblico (SP) che sarebbe erogato in un paese j-esimo adottando come standard quello di ogni altro paese i-esimo, calcolato come rapporto tra sussidio erogato in quel paese e ISDF specifico:
SP j,i / ISDF j = SP i / ISDF i , da cui si ottiene: SP j,i = SP i * ISDF j / ISDF i
Il sussidio teorico atteso nel paese j con i criteri del paese i è dunque dato dal sussidio effettivo erogato nel paese i moltiplicato per il rapporto tra l’ISDF del paese j e quello del paese i. La Tab. 7 presenta i risultati dell’applicazione di questo metodo ai dati relativi ai sussidi assegnati nei diversi paesi nell’anno 2012, l’ultimo disponibile. I dati sulla diagonale rappresentano i sussidi effettivi erogati in ogni paese.
Tab. 7 – Sussidi effettivi e teorici nei cinque paesi (2012)
La Tab. 7 ci segnala, se prendiamo in considerazione la Svezia, che nel 2012, a fronte di un sussidio totale effettivo equivalente a 2 miliardi di euro, quello teorico calcolato con standard britannici sarebbe stato di 1,8 miliardi, con standard tedeschi di 2 miliardi, francesi di 2,5 e italiani di ben 4,1. Se utilizziamo come benchmark la media dei paesi diversi dalla Svezia, ma escludendo l’Italia, in quanto rappresenta un caso palesemente anomalo, otteniamo un valore di 2,1 miliardi, lievemente superiore a quello effettivo. Anche per la Gran Bretagna la media con i criteri degli altri paesi produce un valore atteso superiore a quello effettivo (5 miliardi contro 4,6) e lo stesso avviene per la Germania (9,8 miliardi contro 9,3).
I paesi per i quali il valore effettivo è superiore a quello teorico sono invece la Francia (7,5 miliardi attesi contro 9,7 effettivi, con un eccesso di 2,2) e, soprattutto, l’Italia: con standard britannici i sussidi totali al trasporto ferroviario italiano sarebbero stati pari solo a 3,3 miliardi annui, con standard francesi a 4,6 miliardi e con standard tedeschi e svedesi a 3,6 miliardi. La media, in questo caso degli altri quattro paesi, è di soli 3,8 miliardi annui, esattamente la metà di quelli effettivamente a carico della finanza pubblica italiana (Graf. 13). Questa stima dell’eccesso di sussidi al trasporto ferroviario italiano è più ampia rispetto a quella dello studio Arrigo e Di Foggia (2013), basata sui dati degli aiuti di Stato comunicati dai paesi alla Commissione U.E. al 2010, secondo la quale i sussidi necessari erano quantificabili nella misura dei 3/5 di quelli effettivi. Questo dato evidenzia con certezza come vi siamo ampi spazi per una profonda azione di spending review nel settore.
Graf. 13 – Sussidio totale italiano 2012 ricalcolato con standard degli altri paesi
Se i sussidi effettivi assegnati in Italia alle ferrovie nel 2012 risultano doppi rispetto a quelli attesi applicando gli standard degli altri maggiori paesi europei, il dato è destinato a peggiorare notevolmente nel momento in cui l’analisi viene estesa all’intero periodo considerato in questo studio, i 21 anni compresi tra il 1992 e il 2012. Infatti, nonostante i sussidi italiani alle ferrovie siano tuttora molto consistenti, nell’ultimo triennio sono risultati sensibilmente inferiori rispetto a quasi tutti i periodi precedenti.
Nell’intero periodo 1992-2012 la spesa pubblica ferroviaria totale dell’Italia è stata di 207,7 miliardi, quella francese di 153,6, quella britannica di 69,3 e infine quella svedese di 26,8. Non conosciamo invece il dato totale tedesco per l’intero periodo, tuttavia nei nove anni dal 2002 al 2012 esso è stato di 88 miliardi contro gli 85 dell’Italia. A quale livello si sarebbe attestato il dato italiano applicando gli standard di questi altri paesi? Per stimarlo attraverso il nostro metodo è sufficiente moltiplicare ognuno degli altri importi per il rapporto tra l’indice sintetico di dimensione del settore ferroviario dell’Italia (ISDF) e quello del paese specifico, ovviamente ricalcolati per l’intero intervallo di 21 anni. Per ottenere il dato italiano con standard francese occorre dividere il sussidio totale francese di 153,6 miliardi per 1,85 (anziché 2,14 utilizzato per il 2012), ottenendo un valore di 83,2 miliardi, corrispondente al 40% del dato italiano effettivo.
In maniera analoga, per ottenere il dato italiano con standard britannico occorre
English to Italian: The inefficiency of Public Administration and the necessary remedies General field: Marketing Detailed field: Business/Commerce (general)
Source text - English 1. Introduction
A key theme of government activity is represented by the reforms needed to make Italian public administration (P.A) more efficient. The importance of the issue stems from two aspects. Firstly, the fact that the attempt to restore public finance, commencing seriously in Italy after the crisis in 1992, was impeded on the expenditure side due to the impossibility of stably reducing the costs of running the public sector in relation to GDP, represented by the current primary expenditure of the aggregate of public administration.
In just a short period of time, from 1994 to 1996, primary current expenditure recorded a significant reduction in relation to GDP, which was necessary to achieve an overall deficit within the 3% limit required by the Maastricht Treaty in order to be part of the single European currency; after the achievement of such result, primary current expenditure started to slowly increase again, offset only in the early years by the gradual reduction of the cost of the public debt. The strategies used in the various finance laws that followed, consisting of budget cuts, were not however correct: metaphorically speaking, as the public system is inefficient and consumes too much fuel per kilometre, the financial approach adopted was to simply fill the tank less, allocating fewer resources. However, if you do not fix it and you do not change the engine so as to consume less, with less fuel a car will do fewer miles; P.A, in essence, with fewer resources produces less and worse.
This leads to the second aspect that the importance of the issue stems from. Citizens are damaged from two different sides: by harm, the historical inefficiency of P.A, consisting of the fact that the public system produces less and worse than what is desirable and at costs higher than necessary attributed by means of taxation; by the remedy adopted, since having fewer available resources and the same production processes, it will produce even less and worse (an unchanged or growing tax levy).
At this stage, the emphasis shifts from the inefficiency of P.A and its ‘financial’ remedies, to the reasons for the poor historical performance of the public system. The explanations given by Pietro Inchino (2005) are unconvincing, the do-nothings, even if they are particularly important figures, are not, in our opinion, the cause of the phenomenon but merely its manifestation).
While in the private sector the do-nothings are forced to work, in the public sector not only do they really do nothing, they even influence other averagely motivated employees, the majority of the workforce, to also do nothing. Since the latter are not generally glutton for punishment, enjoying the same salary as the others and not having any meritocratic career potential, they will end up not doing anything or doing as little as possible. Clearly the few highly motivated individuals will not be able, whatever the intensity of their commitment, to save the performance of their organisation.
What does public aggregate waste and the overall avoidable costs, on par with production of all public organisations, amount to? What are the real reasons for the inefficiency of P.A? What are the possible remedies, capable of making P.A efficient, to limit costs and reduce the tax burden? This paper is not able to comprehensively answer the previous three questions; it is only intended to form some preliminary ideas. Firstly, however, summarizing observations of the public sector are necessary (understood in a broad sense and comprised of the state, peripheral administrations and social security institutions that are of a public administration nature and publically controlled companies that are now generally of a corporate form) as well as of the organisational procedures with which it operates.
2. What are the activities carried out by the public sector and by what means?
The state (meaning all of the public sector organisations) has essentially three macro-roles:
d) Protect the freedom of individuals by defining and protecting the rights of people, including the rights of property;
e) Redistribute resources, by means of tax and social service systems, providing certain categories of citizens with money transfers and services following non-market rules (not using a price system);
f) Intervene in so-called ‘market failures’, researching the outcomes of allocation efficiency that cannot be achieved through the normal functioning of the market.
While the second and third tasks are of a nature derived from the functioning of the market, as explained in normative economic theory, the first is of an original nature and has to be present even in hypothetical cases of state minimum. Each of the three macro-roles outlined, in turn, constitute to the premise of three different instrumental functions of the state:
4) A regulatory function, aimed at: (a) the protection/delimitation of individual freedom; (b) the regulation of economic behaviour (exercise of property rights, competition protection, regulation of non-competition markets etc.); (c) the definition of taxes charged and rights relating to welfare systems;
5) A distribution function through which a series of services or money benefits are made available to citizens based on the rules outlined in the first point above (and not through market mechanisms);
6) A productive function, since: (a) the first macro-role requires the implementation of a legislative, judicial, security and defence service; (b) the second macro-role requires the implementation of a tax service and services that make up the welfare system; (c) the third macro-role seems to justify certain public production companies (for example in the area of public goods) but, in European tradition unlike that of the U.S, it has historically been interpreted in a very broad manner to the point of justifying the state acting as an entrepreneur that directly owns companies in areas of the public services network (utilities), of finance (banks and insurance), of the oil industry (e.g. the Italian Eni) and even of the manufacturing industry (the dissolution of Italian company Iri and of other smaller institutions of government holdings).
The three instrumental functions previously mentioned are exercised through public organisations that behave in an inefficient manner if they achieve quantitative and/or qualitative production levels lower than those possible based on the productive factors, labour and capital, available. Correspondingly, inefficiency can be interpreted as an excess use of productive factors compared to the levels required by the actual production. Productive inefficiency implies an excess of production costs, unit and total, and a financial requirement higher that that needed to cover them.
It is important to highlight how public organisations with a regulatory function can be rather streamlined (an example is given by the independent administrative authorities of which, considering their autonomy, the organograms are well known); in a similar manner, public organisations aimed at purely distributive tasks usually do not have overly extended dimensions and their operating costs are relatively low compared to the funds that they distribute.
The typology of organisations with a higher risk of inefficiency is represented by organisations that, for dimensional reasons and for their labour intensive nature of production, specialise in productive function, primarily dedicated to the production of services that will generally be distributed in accordance with non-market rules. One can argue, in summary, that inefficiency increases in proportion to the size of the company, represented in terms of the workforce.
Goods or services do not necessarily have to be produced directly within the public sector for them to be distributed. An example is that of medicines given by the health service: they are manufactured by private pharmaceutical companies and distributed by pharmacies that also belong to the private sector of the economy; the public sector is however responsible for the provision, simply due to the fact that it bears the cost instead of the consumer.
A substantial part of the goods and services subject to public provision can be acquired by means of contractual relationships with the private sector of the economy (or with organisations different than those that distribute them) before being subsequently supplied to the users; alternatively, they can be acquired directly by the beneficiaries from the private sector by means of vouchers, of which the costs are borne by the public sector. The production phase is hardly ever necessary for the provision phase, and the public sector, if with this solution it can achieve greater efficiency, should abandon production in favour of outsourcing (contracting out), not necessarily in the private sector of the economy.
3. The different kinds of public production
Public organisations with productive responsibilities may have a dual legal form: either public administrations, governed by administrative law, or public companies, generally governed by common law (since their standard legal form, as a result of the reforms introduced by the Amato government in 1992, has now become corporate). Such organisations may operate three different types of production:
4) Services (or goods) to be allocated by means of exchange processes, using the market and the price system, even if in reality they are not necessarily in accordance with market criteria. These goods or services produced may in fact be subject to public regulation (price, quality, service obligations) and public financial integrations aimed at driving down prices to encourage consumption (e.g. public railways, local public transport). Generally, these services are produced by public companies with a corporate form.
5) Services (or goods) on personal demand not intended for the market. In this case, the price system is not used, but a system of rules that define the entitlement to benefits for citizens together with any personal obligation for contribution towards the cost of production (e.g. school tuition, university fees, medical prescription charges, contributions to finance social security benefits). These services, that make up the welfare benefits system (mainly education, health and social security), are produced by organisations whose legal status is that of public administration and are therefore governed by administrative law. These kinds of services do not exclude the possibility of outsourcing production to organizations other than public administrations, for example, to public companies (or even private organisations) thus splitting apart the production phase from the provision phase.
6) Administrative services. The typical production of regulatory organisations, that is not and cannot be intended for the market given the unilateral nature of administrative acts (e.g. permits, concessions etc.) that constitute the typical output. It is made out of necessity by public administrations and governed by administrative law.
4. Why public sector productions are inefficient
There are several main reasons that can explain the inefficient performance of public organisations with productive responsibilities. In ascending order of importance, the following three reasons have been identified:
4) lack of competition;
5) ‘failure’ resulting from the insufficient personal authority of management at the top of organisations;
6) organisations comprised of political personnel using resources for discretional purposes, mainly to bestow private benefits to their constituencies, rather than for their intended use for institutional duties.
4.4 Lack of competition
Regarding the role of competition, it is important to remember what it is able to do in relation to markets. The competitive market is primarily a selection mechanism of economic behaviour, evaluated in terms of efficiency, able to protect consumers and ultimately the general public from the effects of poor choices made by producers. As effectively argued by A. Hirschman; “The customer that, being dissatisfied with the company’s product switches to that of another, uses the market to safeguard their wellbeing or improve their conditions, whilst simultaneously activating certain market forces so as to mend a company whose relative performance had previously fallen”. Furthermore: “In the traditional model of economic competition, in reality, mending (of a company in crisis) is not essential. If a company is out-done by its competition, its market share and its productive assets are absorbed by other companies, including new ones; in the end, global resources can be effectively allocated better” .
In the public sector however, the lack of competition impedes the selection of typical market behaviours and undermines the protection against wrong choices of decision-makers; however, if competition does not seem possible with regards to public organisations that produce administrative acts, it may instead be introduced through the use of liberalisation processes for public company activities carried out using protected regimes .
In a similarly sufficient manner, in relation to services, not of the market but of individual demand (welfare), if production is separated from its public distribution to beneficiaries, the public entity responsible for the distribution can instigate competition between several manufacturers, that need not necessarily be private but also different public entities; even if it does not create effective competition, the separation of production and distribution would make the introduction of forms of comparative competition between manufacturers operating in different geographical areas possible. The same method may also be introduced in order to evaluate the performance of similar offices in the typically public area of the production of administrative acts.
4.5 The failure of public management
With regards to the second explanation of public inefficiency, that relates to the failure of personal authority of top-level management, one must remember that administrative action within the traditional sphere of the state that produces administrative acts, is governed by rigid written procedures that are consistent with the justice/equality objectives that administrative action pursues. From the moment in which the state is given the duty of making welfare services available to citizens according to non-market rules, the new role should be dominated by the value of efficiency, which relies on flexible decisions made by senior management; it is problematic, however, as these decisions are made in inflexible organisations that are still strictly regulated by the impersonal authority of administrative law.
The problem of inefficiency comes from the fact that the state has introduced a new sphere of welfare services over the last century, an instrumental rationality typical of the traditional sphere that produces administrative acts: regulatory tools, laws and regulations, that make choices and procedures strict and detailed as well as static over time. These instruments are only appropriate to the traditional field of public activity, and therefore, restrict the efficiency of the economic production of services for citizens.
Public sector organisations are similar to private businesses as they have hierarchical structures that impose mandatory allocations of productive factors by means of authority, however, while in private businesses personal authority as defined by K. Arrow is dominant, that being managerial leadership, in public organisations impersonal authority prevails, consisting of written rules and laws and regulations that are relatively rigid and stable over time . In this way, public sector organisations do not benefit from the advantage that private businesses have, represented by non-rigidity and the open and only partially predetermined content of work contracts.
In private companies the rules, impersonal authority, are subject to leadership, personal authority; on the contrary, in public organisations leadership is subject to rules (of administrative law) and is not able, when producing welfare services for citizens, to dynamically pursue efficient solutions. It is therefore fundamental, in the area of services on individual demand, to exclude public organisations from the sphere of public administration and adopt different institutional legal solutions that allow economic management.
4.6 The control of public companies by politicians
This brings us to the third reason for inefficiency of public organisations, linked, as previously mentioned, to the control of the organisation by politicians, resulting in resources for institutional duties instead being used by the political class, above all to bestow private benefits to constituencies. To illustrate this point, one should start by saying that there are substantial differences between the private companies operating in markets and public organisations: private companies need to behave in an efficient manner so as to minimalize production costs to create profit and remunerate shareholders; public organisations do not generate profits, but if they operate efficiently and limit production costs, they can generate benefits for citizens, who are indirectly their shareholders, simply by limiting the tax that they have to pay to finance its activities.
Is it likely that a situation like this will occur? The answer is no: even if tax-paying citizens are ‘shareholders’ of public organisations, they are not able to control them. Instead, top executives of the organisations and/or politicians exercise control over the management; in order to become top executives, however, they must be sufficiently independent, in the course of their duties and career progression, from political influences. In a system such as the Italian one, where there is a prevalent spoil system and an extensive subdivision between parties on all levels of the public sector, it is not possible for top executives of a public organisation to exercise discretionary control. Instead, politicians do so, by means of faithful executives who are appropriately placed in key positions.
However, politicians cannot obtain remuneration for controlling organisations, as they do not have property rights; consequently, the organisational resources that they can obtain are only those that are not used for institutional purposes, left unused due to inefficiency. This highlights a crucial difference between private companies and public organisations under political control: in private companies it is efficient behaviour that remunerates those in control, in public organisations it is inefficient behaviour. Inefficiency does not, therefore, result from behavioural errors of public organisations, but from systematic features consequent of the control exercised by the political class. Regarding this interpretation, the remedy is implicit: to avoid inefficiency, political control over the functioning of public organisations needs to be eliminated; to do this, we must adequately define and separate the roles of politicians and technocracies used to guide bureaucratic structures. The following graph illustrates the separation of the two roles.
Graph 1.
Let’s imagine simplifying the problem of choosing a government programme: two parties (or coalitions) must choose between two public policy objectives, represented by the X and Y axes (in relatively general terms the two objectives could be as follows X = allocation efficiency and Y = distribution equity). Each point of the Cartesian diagram represents a consequent result achieved in relation to the two objectives, while every half line coming from the O origin identifies a different mix between the objectives, i.e. a specific government policy. Finally, the KZ curve represents the set of efficient outcomes of all of the possible policies, and its shape highlights the trade-off that exists between the two objectives: if objective X is pursued at most the Z outcome can be achieved, if objective Y is pursued at most the outcome K can be achieved, if one requires more results relating to the second objective, the first must be increasingly sacrificed.
It can be predicted, for example, that the two parties do not pursue only one objective, but a mix, choosing different weightings for the two: the left-wing party will favour objective Y over objective X and will choose the OSS’ policy, while the right-wing party will favour objective X, choosing the ODD’ policy. Points S’ and D’ represent the efficient outcomes of the two policies, while points S and D represent two of the possible inefficient outcomes. It is possible to illustrate the duty of policy compared to that of administration: the first consists of assessing the trade-off between objectives, choosing a specific policy; the second, however, consists of its implementation, seeking an efficient outcome for the specific policy that has been chosen by the government (national or local); the first is the identification of the route, the second is the creation of the path to the destination.
What happens if the distinction between policy and administration is not respected? Politicians want to have full control over administration and will assign its management to people that they trust that do not possess the required skills; this results in inefficient outcomes, whether left-wing (S) or right-wing (D). These inefficient outcomes cannot be regarded as an error of judgement as if they were, they would be corrected: this generates benefits for those that control the organisation as they leave underutilised resources, that have been bought and paid, which may be subject to discretionary use, instead of standard institutional use.
Returning to the method outlined in Graph 1, after the left-wing government has chosen to favour objective Y over objective X, or the right-wing government has done the contrary, a separate budget for objective Y and a separate budget for objective X will be defined, together with guidelines for their use. In this situation, the two separate budgets may be delegated to separate and specialised public agencies, each of which will carry out the policies set by the government in relation to only one of the objectives, and may consequently be evaluated in relation to the results that it is able to achieve.
The application of this method results in a radical revolution of our current ministerial government structure: ministries would become very streamlined structures with the sole task of studying and defining policies alongside proposing expenditure budgets for individual objectives. They would lose the ‘heavy’ side of the administration of expenditure that would be assigned to the appropriate single-objective agencies, specifically established on completely new organisational bases under the guidance of professional managers capable of delivering efficient business management.
5. A summary of the reform proposals
Based on the previous reflections, regarding the inefficiency of public productions, it is now possible to formulate concise, organic, sets of proposals for the three distinct types of production discussed in the third paragraph. All three are profoundly different and, although subject to similar phenomena of production inefficiency (quantitative insufficiency regarding the output in relation to the input factors and the costs incurred, or, if you prefer, the excessive use of production factors), remedies must be separately distinguished for each of the three cases.
For services (or goods) intended for the market and produced by public companies the following remedies are suggested:
a) The privatisation of the companies, possibly with the loss of control of the public sector by requiring the placement of at least 51% of the shares on the market, in order to make ownership contestable;
b) The completion of the liberalisation of the markets in which these companies operate;
c) The shifting of public objectives from the ownership to the public regulation of the markets, to be carried out exclusively by independent administrative authorities;
d) Possible forms of public intervention to support market demand should be carried out without creating unfair competition and possibly financing it via direct consumers rather than the companies that produce the services.
For services (or goods) on personal demand not intended for the market (concerning welfare benefits) the proposed remedies consist of the following:
i) The exclusion of the companies that produce and provide them from public administration;
j) The gradual separation, wherever possible, of the production phase from the distribution phase, assigning the two tasks to different organisations;
k) The use of institutional legal forms, for organisations responsible for distribution, that ensure a balance between public and private-like needs of productive efficiency (an example is the economic public entity, once used for public companies now known as public limited companies);
l) The use of a number of possible organisational structures for the companies responsible for production, with the exception of public administration: economic public entities; new forms that can be created, hybrids between public and private; foundations; cooperatives of workers to which the state may delegate production means; private companies;
m) The introduction of a contractual relationship between the entities responsible for distribution (he who pays on behalf of the citizen) and the entities responsible for production, with the consequent use of the price system;
n) The introduction of forms of comparative competition between the productive companies (yardstick competition) and the eventual introduction of competition for the supply of the service;
o) The establishment of sectorial expenditure agencies, administratively independent, with sector regulating and budget allocation duties for the institutions responsible for distribution;
p) The consequent deministerialisation of expenditure: competent ministries would only carry out analysis, sector monitoring, legislation proposals and total budget allocation for the administrative authority of the industry.
For administrative services, which obviously cannot be transferred to institutions other than public administrations, the suggested remedy involves a distinct separation within organisations of: (a) operation of public administration, carried out under the responsibility of experienced executives, independent of the political class, and: (b) the choice between different policies, implemented by different levels of government and approved by representatives elected by citizens. In this dichotomy, the political representatives choose, in place of and on behalf of the citizens, while the management of public administrations, that must be completely independent of the political class, implements the optimal execution of the approved policies.
Certain conditions are required to guarantee the independence of public management:
4) Restriction of the spoil system: governments, national and local, should only be able to decide top-level management, basically only the general directors, who should then have full responsibility for the choice of the lower levels;
5) The choice of the general directors by the government and the choice of lower-levels by the general directors can only be made from specific lists detailing candidates with a certain level of expertise based on free-access comparative selection procedures, managed by public administration but open to civil society regarding both access and the appointment of evaluation committees;
6) Training schools for public management should be implemented, creating incentives schemes to encourage the interest of young people who are motivated and prepared for a public career.
Translation - Italian L’inefficienza della P.A. e i rimedi necessari
1. Introduzione
Un tema chiave dell’attività del governo è rappresentato dalle riforme necessarie per dare efficienza all’amministrazione pubblica italiana. La centralità del tema deriva da un duplice motivo. In primo luogo dal fatto che il tentativo di risanare la finanza pubblica, seriamente avviato in Italia solo dopo la crisi del 1992, si è inceppato dal lato della spesa nell’impossibilità di comprimere stabilmente in rapporto al Pil i costi di funzionamento del settore pubblico, rappresentati dalla spesa corrente primaria dell’aggregato delle amministrazioni pubbliche.
Solo in un breve arco temporale, il periodo 1994-96, la spesa corrente primaria ha registrato un’importante riduzione in rapporto al Pil, necessaria per conseguire un disavanzo complessivo entro il limite 3% richiesto dal trattato di Maastricht per essere ammessi alla moneta unica europea; dopo il raggiungimento di tale risultato ha ripreso lentamente a crescere, compensata solo nei primi anni dalla progressiva riduzione del costo del debito pubblico. La terapia usata nelle diverse leggi finanziarie che si sono susseguite, consistente in tagli finanziari, non è tuttavia corretta: usando una metafora, poiché la macchina pubblica è inefficiente e consuma troppa benzina per ogni chilometro percorso, l’approccio finanziario adottato è consistito semplicemente nel riempire di meno il serbatoio, nell’assegnare meno risorse. Tuttavia, se non si ripara e non si modifica il motore per fare in modo che consumi di meno, con meno benzina la macchina farà meno chilometri; la P.A., in sostanza, con meno risorse produce di meno e peggio.
Si perviene pertanto alla seconda ragione che rende centrale il tema. Il cittadino è danneggiato da due lati diversi: dal male, l’inefficienza storica della P.A., consistente nel fatto che la macchina pubblica produce meno e peggio di quel che egli desidererebbe e a costi più alti del necessario che gli sono imputati attraverso la tassazione; dal rimedio adottato, poiché con meno risorse a disposizione e identici processi produttivi essa produrrà ancora meno e peggio (a prelievo fiscale invariato o crescente).
A questo punto l’enfasi si sposta dall’inefficienza della P.A., e dall’inefficienza dei suoi rimedi ‘finanziari’, alle ragioni della cattiva performance storica della macchina pubblica. Non ci convince la spiegazione data da Pietro Ichino (2005), i nullafacenti, anche se si tratta di figure particolarmente evidenti, non sono a nostro avviso la causa del fenomeno ma solo una sua manifestazione).
Mentre nel settore privato i nullafacenti potenziali sono indotti a lavorare, nel settore pubblico non solo essi si trasformano in nullafacenti reali ma sono anche in grado di attivare una metamorfosi nullafacente nei dipendenti a motivazione media, che sono prevedibilmente la maggioranza. Poiché questi ultimi in genere non sono masochisti, godendo del medesimo stipendio degli altri e non avendo davanti a se regole meritocratiche di carriera, finiranno con l’indicizzarsi al non far nulla o al fare il meno possibile. Ovviamente i pochi dipendenti ad alta motivazione individuale non riusciranno, qualunque possa essere l’intensità del loro impegno, a salvare la performance della loro organizzazione.
A quanto ammonta lo spreco pubblico aggregato, i costi complessivi evitabili, a parità di produzione, di tutte le organizzazioni pubbliche? Quali sono le vere ragioni dell’inefficienza della P.A.? Quali sono i rimedi possibili, in grado di rendere efficiente la P.A., contenere la spese e permettere di ridurre la pressione fiscale? Questo contributo non è in grado di rispondere in maniera esaustiva alle tre domande appena formulate; intende solo provare a formulare alcune riflessioni preliminari. Prima tuttavia è necessaria qualche osservazione di sintesi sulle funzioni del settore pubblico (inteso in senso esteso e composto da Stato, amministrazioni periferiche, enti previdenziali, i quali hanno natura di amministrazioni pubbliche, e da imprese a controllo pubblico, ora generalmente in forma societaria), nonché sulle modalità organizzative con cui le esercita.
2. Quali attività svolge il settore pubblico e con quali strumenti
Lo Stato (intendendo tutto l’insieme delle organizzazioni pubbliche) svolge essenzialmente tre macroruoli:
a) Protegge le libertà individuali attraverso la definizione e tutela dei diritti delle persone, inclusi i diritti di proprietà;
b) Ridistribuisce le risorse, attraverso i sistemi di tassazione e prestazione sociale, erogando a categorie di cittadini trasferimenti monetari e servizi in natura secondo regole non di mercato (non utilizza il sistema dei prezzi).
c) Interviene nei cosiddetti ‘fallimenti del mercato’, ricercando esiti di efficienza allocativa non realizzati attraverso il normale funzionamento del mercato.
Mentre il secondo e il terzo compito assumono una natura derivata rispetto al funzionamento del mercato, come esplicitato dalla teoria economica normativa, il primo assume natura originaria ed è necessariamente presente anche in ipotetiche formulazioni di stato minimo. Ognuno dei tre macroruoli indicati, a sua volta, costituisce premessa per tre differenti funzioni strumentali dello Stato:
1) Una funzione regolativa, finalizzata: (a) alla protezione/perimetrazione delle libertà individuali; (b) alla regolazione dei comportamenti economici (esercizio dei diritti di proprietà, tutela della concorrenza, regolazione dei mercati non concorrenziali, ecc.); (c) alla definizione dei carichi impositivi e dei diritti a prestazioni nei sistemi di welfare;
2) Una funzione erogativa attraverso la quale una serie di servizi o prestazioni in denaro sono resi disponibili ai cittadini sulla base delle regole di cui al primo punto (e non attraverso meccanismi di mercato);
3) Una funzione produttiva, poiché: (a) il primo macroruolo richiede l’attivazione di un servizio legislativo, giudiziario, di sicurezza e di difesa; (c) il secondo macroruolo richiede l’attivazione del servizio fiscale e dei servizi che attuano il sistema di welfare; (b) il terzo macroruolo sembra giustificare talune produzioni pubbliche (ad esempio nell’area dei beni pubblici) ma, nella tradizione europea e a differenza di quella statunitense, è stato storicamente interpretato in maniera molto estensiva sino a giustificare il modello dello Stato imprenditore che possiede direttamente imprese nell’area dei servizi pubblici a rete (utilities), della finanza (banche e assicurazioni), dell’industria petrolifera (l’esempio italiano dell’Eni) e persino dell’industria manifatturiera (l’esempio italiano del disciolto Iri e degli altri enti minori delle partecipazioni statali).
Le tre funzioni strumentali appena ricordate sono esercitate attraverso organizzazioni pubbliche che si comportano in maniera inefficiente se realizzano livelli produttivi quantitativamente e/o qualitativamente inferiori a quelli possibili sulla base dei fattori produttivi, lavoro e capitale, effettivamente impiegati. In maniera simmetrica l’inefficienza si può interpretare come utilizzo in eccesso dei fattori produttivi rispetto ai livelli richiesti dalla produzione effettivamente realizzata. L’inefficienza produttiva implica un eccesso di costi di produzione, unitari e totali, e un fabbisogno finanziario più elevato del necessario per coprirli.
E’ importante evidenziare come le organizzazioni pubbliche finalizzate alla funzione regolativa possano essere piuttosto snelle (un esempio è dato dalle Autorità amministrative indipendenti delle quali, data l’autonomia, è noto l’organico specifico di personale); in maniera per molti aspetti simile anche le organizzazioni pubbliche finalizzate a compiti puramente erogativi assumono solitamente dimensioni non eccessivamente estese e i loro costi di funzionamento sono in genere piuttosto contenuti rispetto alle somme amministrate.
La tipologia di organizzazioni col più elevato rischio inefficienza è data, per ragioni dimensionali e per il carattere labour intensive delle produzioni, dalle organizzazioni specializzate nella funzione produttiva, impegnate prioritariamente nella produzione di servizi destinati ad essere erogati in genere secondo regole non di mercato. Si può sostenere, in maniera sintetica, che l’inefficienza sia funzione crescente delle dimensioni delle organizzazioni rappresentate in termini di personale.
L’esercizio della funzione erogativa di beni o servizi in natura non richiede d’altra parte necessariamente la loro produzione diretta all’interno del settore pubblico. Un esempio è dati dai farmaci a carico del SSN: sono prodotti da case farmaceutiche private e distribuiti da farmacie anch’esse appartenenti al settore privato dell’economia; il settore pubblico si occupa della provision semplicemente grazie al fatto che si fa carico del loro costo al posto del consumatore.
Una parte anche consistente dei beni e servizi oggetto di provision pubblica può essere acquisita attraverso rapporti contrattuali col settore privato dell’economia (o con enti diversi dal soggetto che li eroga) e quindi fornita agli utenti; in alternativa può essere acquisita direttamente dai beneficiari presso il settore privato tramite vouchers, con oneri a carico del settore pubblico. La fase della production non è quasi mai indispensabile alla fase della provision e il settore pubblico, se con questa soluzione è in grado di ottenere maggiore efficienza, dovrebbe senz’altro rinunciarvi in favore di forme di esternalizzazione (contracting out) da realizzarsi non necessariamente verso il settore privato dell’economia.
3. Le differenti tipologie di produzione pubblica
Le organizzazioni pubbliche con compiti produttivi possono assumere una duplice forma giuridico istituzionale: sono infatti amministrazioni pubbliche, regolate dal diritto amministrativo, oppure imprese pubbliche, generalmente regolate dal diritto comune (in quanto la loro forma giuridica standard, per effetto delle riforme avviate dal governo Amato nel 1992, è ora divenuta quella societaria). Le organizzazioni in oggetto possono a loro volta realizzare tre differenti tipologie di produzione:
1) Servizi (o beni) destinati ad essere allocati attraverso processi di scambio, l’uso del mercato e del sistema dei prezzi, anche se in realtà non necessariamente secondo criteri pienamente di mercato. Queste produzioni, infatti, possono essere oggetto di regolazione pubblica (prezzi, qualità, obblighi di servizio) e di integrazioni finanziarie pubbliche finalizzate a contenere i prezzi e favorire il consumo (es.: i trasporti pubblici ferroviari, il trasporto pubblico locale). In genere questi servizi sono prodotti da imprese pubbliche che hanno forma societaria.
2) Servizi (o beni) a domanda individuale non destinati al mercato. In questo caso non è utilizzato il sistema dei prezzi ma un sistema di regole che definiscono i diritti alle prestazioni per i cittadini congiuntamente ad eventuali obblighi individuali di contribuzione al costo di produzione (es.: tasse scolastiche, contributi universitari, ticket sanitari, contributi sociali per finanziare le prestazioni previdenziali). Questi servizi, che identificano il sistema della prestazioni di welfare (essenzialmente istruzione, sanità e previdenza), sono prodotti da organizzazioni che hanno natura giuridico istituzionale di amministrazioni pubbliche e sono pertanto regolate dal diritto amministrativo. La tipologia di servizi non esclude tuttavia la possibilità di affidare la produzione a organizzazioni diverse dalle amministrazioni pubbliche, quali possono essere ad esempio imprese pubbliche (o anche organizzazioni private) spezzando in tal modo la fase della production da quella della provision.
3) Servizi amministrativi. E’ la produzione tipica delle organizzazioni regolative, non è destinata al mercato e non può esserlo, data la natura unilaterale degli atti amministrativi (ad esempio, autorizzazioni, concessioni, ecc.) che costituiscono l’output tipico. E’ necessariamente realizzata da amministrazioni pubbliche e regolata dal diritto amministrativo.
4. Perché le produzioni del settore pubblico sono inefficienti
Vi sono alcune ragioni principali che possono essere addotte per spiegare le performance non efficienti delle organizzazioni pubbliche che hanno compiti produttivi. In ordine crescente d’importanza sono identificabili nelle tre seguenti:
1) assenza di concorrenza;
2) ‘fallimento’ derivante dall’insufficiente ruolo dell’autorità personale, della dirigenza, ai vertici delle organizzazioni;
3) cattura dell’organizzazione da parte del personale politico con conseguente distrazione di risorse dai compiti istituzionali in favore di impieghi discrezionali da parte della classe politica, in primo luogo al fine di elargire benefici privati al proprio elettorato.
4.1 L’assenza di concorrenza
Per quanto riguarda il ruolo della concorrenza è sufficiente ricordare cosa essa è in grado di fare in relazione ai mercati. Il mercato concorrenziale, infatti, è principalmente un meccanismo di selezione dei comportamenti economici, valutati sotto il profilo dell’efficienza, in grado di proteggere i consumatori e in definitiva la collettività dagli effetti di scelte errate dei produttori. Come efficacemente sostenuto da A. Hirschman: : “Il cliente che, essendo insoddisfatto del prodotto di un’azienda si rivolge a quello di un'altra, usa il mercato per salvaguardare il proprio benessere o migliorare la propria condizione, e contemporaneamente attiva alcune forze di mercato in grado di rimettere in sesto l'azienda il cui rendimento relativo è diminuito” . E ancora: “Nel modello tradizionale di economia concorrenziale, in realtà, la guarigione (dell'impresa in crisi) non è indispensabile. Se un’azienda viene sconfitta dalla concorrenza, la sua quota di mercato viene assorbita e i suoi fattori produttivi vengono rilevati da altre aziende, comprese quelle nuove; alla fine, le risorse globali possono essere effettivamente allocate meglio” .
Nel settore pubblico, invece, l’assenza di concorrenza impedisce il processo di selezione dei comportamenti tipico del mercato e vanifica la protezione da scelte errate dei decisori; tuttavia se una concorrenza effettiva non appare realizzabile in relazione alle organizzazioni pubbliche che producono atti amministrativi, essa può essere invece introdotta attraverso processi di liberalizzazione nelle attività di imprese pubbliche ancora realizzate in regimi protetti .
In maniera sufficiente simile, in relazione ai servizi non di mercato ma a domanda individuale (welfare), se si separa la produzione dalla sua erogazione pubblica e gratuita ai beneficiari, l’ente pubblico responsabile dell’erogazione può mettere in competizione diversi produttori, i quali non debbono essere necessariamente privati ma possono anche essere soggetti pubblici differenti; anche senza arrivare ad una concorrenza effettiva, la separazione tra produzione ed erogazione renderebbe comunque possibile l’introduzione di forme di concorrenza comparativa tra produttori operanti in area geografiche differenti. La stessa modalità può essere introdotta, infine, anche per valutare le performance di uffici simili nell’area tipicamente pubblica della produzione di atti amministrativi.
4.2 Il fallimento della dirigenza pubblica
Per quanto riguarda, invece, la seconda spiegazione dell’inefficienza pubblica, quella relativa al fallimento dell’autorità personale ai vertici delle organizzazioni, bisogna ricordare che l’azione amministrativa nella sfera tradizionale dello Stato che produce atti amministrativi è necessariamente regolata da procedure scritte e rigide che sono coerenti con gli obiettivi di giustizia/equità che l’azione amministrativa persegue. Nel momento in cui si aggiunge allo Stato il compito di rendere disponibili ai cittadini anche servizi di welfare secondo regole non di mercato, il nuovo ruolo dovrebbe essere dominato dal valore dell’efficienza il quale richiede l’affidamento a scelte flessibili da parte dell’autorità al vertice delle organizzazioni; è tuttavia problematico che esse possono essere adottate in organizzazioni ancora rigidamente regolate dall’autorità impersonale rappresentata dalle norme del diritto amministrativo.
Il problema dell’inefficienza nasce dal fatto che lo Stato ha esteso nel secolo scorso alla nuova sfera dei servizi del welfare la razionalità strumentale tipica della sfera tradizionale che produce atti amministrativi: strumenti normativi, leggi e regolamenti, che vincolano a scelte e procedure molto dettagliate e rigide, oltre che statiche nel tempo. Si tratta di strumenti adeguati al solo ambito tradizionale dell'attività pubblica e, invece, portatori di deviazioni dall’efficienza nella produzione economica di servizi per i cittadini.
Le organizzazioni pubbliche condividono con le imprese la caratteristica di essere strutture gerarchiche che realizzano allocazioni imperative dei fattori produttivi tramite l’impiego dell’autorità, tuttavia, mentre nelle imprese è dominante l’autorità che K. Arrow ha definito come autorità personale, cioè la dirigenza manageriale, nelle seconde prevale l’autorità impersonale, costituita da regole scritte, leggi e regolamenti, relativamente rigide e stabili nel tempo . Si ha in questo modo una notevole perdita del vantaggio che nell'impresa è rappresentato dalla non rigidità e dal contenuto aperto e solo in parte predeterminato del contratto con cui si utilizza il fattore lavoro.
Nelle imprese le regole, autorità impersonale, sono subordinate alla dirigenza, autorità personale; nelle organizzazioni pubbliche, al contrario, la dirigenza è subordinata alle regole (del diritto amministrativo) e non è in grado, quando produce servizi di welfare per i cittadini, di perseguire dinamicamente soluzioni efficienti. E’ dunque fondamentale, nell’area dei servizi a domanda individuale, estromettere le organizzazioni pubbliche dal recinto della pubblica amministrazione e adottare soluzioni giuridico istituzionali differenti che siano in grado di permettere una gestione economica delle medesime.
4.3 L’appropriazione delle organizzazioni pubbliche da parte della politica
Si perviene a questo punto alla terza spiegazione dell’inefficienza delle organizzazioni pubbliche, legata, come si è anticipato, alla cattura dell’organizzazione da parte del personale politico, con conseguente distrazione di risorse dai compiti istituzionali in favore di impieghi discrezionali da parte della classe politica, in primo luogo al fine di elargire benefici privati al proprio elettorato. Per illustrare questa ragione conviene premettere che vi è una sostanziale differenza tra le imprese private operanti sui mercati, da un lato, e le organizzazioni pubbliche d’altro: le prime hanno necessità di comportarsi in maniera efficiente, di minimizzare i costi di produzione per poter remunerare attraverso il profitto i loro azionisti; le seconde non generano profitti ma se operano in maniera efficiente, se contengono i costi di produzione, generano vantaggio per i cittadini che sono indirettamente i loro azionisti semplicemente limitando la tassazione che essi dovranno subire per finanziarne l’attività.
E’ probabile che una situazione di questo tipo si verifichi? La risposta è negativa: anche se i cittadini contribuenti sono gli ‘azionisti’ delle organizzazioni pubbliche essi non sono in grado di controllarle. Saranno invece i dirigenti apicali delle organizzazioni e/o i responsabile politici a esercitare il controllo sulla gestione; affinché possano essere i primi, tuttavia, è necessario che siano sufficientemente indipendenti, nello svolgimento della loro funzione e nella progressione della carriera, dal livello politico. In un sistema come quello italiano, in cui vige uno spoil system diffuso e vi è estesa lottizzazione tra i partiti a tutti i livelli del pubblico impiego, è impensabile che il vertice dirigenziale di una organizzazione pubblica possa esercitarne un controllo discrezionale. Sarà invece il personale politico a farlo, tramite dirigenti fedeli che avrà opportunamente collocato nelle posizioni chiave.
Ma il personale politico non ha la possibilità di ricavare remunerazioni dal controllo delle organizzazioni, non disponendo dei relativi diritti di proprietà; le risorse delle organizzazioni di cui può acquisire il controllo, in conseguenza, sono esclusivamente quelle non impiegate per i fini istituzionali ma lasciate inutilizzate grazie ad un impiego non efficiente. Si evidenzia in tal modo una differenza cruciale tra imprese private e organizzazioni pubbliche a controllo politico: nelle prime sono i comportamenti efficienti a permettere la remunerazione di chi le controlla, nelle seconde sono i comportamenti inefficienti. L’inefficienza non è pertanto un errore comportamentale delle organizzazioni pubbliche, bensì una caratteristica sistematica conseguente al controllo esercitato dalla classe politica su di esse.
In questa interpretazione è implicito il rimedio: per evitare l’inefficienza occorre necessariamente eliminare il controllo politico sul funzionamento delle organizzazioni pubbliche; per farlo occorre definire e perimetrare adeguatamente il ruolo del livello politico da un lato e quello delle tecnocrazie che debbono guidare le strutture burocratiche dall’altro. Il grafico seguente evidenzia la separazione dei due ruoli.
Grafico 1.
Immaginiamo di semplificare al massimo il problema della scelta di un programma di governo: due partiti (o coalizioni) debbono scegliere tra due soli obiettivi di politica pubblica, rappresentati sugli assi X e Y (in termini molto generali i due obiettivi potrebbero essere i seguenti X=efficienza allocativa e Y=equità distributiva). Ogni punto nel diagramma cartesiano rappresenta in conseguenza un risultato conseguito in relazione ai due obiettivi mentre ogni semiretta uscente dall’origine O identifica un differente mix tra gli obiettivi, ovvero una specifica politica di governo. La curva KZ, infine, rappresenta l’insieme degli esiti efficienti di tutte le politiche possibili e la sua forma mette in evidenza il trade off esistente tra i due obiettivi: mentre se si persegue solo l’obiettivo X al più si può raggiungere l’esito Z, e se si persegue solo l’obiettivo Y al più si può raggiungere l’esito K, se si desidera un maggior risultato in relazione al secondo obiettivo è necessario accettare di sacrificare in maniera crescente il primo.
E’ prevedibile, ad esempio, che i due partiti non perseguano un solo obiettivo ma un mix, scegliendo pesi differenti per i due: il partito di sinistra privilegerà l’obiettivo Y rispetto all’obiettivo X e sceglierà la politica OSS’ mentre il partito di destra privilegerà l’obiettivo X scegliendo la politica ODD’. I punti S’ e D’ rappresentano gli esiti efficienti delle due politiche mentre i punti S e D rappresentano due tra i possibili esiti inefficienti. A questo punto è possibile illustrare il compito della politica rispetto a quello dell’amministrazione: il primo consiste nel valutare il trade off tra obiettivi, scegliendo una politica specifica; il secondo, invece, consiste nell’attuarla, ricercando l’esito efficiente per la specifica politica che è stata scelta dal governo (nazionale o locale); il primo è l’individuazione del percorso, il secondo è la realizzazione del percorso sino alla relativa meta.
Cosa succede se la distinzione tra politica e amministrazione non viene rispettata? I politici vorranno avere un pieno controllo dell’amministrazione e metteranno alla sua guida persone di fiducia che non disporranno tuttavia delle competenze necessarie; si avranno in conseguenza esiti inefficienti, sino essi di centrosinistra (S) o di centrodestra (D). Questi esiti inefficienti non possono tuttavia essere considerati un errore di valutazione poiché se così fosse si provvederebbe a correggerli: essi generano in realtà vantaggi a chi controlla l’organizzazione poiché lasciano sottoutilizzate risorse, che sono state acquisite e pagate, le quali possono essere oggetto di utilizzo discrezionale, differente rispetto all’impiego istituzionale standard.
Ritornando al Graf. 1, dopo che il governo di centrosinistra avrà scelto quanto privilegiare l’obiettivo Y rispetto all’obiettivo X, o il governo di centro destra avrà fatto l’opposto, sarà stabilito un distinto budget per l’obiettivo Y e un budget per l’obiettivo X, congiuntamente a linee guida per il loro utilizzo. A questo punto, tuttavia, i due distinti budget possono essere affidati ad agenzie pubbliche separate e specializzate, ognuna delle quali realizzerà le politiche indicate dal governo in relazione ad un solo degli obiettivi, e potrà in conseguenza essere valutata in relazione ai risultati che si rivelerà in grado di raggiungere.
L’applicazione di questo metodo comporta una rivoluzione radicale della nostra attuale struttura ministeriale del governo: i ministeri diverrebbero strutture molto snelle col compito esclusivo di studiare e definire politiche oltre che proporre budget di spesa per singoli obiettivi. Essi perderebbero, invece, il lato ‘pesante’ dell’amministrazione della spesa che verrebbe affidata ad apposite agenzie mono obiettivo, appositamente istituite su basi organizzative totalmente nuove e poste sotto la guida di dirigenti di carriera in grado di assicurarne un’efficiente gestione manageriale.
5. Un’esposizione sintetica delle proposte di riforma
Sulla base delle riflessioni precedenti, che hanno avuto per oggetto le cause dell’inefficienza delle produzioni pubbliche, è ora possibile formulare in maniera sintetica insiemi organici di proposte per le tre distinte tipologie di produzione esaminate nel terzo paragrafo. Esse, infatti, hanno una natura profondamente differente e, anche se oggetto di fenomeni simili di inefficienza produttiva (insufficienza quantitativa dell’output date le quantità di fattori impiegati e i costi sostenuti o, se si preferisce, impiego in quantità eccessive dei fattori produttivi), i rimedi debbono essere identificati distintamente per i tre casi.
Per i servizi (o beni) destinati al mercato e prodotti da imprese pubbliche i rimedi proposti consistono nei seguenti:
a) La privatizzazione delle imprese, possibilmente con la perdita del controllo da parte del settore pubblico e con il requisito minimo del collocamento sul mercato di almeno il 51% delle quote azionarie, in modo da rendere contendibile la proprietà delle medesime;
b) Il completamento dei processi di liberalizzazione dei mercati in cui tali imprese operano;
c) Lo spostamento degli obiettivi pubblicistici dalla proprietà alla regolazione pubblica dei mercati, da realizzarsi in via esclusiva attraverso autorità amministrative indipendenti;
d) Eventuali forme di intervento pubblico a sostegno della domanda debbono essere realizzate senza creare distorsioni alla concorrenza e possibilmente finanziando in via diretta i consumatori anziché le aziende produttrici dei servizi.
Per i servizi (o beni) a domanda individuale non destinati al mercato (e relativi a prestazioni di welfare) i rimedi proposti consistono nei seguenti:
a) L’estromissione delle organizzazioni che li producono e che li forniscono dal perimetro delle amministrazioni pubbliche;
b) La separazione graduale, ovunque possibile, della fase della produzione da quella dell’erogazione, assegnando i due compiti ad organizzazioni differenti;
c) L’utilizzo di forme giuridico istituzionali per le organizzazioni responsabili dell’erogazione che garantiscano equilibrio tra le esigenze pubblicistiche e le esigenze similprivatistiche dell’efficienza produttiva (un esempio è l’ente pubblico economico, in passato utilizzato per le aziende pubbliche ora società per azioni);
d) L’utilizzo per le organizzazioni responsabili della produzione di una pluralità possibile di forme organizzative, con esclusione dell’amministrazione pubblica: enti pubblici economici; nuove forme che possono essere create, intermedie tra il pubblico e il privato; fondazioni; cooperative di lavoratori alle quale lo Stato possa affidare i mezzi di produzione; imprese private;
e) L’introduzione di un rapporto contrattuale tra ente responsabile dell’erogazione (colui che finanzia al posto del cittadino utente) e gli enti responsabili della produzione, con conseguente utilizzo del sistema dei prezzi;
f) L’introduzione di forme di concorrenza comparativa tra le diverse realtà produttive (yardstick competition) ed eventualmente anche di concorrenza per la fornitura del servizio;
g) L’istituzione di agenzie settoriali di spesa, amministrativamente indipendenti, con compiti di regolazione del settore e di assegnazione del budget agli enti responsabili dell’erogazione;
h) La conseguente deministerializzazione della spesa: i Ministeri competenti conserverebbero esclusivamente competenze di studio, monitoraggio del settore, proposta della legislazione e assegnazione del budget complessivo all’autorità amministrativa di settore.
Per i servizi amministrativi, che non possono ovviamente essere trasferiti ad istituzioni diverse dalle amministrazioni pubbliche, il rimedio proposto consiste nella netta separazione all’interno delle organizzazioni tra: (a) funzionamento dell’amministrazioni, realizzato sotto la responsabilità di dirigenti di carriera, indipendenti dalla classe politica, e: (b) scelta tra differenti politiche, attuata dai differenti livelli di governi e approvata dagli esponenti eletti dai cittadini. In questa dicotomia i rappresentanti politici scelgono, al posto e per conto dei cittadini, mentre la dirigenza delle amministrazioni, alla quale deve essere garantita indipendenza dalla classe politica, realizza l’esecuzione ottimale delle politiche che sono state deliberate.
Garantire l’indipendenza della dirigenza pubblica richiede a sua volta alcune condizioni:
1) La limitazione dello spoil system: i governi, nazionale e locale, debbono poter scegliere solo i primi livelli dirigenziali delle amministrazioni, in sostanza solo i direttori generali, i quali debbono avere piena responsabilità sulla scelta dei livelli inferiori;
2) La scelta dei direttori generali da parte dei governi e la scelta dei direttori di livello inferiore da parte dei direttori generali può essere fatta solo all’interno di determinate liste le quali classificano il livello di competenza delle persone sulla base di procedure di selezione comparativa a libero accesso, gestite dalla pubblica amministrazione ma aperte alla società civile sia nell’accesso sia nella nomina delle commissioni di valutazione;
3) Occorre attivare scuole di formazione specifiche per la dirigenza pubblica, realizzando sistemi di incentivi per favorire l’interesse dei giovani più motivati e preparati alla carriera pubblica.
English to Italian: ZEE, Kurt Hentschläger, 2008: a case of documenting stroboscopic immersive installation by means of the viewer’s account. General field: Social Sciences Detailed field: Science (general)
Source text - English ZEE, Kurt Hentschläger, 2008: a case of documenting stroboscopic immersive installation by means of the viewer’s account.
This paper analyses the specific case of ZEE (2008) an immersive installation of a stroboscopic nature by the media artist Kurt Hentschläger, presented for the first time at the OK Center in Linz, Austria. In addition to the analysis of the specific characteristics of the work and its position within the panorama of audio-visual pieces using flicker - heterogeneous and diverse with regards to chronologies, contexts and languages - this essay focuses on one method of documentation of the viewer’s experience of work conducted by the same artist in collaboration with staff of the Wood Street Gallery, Pittsburgh, in relation to the wider panorama of studies and documentation of media art, particularly with respect to the inclusion of the viewer’s experience in the documentation process. Considering the lack of specific contributions, both theoretical and empirical, contextual information built in the course of the study was integrated, and both processes and sources were analysed, using guidelines originating from experimental studies conducted in recent years and using research techniques and qualitative analysis used in the context of oral history. The purpose of this analysis of sources is to verify to what extent the documentation process of the artist contributes to not only the production of materials useful for the promotion of the ZEE project – purposes and original destination - but also to the creation of a corpus of sources capable of expanding the plurality of points of view and the awareness of the work, in both an academic and museum environment. Before elaborating on the specific case of the work and of the documentation of experiences associated with it, an overview of the flicker and the perceptual phenomenon that pulsed lights determine and its application in different moments of audio-visual history must be given.
The flicker in audio-visual works: in visual arts, cinema, media arts and sciences
The term flicker is used in this paper to indicate a temporal analysis of visual data, the rapid alternation of light and dark typical of strobe lights and the consequential and characteristic perceptual phenomenology . This particular ‘time structure’ of visual flow is widely used in work focused on the détournement of sensory conditions. From a historical point of view, considering this lowest common denominator as an object of study allows one to travel through the stories and audio-visual languages, from time-based and cinematographic work to sensitive and immersive contexts of media art. In the context of cinema, one of the first and most effective examples of pure flicker films is the metric cinema trilogy by Peter Kubelka .
Subsequently, stroboscopic rhythm was widely used in structuralist cinema, particularly in the United States: Tony Conrad calls Flicker (1965-66), his best-known film work, focused entirely on perceptive distortions provoked by the pure pulsed light of the screen, while Paul Sharits first experimented with rhythm and colour. Since the sixties, pulsed light has been used within contextual work, often thanks to lighting devices created by the artists themselves: some examples of these are kinetic and programmed contexts by the T and MID group, or, Expanded Cinema performance, for example the famous EPI - Exploding Plastic Inevitable (1966) by Andy Warhol or the light shows by the USCO collective. In continuation of these experiences, the strobe can be found in immersive installations and in contemporary live media work, such as in projects by the otolab collective, in live cinema by Bruce McClure, in intermittent contexts of the Granular Synthesis duo or of the media artist Chris Salter.
The assumption of the stroboscopic metric as a fundamental rhythm of visual flow, often aimed at the iconic destruction or the fluctuation between the figurative and the zero degree of visual material, represented by pure light, radicalises some of the characteristics present in much audio-visual research – such as immateriality, performativity, ephemeral and transitory nature, effect of the work on the atmosphere and focus on the perceptual process. The attention given to sensory phenomena and its underlying neurophysiological mechanisms also establishes a close connection between art and cognitive science. This link can also be seen in the application of pulsed lights in the field of neurophysiology, used since the nineteenth century as a stimulus in experiments on the brain and in epilepsy to determine their influence on the spontaneous rhythmic activity of the brain. In fact, the flashes of light provoke a particular physiological response in the subject: they act directly on the rhythm of the brain waves, syncing them to their own frequencies and resulting in the production of alpha and theta waves, corresponding to a normal state – that not affected by external or programmed stimuli – dreams, hypnosis, deep relaxation, meditation and creative moments . A physiological reaction may be associated with the emergence of endogenous visions, similar to hallucinations or optical illusions.
The phenomenology induced by the flicker specifically characterises the viewing experience of work of a stroboscopic nature: the direct synchronization of the brain with the rhythm of the light or visual source may provoke a physiological and emotional condition in the subject/viewer similar to hallucination, dreaming or meditation .
Stroboscopic work contexts, both historical and contemporary, can be positioned within a wider panorama of aesthetic projects, mostly with a medial character, that resemble perceptual devices with regards to themes and functions, in which the perceptual involvement of the viewer does not represent a corollary phenomenal aspect of the fruition but rather a sensory element of the aesthetic project, that assumes the form of the experiential process and path, aiming to empirically deconstruct sensory phenomena coded and digested by the viewer, such as sensory hierarchies, the awareness of space and proprioceptive mechanisms .
ZEE: the reconfiguration of spatial paradigms using pulsed light
In this panorama, the artistic experience of Kurt Hentschläger represents one of the most significant examples of having, despite the necessary differences, made the use of the flicker one of the principle tools to undermine conventional perceptive protocols.
Hentschläger is amongst the main artists on the electronic audio-visual scene in the last twenty years, particularly since 1991, the year in which he founded the Granular Synthesis duo alongside Ulf Langheinrich. The rhythm of pulsed visual sources, the creation of increasingly immersive special devices and the design of software and original technology are among the principal elements of their production. The Granular Synthesis style is identifiable by a stroboscopic mounting style, defined as re-synthesis editing, a cross between the reworking of pre-existent stream video sources and its synthesis, giving a new nature to the materials used .
Since 2003, the date of the dissolution of the duo, Hentschläger has individually continued his research on the compositional and experiential possibilities of the flicker, within live audio-visual and immersive contexts. In this second phase, the author focuses on the spatial qualities of pure ‘solid’ pulsed light and the related neurophysiological and perceptive aspects. Unlike many authors that have put the provoked phenomena of perceptual dystopia at the center of their research on the flicker, for Hentschläger the most interesting aspect is the ability to unexpectedly transform the environment around the subject and provoke the collapse of proprioception and relation parameters between the subject and space. These researches lead the author to the production of ZEE (2008) immersive context and the previous live a/v FEED (2005) , two subsequent configurations resulting from the same nucleus of research on developing a personal poetry of stroboscopic space. However, the two works differ significantly in terms of the experience offered to the public: in FEED, the audience is accommodated in a ‘known’ space – a room with a frontal projection – and later, the room is filled with smoke and strobe lights; on the contrary, in ZEE the viewer is ‘free’ to move around the space, full of smoke and strobe lights from the off-set, thus rendering it ‘unknown’. (fig. 4). This difference provokes a greater sense of confusion, requiring the audience to react to the state of implosion of spatial parameters and search for new means of interacting with space and movement that does not rely on vision.
In this way, an experience of the work that assumes the form of an exploration of encoded parameters, can lead to the awareness of how some sensory habits are rooted both physiologically and culturally and to the construction of empirical and subjective knowledge of the possibilities of perceiving space, our bodies and ourselves as subjective in a non-visual environment. (fig.1, 2, 3, 5).
The sense of space in Western culture has, in fact, for several years been associated with vision, regulated and measured using visual parameters. An example being the concept of perspective, from which ways of encoding and representing the human body and its position in space are derived . Thanks to the flicker’s properties, Hentschläger is able to execute a ‘tabula rasa’ (blank slate) of the scopic regime, and thanks to this, puts the audience in a position to explore another ‘sense of place’ beyond that which is visual to discover other spatial paradigms.
For a work that does not fall into a visual context, it is not enough to suggest a method of visual documentation – such as video recordings. With the aim of collecting different reactions of the involved audience, Hentschläger identifies the most appropriate audience in order to make his mark of richness and variety of such experiences. It is for this reason that, in accordance with the artist, during the New York premier of the work at the 3LD Art and Technology Center of New York (2009), Piama Habibullah, with the help of Cristian Rossel, as members of staff of the art center, created 40 video interviews of 47 members of the audience. The interviewees participated voluntarily, agreeing to recount their experience upon exiting the installation. The production of the video began with the aim of producing a promotional trailer for the artist. By interviewing Habibullah during the study, it was possible to reconstruct the stages and methods of the creation of the video: interviews were carried out in a dedicated room, where a video camera was placed on a tripod in front of each respondent, framing generally head on from the waist up. Each shot took place at a time separate and distinct from that of fruition, while the invitation to participate comes directly from Habibullah upon existing the installation . Individuals or groups of two were asked a few synthetic questions chosen from a fixed set that were variable based on responses or interaction with each participant. Each video starts with the same question: “So, tell me. How do you feel? What was it like?” Subsequently, Habibullah selects the materials obtained and the responses of the audience, starting with reoccurring themes among the different accounts. She subdivided the videos into eight different groups of categories of culturally encoded experiences, related to the often-metaphysical dimensions, the detachment from reality or to particular emotional states . From this selection, she builds a trailer video lasting around three minutes during the editing phase that is currently the only video that contains the entire corpus of videos used by the author to present the ZEE . Thanks to the collaboration of Hentschläger and Habibullah, original unedited videos were recovered, following which an analysis of the sources was undertaken, starting from recent studies on the issue of the documentation of media art work. To better position the analysis of the video interviews in a broader perspective, it is useful to synthetically reconstruct the essential coordinates relative to the issue of documentation in media art, focusing in particular on the aspects related to the documentation of viewer experience.
The documentation of ephemeral practices of media art
In the contemporary art media panorama, documentation is assuming many different forms. In one of the more recent contributions to the topic, the researcher Annett Dekker summarised this scenario, defining documentation as set of processes of collecting and organising information relative to an artistic project and distinguishing between seven currently identified main types: documentation as – publicity and presentation; reconstruction or preservation; description of processual changes in the appearance of the work; development of aesthetical and/or historical framework of references; trace of the creative or work in progress of one or more authors . To this corresponds an equally fragmented scenario of contexts, circuits, for example museology, art market, conservation, promotion and art criticism.
Some recurrent and common aspects in many of the practices of recent media art – such as sensitive and immersive contexts, interactive works, works involving networking mechanisms, projects of virtual of augmented reality, audio-visual live media and live cinema, urban practices, software and generative art – are drawing a strong attention to the issue of documentation, in particular in preservation and museum display projects . Among the common characteristics, the most important first of all is the intangible nature of many media art expressions, recent or not, following which it is necessary that the documentation includes all the intangible elements of the work. Additionally, the material documents are often the only possible trace of such aesthetic practices . This aspect assumes importance particularly in preservation projects, in which the interview of the author often constitutes the heart of the documentation process.
To the aspect of immateriality a temporal dimension is added, represented by the transience and the ephemeral nature of many media art works, qualities that blend the boundaries between these ‘medialised’ phenomena of contemporary art and performative displays including dance and theatre.
As in the case of the latter, media art works are fully realized in a specific and unrepeatable moment, poised between the past and its future memory . Finally, there is a third characteristic, of particular interest regarding the specific case in question, represented by the experiential nature of many aesthetic projects that manifest themselves as a field of potential situations – these being perceptive, relational, interactive or of another nature – that occur and appear in increasingly diverse structures during the fruition of each individual viewer. In this perspective, the audience assumes the role of both catalyst and agent in the creation and shaping of the work.
This ephemeral character is, in performative practices, often see as synonymous with the absolute impossibility of documentation . In art media studies, however, the overcoming of the apparent conflict between the ephemeral nature of the work and the fixity of the document is often interpreted as an opportunity to expand the concept of documentation by virtue of the complexity of the issues raised from medialised contemporary work, rendering it not only one of the landmark phases in the preservation process but also a space for critical reflection in the present and a stimulus vital to the creation of knowledge tools of media art nowadays, before the production of a memory for the future . Relevant elements in this scenario could be introduced by focussing attention on the audience and their experiences, finding a correspondence between the many theoretical discourses on the importance of the audience in the process of the work and its documentation. In fact, among the three aspects described above, immateriality, temporality and experientialism – the least present in documentation processes, for example in the main preservation or museum programmes - is the collection and registration of the experiential phases, often reduced to the mere registration of visual materials, photos and videos . This well-established practice often causes shortcomings in the rendering of the atmosphere, the complexity of simultaneous and diversified factors that contribute to the characterisation of the real-life experience of the work. Many aesthetic projects, as we have seen, are based on the overcoming of the sensory hierarchies and in particular of the visual context, and therefore documentation by means of photos or videos attempts to bring back into visual borders, projects that by nature exceed them.
Hence the need of some artists, among which is the example of Hentschläger, to construct traces of the work in the form of verbal accounts and points of view of the audience. A method that also corresponds to the research of two scholars, Piotr Adamczyk and Lizzie Muller both of whom have experimented with documentation strategies from interview techniques used in qualitative research, respectively in the ethnographic field and social sciences. In particular, Muller, whilst residing at the Fondation Langolis of Montreal, developed some methods of documenting the experience of the audience of interactive works by means of interview methods borrowed from oral history and with which video interviews were created, collected on a voluntary basis, and accompanied by contextual information, resulting in corollary documents that explain the conditions and stages of carrying out documentation procedures .
The scholar defines three possible interview techniques : Induced Memory – recording the fruition of each participant and their subsequent commentary regarding the experience whilst watching back said recording; Semi-structured Interviews – the experience of the work is discussed in real time by means of a dialogue between the researcher and the viewer oriented towards objectives and precise focus; finally, Exit Interviews – a variation on semi-structured interviews, collected at the exit of exhibitions or paths between different works, in order to receive general comments from the viewer.
ZEE video interviews, analysis and conclusions
Following the creation of contextual data regarding the production of video interviews and using parameters identified by Muller, one is able to proceed with the analysis of the video interviews of the ZEE audience, carried out with the aim of identifying criticism and potential and verifying if their interpretation leads to the emergence of new elements and knowledge of the project, in particular to verify the possibility of comparing the point of view of the artist to the opinion of the audience regarding their experience of the work. The idea was to make this comparison in order to determine whether and to what extent these two extremes, the first – the audience – generally excluded from documentation processes and the presentation of the aesthetic project, the second – the author – in most cases the unique protagonist of the documentation, highlight substantial differences.
The procedure of creating the ZEE video interviews is very similar to the Exit Interviews protocol defined by Muller: they both have a coherent and uniformed structure in the production of each interview, a strictness in the design of the atmosphere clearly distinct from the space of the experience and a method of recording and controlling the administration of questions. The corpus of the unedited interviews denotes a polysemy that goes beyond the interpretative singularity given by the authors, and the original destination, that is, the creation of the trailer, allows the articulated point of view of the audience regarding the work to emerge . In fact, while the selection of materials made by Habibullah took into consideration only the reoccurrences, that is the generalizable elements of the accounts, the overall view of the videos allows one to isolate and make comparable even the examples of the outlayers, that is, those who, although starting with the homologous questions, their account deviated from the majority of the respondents. Therefore, the corpus of the interviews was studied in order to identify a majority trend together with ‘anomalous cases’ (outlayers), in order to make the single particularity significant. The majority of the participants focused their observations and the categorisation of the experience in relation to that seen – describing shapes in detail, comparing them with other visual experiences and in general with the dimension of otherness encoded from the cultural imagination.
The recovery of the original video and the construction of contextual information allows the emergence of different points of view of the artist and of the majority of the interviewed audience regarding the main features of the ZEE experience. For Hentschläger, light-induced visual poiesis is of less importance than the centrality of mutation in paradigms of space induced by strobes. We can observe a similar point of view regarding the work in the outlayers interviews, a minority that has a higher accuracy in the observation of the specificity of ZEE and of the ways through which light and sound construct the experiential space and impact on senses and emotions. Overall, the outlayers exceed the first phenomenological level of ZEE and reveal an analytical eye, with respect to both the work and to the experience received .
In addition to the comparison between the author and the public eye, a second relevant aspect emerges from the interviews regarding the possible ways to document the experience of the audience by means of accounts, not necessarily verbal: the insufficient expressivity of language has led to a growth of reports of the experience involving body language instead of words by means of gestures that become the account.
Some aspects of the case analysed seem to confirm the validity of the creation of oral sources starting with the experience of the audience as a form of documentation, such as the polysemy of said material and of the many possibilities for study and reading of both the sources and of the aesthetic project to which they are related. They can be substituted by or integrated with visual forms of recording generally used in this type of documentation, such as photos or videos. This is an aspect that, while in the case of flicker works is due to a limit of a technical nature – caused by the inefficiency of the optical lenses used to manage the pulsation of the light – at the same time it allows one to structure documentation in a manner consistent with a concept of aesthetic experience that is broader and more articulated than that related solely to visual contexts. Finally, the construction of contextual information based on the creation of the ZEE video interviews, without which most of the informative potential of the documents would remain unexpressed and would have limited the possibility to analyse the documents, allows one to hypothesise that such a practice of integration of documents could be reproduced even in the case of other materials of pre-existing documentation, for example that created by artists or their collaborators. To conclude, the inclusion of the audience in the documentation phase as unanimous subjects of the live experience of the work, allows one to broaden points of view regarding both the aesthetic project and collective and shared forms of memory towards the future and knowledge of the present .
Translation - Italian ZEE, Kurt Hentschläger, 2008: un caso di documentazione di installazione stroboscopica immersiva attraverso il racconto del pubblico.
Il contributo analizza il caso specifico dell’installazione immersiva a carattere stroboscopico ZEE (2008), del media artist Kurt Hentschläger, presentata per la prima volta presso l'OK-Center di Linz, Austria. Oltre all’analisi delle caratteristiche specifiche dell’opera e ad una sua collocazione rispetto al panorama delle pratiche audiovisive che utilizzano il flicker - eterogenea e trasversale per cronologie, ambiti e linguaggi – il saggio si concentra su una pratica di documentazione dell’esperienza dell’opera condotta dallo stesso artista in collaborazione con lo staff della Wood Street Gallery di Pittsburgh, in relazione al più ampio panorama di studi e sulla documentazione nella media art, in particolare rispetto all’inclusione nel processo documentale dell’esperienza del pubblico. A fronte della scarsità di contributi, sia di carattere teorico che empirico, specifici, si è proceduto all’integrazione di informazioni contestuali, costruite nel corso dello studio, e all’analisi sia dei processi che delle fonti, a partire da linee guida provenienti da studi sperimentali condotti negli ultimi anni e che utilizzano tecniche di ricerca e analisi qualitativa in uso nell’ambito della storia orale. Lo scopo di tale analisi delle fonti è verificare quanto il processo documentale prodotto dall’artista contribuisca non solo alla produzione di materiali utili alla promozione del progetto ZEE – finalità e destinazione originaria – ma anche alla costituzione di un corpus di fonti in grado di espandere la pluralità di punti di vista, la conoscenza dell’opera, in ambito accademico e museale. Prima di approfondire sul caso specifico dell’opera e dell’esperienza di documentazione ad essa legata, si procede con un overview sul flicker, sul fenomeno percettivo che la luce pulsante determina e sua applicazione in diversi momenti della storia dell’audiovisivo.
Il flicker nelle opere audiovisive: tra arti visive, cinema, media art e scienze
Il flicker è utilizzato all’interno del saggio per indicare un trattamento temporale del dato visivo, l’alternarsi rapido di luce e buio tipico delle lampade stroboscopiche e, insieme, una fenomenologia percettiva conseguente e caratteristica. Tale particolare strutturazione temporale del flusso visivo ricorre ampiamente in opere incentrate sul détournement delle condizioni sensoriali. Dal punto di vista storico assumere questo minimo comune denominatore come oggetto di studio permette di attraversare le storie e linguaggi audiovisivi, dalle pratiche time based e cinematografiche agli ambienti sensibili e immersivi della media art. Nel cinema è la trilogia del cinema metrico di Peter Kubelka uno dei primi e più efficaci esempi di film di puro flicker. Successivamente il ritmo stroboscopico ricorre ampiamente nel cinema strutturalista, in particolare di quello statunitense: Tony Conrad titola Flicker (1965-66), il suo più noto lavoro filmico, interamente incentrato sulle distorsioni percettive provocate dalla pura luce pulsante sullo schermo, mentre Paul Sharits elabora le prime sperimentazioni con ritmo e colore. A partire dagli anni Sessanta, la luce pulsante è utilizzata all’interno di opere ambientali, spesso grazie a dispositivi luminosi progettate dagli artisti stessi: ne sono un esempio gli ambienti cinetici e programmati del Gruppo T e MID o gli spettacoli di Cinema Espanso, quali il celebre EPI - Exploding Plastic Inevitable (1966) di Andy Warhol o i light show del collettivo USCO. In continuità con tali esperienze, la stroboscopia si ritrova in installazioni immersive e in pratiche di live media contemporanei, come nei progetti del collettivo otolab, nel live cinema di Bruce McClure, negli ambienti intermittenti del duo Granular Synthesis o del media artist Chris Salter.
L’assunzione della metrica stroboscopica come ritmica fondamentale del flusso visivo, spesso tesa alla distruzione iconica o all’oscillazione tra il figurale e il grado zero della materia visiva, rappresentato dalla luce pura, radicalizza alcune caratteristiche presenti in molta parte dell’audiovisivo di ricerca - quali immaterialità, performatività, natura effimera e transitoria, tensione dell’opera a farsi ambiente, centralità del processo percettivo. L’attenzione posta nei confronti dei fenomeni sensoriali e dei meccanismi neurofisiologici che ad essi sottendono stabilisce anche una stretta coincidenza tra arte e scienze cognitive. Un legame, questo, riscontrabile anche a partire dall’applicazione della luce pulsante nel campo neurofisiologico, impiegata fin dalla fine dell’Ottocento come stimolo in esperimenti sul cervello e sull’epilessia, per la loro influenza sull’attività ritmica spontanea del cervello. I flash di luce, infatti, provocano una particolare risposta fisiologica nel soggetto: agiscono direttamente sui ritmi delle onde cerebrali, sincronizzandoli alle loro stesse frequenze e determinando la produzione di onde alpha e theta, corrispondenti in uno stato normale – cioè non condizionato da particolari stimoli esterni o programmati - a sogno, ipnosi, rilassamento profondo, meditazione e momento creativo. A tale reazione fisiologica può associarsi l’emersione di visioni endogene, simili ad allucinazioni o illusioni ottiche.
La fenomenologia indotta dal flicker caratterizza in modo specifico l’esperienza di fruizione di un’opera audiovisiva a carattere stroboscopico: la sincronizzazione diretta del cervello al ritmo della luce o della fonte visiva può provocare nel soggetto/fruitore una condizione fisiologicamente ed emotivamente simile all’allucinazione, il sogno, la meditazione.
Le opere ambientali stroboscopici, sia storici che contemporanei, si collocano in un più ampio panorama di progetti estetici, per lo più a carattere mediale, che si configurano per temi e funzioni come dispositivi percettivi, nei quali cioè il coinvolgimento percettivo dello spettatore non rappresenta un aspetto fenomenico corollario della fruizione quanto piuttosto un elemento di senso del progetto estetico, che assume in questo modo la forma di processo e percorso esperienziale, teso a destrutturare empiricamente i fenomeni sensoriali codificati e metabolizzati dal fruitore, come ad esempio le gerarchie sensoriali, la consapevolezza dello spazio, i meccanismi propriocettivi.
ZEE: la riconfigurazione dei paradigmi spaziali attraverso la luce pulsante
In questo panorama l’esperienza artistica di Kurt Hentschläger rappresenta uno degli esempi più significativi, per aver, pur con le dovute differenze, reso l’impiego del flicker uno degli strumenti principali di messa in crisi dei protocolli percettivi convenzionali.
Hentschläger è tra gli artisti di riferimento nella scena dell’audiovisivo elettronico degli ultimi vent’anni, in particolare a partire dal 1991, anno in cui fonda insieme a Ulf Langheinrich il duo Granular Synthesis. La ritmica di fonti visive pulsanti, la realizzazione di dispositivi spaziali progressivamente sempre più immersivi e la progettazione di software e tecnologie originali sono tra i principali elementi della loro produzione. Identificativo dello stile di Granular Synthesis è infatti uno stile di montaggio stroboscopico, definito di re-synthesis editing, ibrido tra la rielaborazione di stream di fonti video preesistenti e insieme sintesi, attribuzione di nuova natura ai materiali utilizzati.
A partire dal 2003, data di scioglimento del duo, Hentschläger prosegue individualmente la ricerca sulle possibilità compositive ed esperienziali del flicker, all’interno di live audiovisivi e ambienti immersivi. In questa seconda fase, l’autore si concentra sulle qualità spaziali della pura luce ‘solida’ pulsante e sugli aspetti neurofisiologici e percettivi correlati. A differenza di molti autori che hanno messo al centro delle proprie ricerche sul flicker i fenomeni di distopia percettiva provocati, per Hentschläger l’aspetto di maggior interesse è la capacità di trasformare repentinamente l’ambiente intorno al soggetto e provocare il collasso dei parametri di propriocezione e relazione tra soggetto e spazio. Tali ricerche conducono l’autore alla produzione dell’ambiente immersivo ZEE (2008) e del precedente live a/v FEED (2005) , due configurazioni successive dello stesso nucleo di ricerca sull'elaborazione di una personale poetica dello spazio stroboscopico. Tuttavia, i due lavori presentano sostanziali differenze sul piano dell’esperienza offerta al pubblico: in FEED il pubblico si accomoda in uno spazio ‘conosciuto – una sala di proiezione frontale – e l’ambiente è riempito di fumo e luci strobo solo successivamente; al contrario, in ZEE lo spettatore è ‘libero’ di muoversi in uno spazio, saturo fin dall’inizio di fumo e percosso dalle luci stroboscopiche e per questo indeterminato (fig. 4). Questa differenza provoca un maggiore senso di smarrimento, richiedendo al pubblico una reazione allo stato di implosione dei parametri spaziali e la ricerca di nuovi modi di relazione con lo spazio e di movimento, che facciano a meno di qualsiasi riferimento visivo. In questo modo l’esperienza dell’opera assume la forma di un esplorazione dei parametri codificati, può condurre alla consapevolezza di quanto alcune abitudini sensoriali siano radicate sia fisiologicamente che culturalmente e alla costruzione un sapere empirico e del tutto soggettivo sulle possibilità di percepire lo spazio, il proprio corpo e noi stessi come soggettività in un ambiente non visivo (fig.1, 2, 3, 5).
Il senso dello spazio nella cultura occidentale è, infatti, da diversi secoli associato alla vista, regolato e misurato da parametri visivi. Ne è un esempio il concetto di prospettiva, a partire dal quale derivano anche i modi di codificare e rappresentare il corpo umano e il suo collocarsi nello spazio. Grazie alle proprietà del flicker, Hentschläger attua una tabula rasa del regime scopico e, grazie ad essa, pone il pubblico nella condizione di esplorare un altro ‘senso dello spazio’ oltre il visivo, scoprire paradigmi spaziali altri.
Per un’opera che escresce dal regime dell’occhio, è riduttivo ipotizzare modalità di documentazione visiva – quali ad esempio registrazioni video. Con l’intento di raccogliere le diverse reazioni del pubblico coinvolto, Hentschläger individua nelle interviste il più appropriato per lasciare traccia della ricchezza e varietà di tali esperienze. É per questo che, in accordo con l’artista, nel corso della prima newyorkese dell’opera presso il 3LD Art and Technology Center di New York (2009), Piama Habibullah, con l’assistenza di Cristian Rossel, membri come lei dello staff del centro d’arte, realizza 40 video interviste a 47 persone del pubblico. Gli intervistati hanno partecipato volontariamente, accettando di raccontare all’uscita dell’installazione l’esperienza appena vissuta. La produzione dei video ha inizio con lo scopo di produrre un trailer promozionale per l’artista. Intervistando nel corso di questo studio Habibullah, è stato possibile ricostruire le fasi e le modalità di realizzazione dei video: le interviste sono effettuate in una stanza dedicata, dove la videocamera è posta su un cavalletto di fronte a ciascun intervistato, inquadrato in genere a mezzo busto e frontalmente. Ciascuna ripresa è effettuata in un momento separato e distinto da quello della fruizione, mentre l’invito a partecipare proviene direttamente da Habibullah, all’uscita dell’installazione. Vengono coinvolti singoli o gruppi di due e vengono poste poche e sintetiche domande, scelte tra un set fisso ma variabili in base alle risposte o all’interazione con ciascun partecipante. In ogni video si apre con la stessa domanda: “So, tell me. How do you feel? What was it like?” In seguito, Habibullah seleziona i materiali così ottenuti e le risposte del pubblico, a partire da ricorrenze tematiche tra i diversi racconti. Suddivide, infatti, i video in otto gruppi di categorie di esperienze culturalmente codificate, legate a dimensioni spesso metafisiche, di distacco dalla ‘realtà’ o a particolari stati emotivi. Da questa selezione, costruisce in fase editing un video trailer della durata di circa tre minuti che allo stato attuale è il solo materiale dell’intero corpus di video utilizzato dall’autore per presentare il ZEE. Grazie alla collaborazione di Hentschläger e di Habibullah sono stati recuperati i video originali non editati, si è proceduto quindi ad un’analisi di tali fonti, a partire da alcuni studi recenti sulla questione della documentazione di opere di media art. Per meglio collocare l’analisi delle video interviste in una prospettiva più ampia, è utile ricostruire sinteticamente le coordinate essenziali relative alla questione della documentazione nella media art, concentrandoci in particolare sugli aspetti legati alla documentazione dell’esperienza del pubblico.
La documentazione di pratiche effimere di media art
Nel panorama della media media art contemporane la documentazione sta assumendo forme molto diversificate. In uno dei contributi più recenti sul tema, la ricercatrice Annett Dekker fa un punto su tale scenario, definendo la documentazione come un insieme di processi di raccolta e organizzazione di informazioni relative ad un progetto artistico e distinguendo tra sette tipologie principali attualmente identificabili: documentation as – pubblicity and presentation; reconstruction or preservation; description of processual changes in the appearance of the work; development of aesthetical and/or historical framework of references; trace of the creative or work in progress of one or more authors. Ad esse corrisponde un altrettanto frammentato scenario di ambiti, circuirti, quali ad esempio museologia, mercato dell’arte, conservazione, promozione, critica d’arte.
Alcuni aspetti ricorrenti e comuni in molte delle pratiche di media art recenti – come ambienti sensibili e immersivi, opere interattive, lavori che coinvolgono meccanismi di networking, progetti di realtà virtuale o aumentata, live media audiovisivi e live cinema, pratiche urbane, software and generative art – stanno generando una forte attenzione alla quesitone documentale, in particolare nei progetti di preservazione e musealizzazione. Tra le caratteristiche comuni e di maggior rilievo anzitutto il carattere immateriale di molte tra le espressioni della media art, recenti e non, al quale consegue la necessità che la documentazione includa l’insieme di elementi intangibili dell’opera. Inoltre, spesso i materiali documentali costituiscono l’unica traccia possibile di tali pratiche estetiche. Questo aspetto assume rilievo in particolare nei progetti di preservazione, nei quali spesso l’intervista all’autore costituisce il cuore del processo di documentazione. All’immaterialità si aggiunge una dimensione temporale, rappresentata dalla transitorietà e dalla natura effimera di molte pratiche di media art, qualità queste che sfumano i confini tra tali fenomeni ‘medializzati’ della arti contemporanee e pratiche performative tra cui la danza e il teatro. Come nel caso di quest’ultimi, l’opera di media art trovano infatti piena realizzazione in uno specifico e irripetibile momento, in bilico tra il passato e la sua memoria nel futuro. Infine, troviamo una terza caratteristica, di particolare interesse ai fini del caso particolare in esame, rappresentata dalla natura esperienziale di molti progetti estetici che si presentano come un campo di situazioni potenziali – siano essere percettive, relazionali, interattive o di altra natura – che si realizzano e manifestano in strutture sempre diverse nel momento di fruizione di ciascun singolo spettatore. In questa prospettiva il pubblico assume il ruolo di catalizzatore e agente nella realizzazione e messa in forma dell’opera.
Tale carattere effimero è, nelle pratiche performative, visto spesso come sinonimo di assoluta impossibilità di documentazione. Negli studi sulla media art, invece, il superamento dell’apparente conflittualità tra carattere effimero dell’opera e fissità del documento è spesso inteso come un’occasione per espandere il concetto di documentazione in virtù della complessità di questioni sollevate dalle pratiche contemporanee medializzate, rendendola non solo una delle fasi di riferimento nei processi di preservazione ma anche uno spazio di riflessione critica nel presente e uno stimolo critico per formulare strumenti di conoscenza della media art nel contemporaneo, prima che di produzione della sua memoria per il futuro. Elementi rilevanti in tale scenario potrebbero essere introdotti focalizzando l’attenzione sul pubblico e sulla propria esperienza, trovando una corrispondenza cioè tra i molti discorsi a carattere teorico sull’importanza del pubblico nel processo dell’opera e documentazione. Infatti, fra i tre aspetti sopradescritti – immaterialità, temporalità ed esperienzialità – quello meno presente nei processi di documentazione, ad esempio nei principali programmi di preservazione o museali – è la raccolta e registrazione della fase esperienziale, spesso ridotta alla sola registrazione di materiali visivi, foto e video. Questa prassi consolidata produce spesso lacune nella resa delle atmosfere, della complessità di fattori simultanei e diversificati che concorrono a caratterizzare l’esperienza in vivo dell’opera. Molti progetti estetici, come abbiamo visto, si basano inoltre sul superamento delle gerarchie sensoriali e in particolare del regime del visivo e che quindi la documentazione in foto o video tenta di riportare nel confine del visivo progetti che per propria natura ne eccedono.
Da qui la necessità di alcuni artisti, tra i quali l’esempio di Hentschläger, di costruire tracce dell’opera in forma di racconto verbale e attraverso il punto di vista degli spettatori. Un metodo che trova corrispondenza anche nelle ricerche di due studiosi, Piotr Adamczyk e Lizzie Muller che hanno sperimentato strategie di documentazione a partire da tecniche di intervista utilizzate nella ricerca qualitativa, rispettivamente in campo etnografico e nelle scienze sociali. In particolare, Muller, nel corso di una residenza presso la Fondation Langolis di Montreal, ha elaborato alcuni metodi per documentare l’esperienza del pubblico in opere interattive attraverso metodi di intervista mutuati dall’ambito della storia orale e grazie ai quali realizzare interviste video, raccolte su base volontaria, corredate da informazioni contestuali, documenti corollari che rendano conto delle condizioni e delle fasi di realizzazione della prassi documentale.
La studiosa traccia tre possibili tecniche di intervista: Rievocazione Indotta - registrazione della fruizione di ciascun partecipante e successivo commento dell’esperienza nel corso della visione delle riprese appena effettuate; Intervista Semistrutturata – l’esperienza dell’opera viene commentata in tempo reale tramite un dialogo tra studioso e fruitore, orientato rispetto ad obiettivi e focus precisi; infine, Exit Interview - variazione delle interviste semistrutturate, raccolte all’uscita di mostre o di percorsi tra più opere, per ricevere un commento complessivo da parte dello spettatore.
Le video interviste di ZEE, analisi e conclusioni
In seguito alla produzione di dati contestuali sulla produzione delle video interviste e a partire da alcuni dei parametri individuati da Muller, si è potuto procedere ad un’analisi delle video interviste al pubblico di ZEE, attuata con lo scopo di individuarne criticità e aspetti potenziali e verificare se la loro lettura lasci emergere aspetti e conoscenze nuove sul progetto, in particolare verificare la possibilità di confrontare punto di vista dell’artista e sguardi del pubblico sull’esperienza dell’opera. Si è pensato di attuare tale confronto per verificare se e in che misura questi due poli, l’uno - il pubblico- in genere escluso dai processi di documentazione e presentazione del progetto estetico, l’altro - l’autore - nella maggior parte dei casi unico protagonista della documentazione, evidenzino delle differenze sostanziali.
La modalità di realizzazione delle videointerviste di ZEE è molto simile al protocollo delle Exit Interviews definito da Muller: esse hanno infatti una struttura coerente ed uniforme nella produzione di ciascuna intervista, un rigore nella progettazione dell’ambiente, nettamente distinto dallo spazio dell’esperienza, metodo nella ripresa e controllo nella somministrazione delle domande. Il corpus d’interviste non editate denota una polisemia che oltrepassa la singolarità interpretativa data dall’autrice e la destinazione originaria, cioè la realizzazione del trailer, lascia emergere un punto di vista del pubblico sull’opera molto articolato. Infatti, mentre la selezione dei materiali attuata da Habibullah ha preso in considerazione unicamente le ricorrenze, cioè gli elementi generalizzabili del racconto, la visione complessiva dei video permette di isolare e rendere confrontabili anche gli esempi di outlayer, cioè di quei soggetti che, pur partendo da domande omologhe, discostano il loro racconto dalla maggioranza degli intervistati. Si è quindi osservato il corpus d’interviste tentando di individuare una linea di maggioranza e, insieme, dei ‘casi anomali’ (outlayers), allo scopo di rendere la singola particolarità significativa. La maggioranza dei partecipanti concentra le proprie osservazioni e la categorizzazione dell’esperienza in funzione delle visioni - descrivono le forme nel dettaglio, le confrontano con altre esperienze visionarie e in generale con dimensione di alterità codificate dall’immaginario culturale.
Il recupero del girato originale e la costruzione di informazioni contestuali permette di far emergere differenze tra punto di vista dell’artista e punto di vista della maggioranza del pubblico intervistato rispetto alle caratteristiche principali dell’esperienza di ZEE. Per Hentschläger, infatti, la poiesi visiva indotta dalla luce è posta in secondo piano rispetto alla centralità della mutazione nei paradigmi dello spazio indotta dalla stroboscopia. Ritroviamo un omologo punto di vista sull’opera nelle interviste outlayers, minoranza che presenta una maggiore accuratezza nell’osservazione delle specificità di ZEE, dei modi attraverso i quali la luce e il suono costruiscono lo spazio di esperienza e agiscono sul piano sensoriale ed emotivo. Nel complesso, quindi, gli outlayers evidenziano un superamento del primo livello fenomenologico di ZEE e rivelano uno sguardo analitico, sia rispetto all’opera che all’esperienza avutane.
Oltre al confronto tra sguardo dell’autore e sguardi del pubblico, le interviste sembrano far emergere un secondo aspetto rilevante rispetto alle modalità possibili di documentare l’esperienza attraverso il racconto, non necessariamente verbale: l’insufficienza espressiva del linguaggio determinano un’escrescenza della relazione del vissuto dalla parola al corpo, attraverso il gesto che si fa racconto.
Alcuni aspetti del caso appena analizzato sembrano confermare la validità della creazione di fonti orali a partire dall’esperienza del pubblico come forme di documentazione, quali la polisemia di tali materiali e delle molteplici possibilità di studio e lettura sia delle stesse che del progetto estetico cui sono legate. Esse possono essere sostituite o integrate alle forme di registrazione visiva in genere utilizzate in questo tipo di documentazione, quali foto e video. E’ questo un aspetto che, se nel caso delle opere di flicker risponde ad un limite di tipo tecnico – dovuto all’inefficienza degli obiettivi ottici a gestire la pulsazione della luce -, allo stesso tempo permette di strutturare la documentazione in modo coerente con un concetto di esperienza estetica più ampio e articolato di quello legato al solo regime visivo. Infine la costruzione di informazioni contestuali sulla realizzazione delle video interviste di ZEE, senza le quali molta parte del potenziale informativo dei documenti sarebbe rimasta inespressa e avrebbe limitato le possibilità di analisi dei documenti, lascia ipotizzare che una tale pratica di integrazione dei documenti potrebbe essere riprodotta anche in caso di altri materiali di autodocumentazione preesistenti, realizzati ad esempio da artisti o da loro collaboratori. In conclusione, l’inclusione del pubblico nella fase documentale come soggetto corale dell’esperienza in vivo dell’opera, consente di ampliare i punti di vista sul progetto estetico e forme di memoria verso il futuro e conoscenza nel presente più collettive e condivise.
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